Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

Международная премия основателю и директору Московской школы политических исследований Елене Немировской

Семинар

Тема номера

Концепция

Дискуссия

Свобода и культура

Личный опыт

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Nota Bene

Наш анонс

№ 2 (37) 2006

Уроки власти

Джефф Малгэн, директор Института изучения общины (Великобритания)

Впервые попав в правительство в пьяня­щие майские дни 1997 года, я ожидал, что возвращению к повседневной работе бу­дет предшествовать недолгий, но мало­приятный период борьбы с бюрократи­ей. Старожилы даже советовали мне по­дождать пару лет, прежде чем идти туда, ссылаясь на то, что поначалу неопытная группа министров-новичков непременно разведет путаницу в делах. Говорили также, что лишь немногим выходцам из научно-исследователь­ских учреждений и аналитических структур, а к тако­вым принадлежал и я, удается преуспеть в нездоровой атмосфере Уайтхолла и Вестминстера.

Однако мне уже приходилось сталкиваться с бюрократи­ческими организациями. Я начинал свою карьеру в Сове­те Большого Лондона, а затем работал в Европейской ко­миссии. Кроме того, я довольно неплохо знал многих министров, управляя офисом Гордона Брауна в начале 1990-х, и принимал участие в составлении лейборист­ской предвыборной программы, которая, по моему мне­нию, пусть и не отличалась амбициозностью, но была достаточно практичной, чтобы произвести впечатление на избирателей. В конечном счете я задержался на Даунинг-стрит на семь лет, значительно дольше, чем пред­полагалось, и благодаря этому получил возможность из­нутри наблюдать за работой одного из наиболее успеш­ных, по крайней мере в вопросах внутренней политики, правительств последнего времени. В политической жиз­ни самое главное обнаруживается лишь задним числом, но я, тем не менее, постараюсь изложить предваритель­ные уроки, вынесенные из личного опыта.

1. Правительство не должно добровольно отказываться от власти. Принято считать, что современные правительст­ва слабеют, передавая полномочия наверх (глобальному рынку или Брюсселю), вниз (народу) или вовне (частно­му сектору и средствам массовой информации). Я же, од­нако, покидал кабинет министров с ощущением, что представление об усугубляющейся недееспособности исполнительной власти обманчиво. Действительно, мощные силы ограничи­вают нынешним правительствам пространство для маневра: глобальный рынок и принятые в его рамкам соглашения влияют на экономическую политику, а СМИ и бизнес оказывают такое же давление, какое несколько де­сятилетий назад оказывали церковь и профсоюзы. Но тем не менее основополагающие полномочия, например право налогообложения, по-прежнему остаются за национальными кабинетами. В странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) доля правительствен­ных расходов в ВВП в последние десятилетия даже возросла. Наиболее преуспевшие экономические системы курируются довольно сильными правительствами. Более того, из-за глобализации расширились их возможности в принятии решений, касающихся противодействия экологическому кризи­су или организованной преступности. И хотя правительство играет сейчас меньшую роль в экономике — бесчисленные бюрократы, еще поколение назад заправлявшие национализированной индустрией, почти исчезли, — эта уступка была компенсирована ростом влияния министров в вопросах здравоохранения, социальной защиты, безопасности. Иными словами, пред­ставления о бессилии правительства, невзирая на все попытки представить тому неоспоримые доказательства, достаточно иллюзорны.

2. Доверие самый важный Капитал правительства.Режим Джона Мейджо­ра был наглядным примером того, как утрачивается доверие. Риторические рассуждения о «возвращении к базовым ценностям» в совокупности с че­редой скандалов дискредитировали консервативный кабинет в то время, когда публика и без того уже привыкла относиться к политикам без уваже­ния, насмехаясь над невыполнимыми обещаниями, посредственным каче­ством работы и неспособностью говорить правду.

Лейбористы, будучи в оппозиции, хорошо усвоили эти уроки. Они при­шли к выводу, что обещать следует только то, что можно впоследствии ис­полнить и что к коррупции нельзя проявлять терпимость. Оценив зависи­мость между доверием, оказываемым государственным органам, и инфор­мированностью населения об их работе, партия решила не только непре­рывно предоставлять данные о предпринимаемых ею шагах, но и обосновывать свои действия.

К сожалению, после прихода к власти мы иногда забывали об этих уроках. Одна из проблем заключалась в том, что полномочия, которыми избира­тели в 1997 году наделили лейбористов, оказались шире, чем партия запрашивала: скромные обещания лейбористов резко контрастировали с безбрежным энтузиазмом публики. В большинстве случаев вакуум между взятыми обязательствами и ожиданиями населения заполнялся усердны­ми разглагольствованиями министров. Заявления правительства о выде­лении средств повторялись столь часто, что, скажем, существенное нара­щивание ассигнований на здравоохранение и образование как бы обесценивалось, превращалось в нечто обыденное. О некоторых едва начатых проектах заявлялось как о безусловно успешных, а многие инициативы, результативность которых зависела от достаточно медленного привыка­ния к ним общества, как, например, проект «Уверенный старт»* или программа по восстановлению соседских связей, внедрялись слишком быстро. Пропагандистская машина хорошо справлялась с публикацией опровержений, но куда хуже у нее получалось влиять на умы людей в ду­хе Маргарет Тэтчер; она не была приспособлена для завоевания доверия населения.

Все это имеет значение, поскольку падение доверия к органам власти от­нюдь не является неизбежным. Публика, безусловно, не слишком почти­тельна к ним сегодня. Но при этом во многих странах уровень доверия растет; даже в англоговорящем мире, где правительства традиционно вы­соким доверием не пользуются, картина не везде однозначна. Например, в 1975 году только 20 процентов американцев в возрасте от 18 до 29 лет доверяли тем, кто отвечал за оборону страны. Однако через четверть ве­ка армия стала институтом, пользующимся едва ли не самым большим ав­торитетом в США: в 2000 году 63 процента населения поддерживали во­оруженные силы, в то время как конгрессу доверяли лишь 25 процентов. Причинами этого явились удачные операции в Гренаде, в Панаме и Пер­сидском заливе, профессионализм и активная пропаганда в целях улуч­шения имиджа. Другим примером может служить британская продоволь­ственная политика. После эпидемии «коровьего бешенства» уверенность в том, что наше правительство способно гарантировать безопасность продуктов питания, заметно упала. Но появление нового государственно­го агентства, ответственного за соблюдение стандартов продуктов пита­ния, работающего гласно и недвусмысленно, исправило ситуацию. В це­лом можно сделать вывод о том, что колебание уровня доверия куда боль­ше зависит от политики самой организации, нежели от каких-либо об­щих тенденций. Компетентные институты, преследующие понятные обществу и морально обоснованные цели, активно сотрудничающие с населением и быстро признающие свои ошибки, пользуются наибольшим доверием. Но ни одна из этих характеристик не дается правительствам без труда.

3. Правительство переоценивает свои возможности добиться изменений в ко­роткий срок и недооценивает их в долгосрочной перспективе.Спустя шесть лет после победы лейбористов 1997 года в рамках сформированного ими ка­бинета был учрежден отдел стратегического аудита, призванный обоб­щать информацию об обстановке в стране и эффективности работы пра­вительства. Его деятельность включала в себя систематическое сравне­ние Великобритании с другими государствами, оценку происходящего в наиболее важных сферах государственной политики и анонимные опро­сы почти всех министров и большинства постоянных секретарей.

Проведенные исследования позволили понять, в каких областях Велико­британия преуспевает, а в каких по-прежнему отстает. По многим направ­лениям самых лучших результатов добились небольшие государства Се­верной Европы, особенно скандинавские: они опередили лидеров, на ко­торых мы равнялись в недавнем прошлом, — США, Германию, Францию, Японию. Им удалось сделать это прежде всего благодаря тому, что они предложили новые модели сочетания рыночных механизмов и эффективной политической системы, в особенности в плане использования че­ловеческого и социального капитала. Страны, преуспевшие в последние десятилетия, объединяла и другая черта: они отдавали приоритет долго­временным реформам и планированию. В большинстве государств, лидирующих в современном рейтинге конкурентоспособности, — в Финлян­дии (1), Швеции (3), на Тайване (4), в Дании (5), Норвегии (6), Сингапу­ре (7) — в государственном аппарате существуют специальные подразде­ления, отвечающие за выработку перспективных стратегий и способные бросить вызов застою.

К тому моменту, когда к власти пришли лейбористы, способность Уайт­-холла стратегически мыслить и действовать практически атрофирова­лась. В условиях неустойчивого парламентского большинства середины 1990-х годов консервативное правительство было вынуждено мыслить в масштабе дней, а не десятилетий. После 1997 года Тони Блэр предприни­мал активные меры по эффективной реорганизации кабинета. Специальным правительственным подразделением, в учреждении которого я при­нимал участие, были сформулированы важные управленческие принци­пы: тщательный анализ фактов; гласность, предполагающая максималь­ную степень обнародования материалов в прессе; поддержание равной пропорции «своих» и привлеченных аналитиков; быстрая реализация сделанных выводов. В последующие несколько лет в британскую управленческую систему внедрили ряд революционных изменений. В каждом ведомстве была образована группа стратегического планирования. Пяти­летние планы развития, опубликованные всеми ведущими ведомствами, явились существенным шагом в совершенствовании управленческой дея­тельности правительства и привлекли к себе внимание государств во всем мире, начиная с Бразилии и Китая и заканчивая Россией и Японией.

Придерживаться стратегических подходов — дело, непростое для любого правительства. Приходится противостоять давлению политики и такти­ки, велик риск личностных конфликтов. Но сочетание здравого анализа, четкого следования принципам и реальной оценки возможностей могут принести добрые плоды. Множество примеров этого есть на международ­ном уровне, но и недавняя британская история подтверждает ту же закономерность: многие проблемы, прежде казавшиеся неразрешимыми, бы­ли преодолены. Наших предшественников приводила в отчаяние неспо­собность бороться с высокой инфляцией, безработицей, забастовками. Однако, как отмечалось не так давно в Тimes, «то, что одному поколению представлялось неразрешимым, впоследствии преодолевается проще, не­жели изначально можно было представить. Правительства переоценива­ют свои возможности добиться изменений в короткий срок и недооцени­вают их в долгосрочной перспективе».

4. Правительство должно опираться на независимые источники информации.Частичный переход к стратегическому стилю управления отражает изме­нившееся отношение правительства к источникам информации. В про­шлом, обосновывая свои действия, правительства опирались в основном на идеологию, инстинкт и политические расчеты. Но сейчас искусство уп­равления все более уподобляется науке. Поставщиками информации мо­гут выступать университеты, международные организации, само правительство. Как правило, получаемые выводы довольно банальны, но тем не менее одной интуиции для их получения было бы недостаточно. Таковы, например, заключения о том, что между объемами средств, выделяемых на образование, и конечной отдачей отсутствует прямая взаимосвязь или что выделение дополнительных денег на борьбу с наркоманией обычно усиливает позиции организованной преступности.

Правительство достигает наибольших успехов в тех областях, где его ин­формированность максимальна и где независимые «оценщики», напри­мер аудиторские компании, играют наиболее значительную роль. В соци­альной политике, которой в 1997 — 2000 годах я уделял основное внимание, почти все, что мы предпринимали, имело под собой научное обоснование: наш новый курс опирался на опыт программ социального обеспече­ния, реализуемых в Скандинавии, Северной Америке и Австралии, кото­рые предварительно подверглись тщательному исследованию. Упоминав­шаяся выше программа "Уверенный старт» была подкреплена массой аргументов, свидетельствующих о благотворности воспитательного и образовательного воздействия в первые годы жизни ребенка. Приклад­ные исследования, направленные на накопление новых знаний, получили повсеместное распространение; они воплощали тезис о том, что лучше предварительно апробировать идею в ограниченном пространстве, чем испытывать ее сразу на всем населении.

Не может быть простым совпадением то, что некоторые из наиболее серь­езных управленческих проблем имели место именно в тех областях, кото­рые остались не охваченными данным нововведением. В прошлом разведывательные службы зачастую давали такие тайные рекомендации, которые соответствовали их собственным интересам. Обычно они преувеличивали перед доверчивыми политиками возможную опасность. В ретроспективе, несмотря на достаточно трезвые экспертные выкладки объединенного комитета по делам разведки, когда дело дошло до оценки оружия массового поражения в Ираке, этот вопрос, во-первых, не исследовался детально, а, во-вторых, собранная информация не была протестирована на достовер­ность. И напротив, в более открытой системе сбора данных, используемой ООН и журналистами, к истине удалось подойти гораздо ближе.

Повышенное внимание к знанию не умаляет роли ценностей и идеалов. Фактическая база обычно не полна, и никакая совокупность фактов не способна подсказать правительству, чем оно должно вдохновляться и на какие ценности опираться. Однако дополнительные данные могут убе­речь от ошибок и бесплодных усилий.

5. Правительству необходимо постоянное обновление, иначе оно обречено на стагнацию.Каждое правительство стоит перед риском упадка. Период подъема всегда сменяется периодом застоя. Начиная свою работу с рвени­ем и энтузиазмом, правительства выдыхаются, как только политики начи­нают верить собственной пропаганде и прислушиваться к льстецам. И все же некоторым правительствам удается самообновляться, причем порой на протяжении многих десятилетий. Во время первого срока правления лейбористов мне довелось побывать в нескольких странах, в том числе в Канаде, Японии, Нидерландах и Швеции, где правящие партии или коа­лиции на протяжении длительного времени оставались у власти. Из опы­та этих стран я постарался вынести несколько уроков, которые оказались довольно просты. Во-первых, обновление привносят новые люди: в неко­торых случаях требуется полная замена состава правительства, в других достаточно нового лидера. Ничто так не символизирует обновление, как избрание молодых политиков на места старой гвардии. Во-вторых, необ­ходимо пересматривать программы, по-новому излагать и обосновывать цели и идеи партии. В-третьих, за новыми программами должна стоять действительно новая политика. И в-четвертых, необходимо искать новые пути коммуникации, потому что методы, помогавшие прийти к власти, позже теряют свою эффективность.

В последние годы лейбористы стараются придерживаться этих правил. И хотя существенных изменений в составе руководящих органов не произошло, партия тем не менее идет вперед, вовлекая в сферу своих интересов все новые сюжеты — проблемы детства, делегирование пол­номочий, социальную мобильность. Лейбористы основательно порабо­тали и над обновлением своей программы. Пятилетний план, обнародованный в 2004 году и сформулировавший программный манифест партии задолго до выборов, представлял собой масштабное обновле­ние политики.

Как известно, правительство Эттли полвека назад исчерпало свой идей­ный потенциал уже через пять лет пребывания у власти. Одно из вели­ких достижений Блэра и Брауна состоит в том, что они не снижают обороты, но, напротив, зачастую подвергаются критике за свое чрезмерное усердие.

6. Динамичные правительства остаются открытыми.Обновление редко стимулируется только изнутри. Одна из оптических иллюзий чиновни­ков состоит в том, что они склонны считать именно себя лидерами пе­ремен. Но на деле наиболее революционные планы поступают извне, от общественных или идейных движений. Чаще всего правительство лишь двигатель, а не инициатор. Оно, конечно, играет роль во внедре­нии изменений, но вступает в процесс только на заключительной ста­дии. Коммерциализация социальных служб, оживление темы долга тре­тьего мира, новая политика в отношении детства — все это, прежде чем стать политическим курсом, рождалось и продумывалось вне прави­тельства.

Вот почему динамичному правительству так важно оставаться «порис­тым», то есть проницаемым для взглядов и идей бизнеса и неправительст­венных организаций, общественности. По этим же причинам самые силь­ные правительства по всему миру осознают, что им необходимо внедрять инновационные приемы в свою повседневную работу: это делается с по­мощью экспериментальных зон, пилотных проектов, конкурсного финан­сирования, поощрения наиболее интересных предложений. Ведь новым идеям необходимо время, чтобы созреть, причем наиболее успешно это происходит в тени, а не на всеобщем обозрении.

Новые лейбористы выступили за открытые методики управления, в рам­ках которых проекты политических решений первоначально представля­ются для сторонних оценок и обсуждений. Стратегический отдел, например, часто публиковал подробные планы своей работы, рабочие бумаги, новые проекты, побуждал все заинтересованные стороны принять учас­тие в формировании политического курса. Это, разумеется, большой шаг вперед по сравнению с нездоровым сочетанием секретности и дилетант­ства, присущим политической инженерии 1970-х — 1980-х годов.

Впрочем, в ряде случаев нынешнее правительство продолжает оставаться более закрытым, чем следует. И без того сильная склонность к конфиден­циальности только усиливается перед угрозой утечки информации к жаж­дущей сенсаций прессе. Одно из последствий замкнутости — осуществле­ние работы небольшими группами без должного привлечения экспертов и юристов, не говоря уже о широкой общественности.

Излишняя централизация также остается большой проблемой, Несмотря на предпринимаемые шаги, столь ожидаемое возрождение местного са­моуправления едва заметно. Другие страны извлекают немалые преимущества из того, что их города и регионы, опирающиеся на прочную фи­нансовую базу и наделенные широкими полномочиями, способны экспе­риментировать и прокладывать новые пути для страны в целом. Их поли­тики проходят своего рода тест на местном уровне, прежде чем попасть на уровень национальный. У нас же до занятия министерских постов не­которые вообще ничем не руководили. Финансовая самостоятельность местной власти и наделение ее управленческими полномочиями, а также дальнейшие политические реформы (например, переход к прямым выбо­рам мэров) принесли бы пользу. Но до тех пор пока сами национальные партии не начнут побуждать честолюбивых политиков сначала пробовать себя на местном уровне, а не рваться сразу в Вестминстер, не стоит ждать здесь серьезных изменений.

7. Правительству необходима идеология и философия управления.Прогресс всегда предполагает абсолютные или относительные изменения власт­ных балансов. Это заставляет правительства покушаться на устоявшиеся интересы, используя хитрость и силу, чтобы справиться с ними. Правительствам также необходимо черпать энергию из ценностного видения ситуации. В некоторых отношениях новые лейбористы намеренно воздерживались от артикулированной идеологии, используя все, что эффек­тивно, и избегая четких идеологических рамок, способных напугать спло­тившуюся вокруг них пеструю коалицию.

Тем не менее, их лидеры осознавали, что без философии управления им будет трудно обеспечить единение той флотилии органов, из которых со­стоит современное государство. В результате они приложили немало уси­лий к тому, чтобы четко сформулировать свою концепцию. Многочислен­ные семинары, встречи, публикации являются лучшим подтверждением этого.

Но выработка нового идейного имиджа партии сдерживалась целым ря­дом факторов. Дело в том, что политические партии существовали преж­де всего для того, чтобы выигрывать выборы, а в 1980-е годы это получа­лось у них не слишком хорошо. «Отцы-основатели» нового лейборизма вышли из сферы коммуникаций и маркетинга. Они прекрасно справились с задачей «ребрендинга» партии, по-новому сформулировали ее ло­зунги и программу, приспособив их к чаяниям колеблющихся избирате­лей. Но их конечный продукт был не столько новой идеологией или стра­тегией преобразований, сколько предвыборной тактикой.

К несчастью, те самые факторы, которые обеспечили ее успех в качестве предвыборной программы, обусловили ее неминуемую слабость как про­граммы управленческих преобразований. Несмотря на существенный прогресс в сокращении бедности и предоставлении новых социальных возможностей, подход новых лейбористов не слишком отвечал интере­сам наиболее могучих игроков — лондонских СМИ, большого бизнеса, Си­ти, которые часто становились на пути прогрессивных реформ. В итоге преобразования в сфере просвещения, экологического регулирования, налогообложения необоснованно сдерживались.

По моему мнению, если бы министры могли повернуть время вспять, то в этом отношении они кое-что изменили бы. Большая идеологическая яс­ность создала бы некоторые негативные моменты на выборах, но она принесла бы правительству и неоспоримые преимущества, обеспечив ук­репление внутрипартийного единства.

8. Любые идеи должны обретать свое организационное воплощение.Мы живем в мире организаций; идеи и ценности, не пустившие корни в каких-либо организациях, быстро угасают. Поэтому институциональное строительст­во имеет существенное значение для любой политической партии, заин­тересованной в радикальных изменениях. Лейбористы после 1945 года, как и консерваторы после 1979-го, четко понимали, что новые нормы и ценности должны укореняться с помощью институтов.

Порой лейбористы придерживались довольно радикальных взглядов в от­ношении институтов. Предлагаемые ими конституционные изменения были рассчитаны на поколения вперед; ими были созданы новые региональные органы и множество новых общественных служб. Существующая система министерств и государственных агентств, с точки зрения партии, была не способна решать проблемы бедности, а низовые структуры не от­вечали потребностям населения. Наконец, лейбористы явились пионера­ми в переходе от классической административной системы XIX века, ос­нову которой составляли министерства, к «консолидированному» прави­тельству, гибко сочетающему временные рабочие группы и постоянные структуры.

Но, оглядываясь назад, можно сказать, что новые лейбористы пошли не достаточно далеко. Их лидерам не хватает опыта в управлении организа­циями; они склонны верить, что достаточно поставить во главе учреждений нужных людей, и тогда все пойдет гладко. Каждый раз, когда зарожда­ющиеся новые формы власти вступали в конфликт со старыми, старое, опиравшееся на своих сторонников в Уайтхолле, побеждало. В результа­те, несмотря на ряд довольно любопытных экспериментов, Великобрита­ния до сих пор пребывает в ожидании радикального реформатора, кото­рый заставит государство эффективно подступиться к таким серьезным проблемам, как изменения окружающей среды, бедность, избыточная централизация власти.

Проводить политические реформы не просто. В успехе важную роль иг­рают анализ, стратегия, способы реализации, а также удача. Но зачастую определяющими оказываются не эти внешние признаки, а преданность и энергия небольших групп людей. Большинство радикальных реформ по­следнего времени предлагалось узкими и сплоченными группами, состоя­щими не более чем из десятка человек, включая ключевых министров, со­ветников, государственных служащих, привлеченных экспертов. Когда у подобной группы есть четкое видение того, к чему она стремится, сделать можно довольно многое. В подразделениях, где такие группы отсутству­ют, может кипеть деятельность, но в сумме итог будет не большим, чем у его отдельных представителей. Исторический опыт проведения в Вели­кобритании реформ государственной службы или образования в середи­не XIX века или реформы здравоохранения в середине XX века дает аналогичные примеры позитивного влияния малых экспертных групп. Как правило, подобные группы пользовались непропорционально большим весом, опираясь при этом на смесь высоких идей и весьма низкой морали, формальных институтов и неформальных связей, а также острого жела­ния перемен и циничного реализма по поводу того, как эти перемены во­площать в жизнь.

Многие покидают правительство, лишаясь иллюзий относительно его способности добиться изменений и проникаясь цинизмом касательно его политических мотивов. Я же уходил с несколько иными выводами. За правительством сохраняется огромный объем полномочий, и большин­ство министров и должностных лиц, которых я встречал, производило не менее достойное впечатление, чем их коллеги в любом другом секто­ре. Как и любое другое творение рук человеческих, правительство может ошибаться и впадать в высокомерие. Однако на сегодняшний день боль­шую опасность представляет не столько самонадеянность, сколько вероятность того, что правительство поверит в поддерживаемый скептиче­ски настроенными журналистами миф о том, что оно бессильно, никчем­но и никто ему не доверяет. Если оно поддастся этому, то не сможет бро­сить вызов никаким проблемам, начиная от экологии и кончая неравенством.

Джефф Малгэн, директор Института изучения общины (Великобритания)* 

Перевод с английского Дарьи Захаровой

Елена Прейс. Композиция на вогнутой поверхности. 2000Евгений Гор. Веревочная серия. 1998