Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Дискуссия

Свобода и культура

Личный опыт

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Nota Bene

№ 36 (1) 2006

Принципы и преимущества централизации

Хосе-Крус Перес Лапасаран, сенатор от Наварры (Испания)

Страны и правительства постоянно ищут лучшие организационные формы для адаптации систем государственного управления к реалиям меняющегося мира. Однако ни волшебных формул, ни моделей здесь не существует. Каждая страна имеет собственную социальную, политическую, экономическую, трудовую ткань, которая отличает ее от остальных, но все они должны изыскивать наилучшие способы повышения эффективности своих институтов на основе этих реалий.

Один известный испанский политик из Каталонии говорил, что, «осуществляя политику и принимая решения, затрагивающие страну, следует исходить из социальной и экономической реальности и политической приемлемости».

К этому можно добавить и такие критерии, как учет различных интересов, уважение к культурному многообразию и др. Но базовый философский подход требует браться за проекты реально осуществимые, а не уповать на желаемое, но не слишком реальное в данной стране. Настоящие размышления касаются практики реализации децентрализации испанской модели именно в такой постановке. Общий принцип политической организации современного общества содержится в формуле упомянутого каталонского политика.

В отдельных странах, в частности в Испании, происходили и сейчас ведутся поиски и совершенствование различных форм управления территориями, которые учитывают их стремление к автономии и децентрализации и способны повысить эффективность политики в административной сфере.

Не только в Испании, но и в других странах и регионах мира идет процесс децентрализации в сочетании с обеспечением в них стабильности, модернизации, эффективности и социального мира.

По вопросу децентрализации власти и ее эффективности в сфере государственного управления было дано немало различных оценок и толкований. В частности, в докладе Всемирного банка о мировом развитии за 1997 год сказано следующее: «Децентрализация власти и государственных ресурсов представляется логичным продолжением многочисленных усилий, направленных на приближение государства к гражданам, поскольку она дает возможность увязать публичные услуги с местными потребностями и предпочтениями и создать более ответственную систему правления».

Председатель Межамериканского банка развития доктор Энрике Иглесиас в своей речи, обращенной к управляющим банков латиноамериканских стран, анализировал причины, которые обусловили так называемое потерянное десятилетие в Латинской Америке в период 1980 — 1990 годов, когда немало стран континента были отброшены назад по многим макроэкономическим показателям.

Среди прочих причин, обусловивших «потерянное десятилетие», доктор Иглесиас подчеркнул тот факт, что в целом в латино­американских государствах не была обеспечена модернизация с помощью децентрализации. В качестве же рецепта «исцеления» он предлагал переход к модернизации государства через децентрализацию власти. По его мнению, это единственный способ совершенствования управления ресурсами. Эффективное функционирование власти путем максимального ее приближения к народу достигается, если реализация этого принципа основана на вере в саму модель и на солидарности и лояльности граждан по отношению к власти.

Недостатки, выявленные в странах, не сумевших добиться продвижения к более эффективным формам управления, коренятся в проблемах, связанных с явной жесткостью центральной власти, с низким уровнем организационной координации, гиперконцентрацией функций в центре, с отсутствием публичности в сфере политики и, что самое важное, в отрыве власти от граждан.

Слишком тяжеловесное, удаленное от непосредственных потребностей граждан государство нуждается в такой системе управления, которая была бы более приближена к гражданину, полнее погружена в местные проблемы и обладала бы необходимыми возможностями для оперативного решения вопросов, возникающих в процессе непосредственного контакта с управляемыми.

Децентрализованные институты власти располагают немалым количеством преимуществ. Во-первых, они обладают большей гибкостью, чем централизованные, поскольку способны быстро реагировать на меняющиеся обстоятельства и потребности. Во-вторых, более эффективны в силу знания местных проблем и приоритетов. И в-третьих, они способны принимать решения, нередко основанные на использовании творческого воображения и новых идей, что позволяет снизить их зависимость от наличия денежных средств.

Децентрализация власти в любой стране — задача не из легких, поскольку нежелание центральной власти передавать полномочия в пользу региональных и муниципальных органов всегда бывает значительным.

Недоверие центральных государственных органов к неведомому будущему вполне объяснимо, поскольку принятие решений в стране, где работают децентрализованные органы власти, не исключает трений между регионами, отстаивающими свои особые позиции. Отсюда и опасение утратить эффективность общенациональной политики.

Главной задачей, требующей решения в рамках новых процессов, является определение предела децентрализации и выработка таких механизмов консолидации, чтобы политика страны не утратила общенационального смысла.

Испания достигла значительного прогресса в процессе децентрализации. Вне всякого сомнения, мы живем в высоко децентрализованной стране.

Предыстория децентрализации в Испании и в Европе

История региональной автономии в Испании, то есть выдвижения регионами требований большей самостоятельности, восходит к XIX — ХХ столетиям. Именно тогда обнаружилось стремление преодолеть модель унитарного и централистского государства, заимствованную не только Испанией, но и другими странами от французской модели после Великой французской революции.

И одновременно от той эпохи было унаследовано жесткое подчинение общим, четким и единообразным правилам центральной власти, всего многообразия ситуаций, состояний и прав различных территорий и граждан. Централизация долгое время затрагивала все стороны жизни государства: правосудие, армию, финансы и, разумеется, управление: сильная центральная власть не допускала даже минимальной автономии. Однако такая концепция власти постепенно трансформировалась.

Модели децентрализации в Европе

Наиболее показателен процесс децентрализации в Испании, Португалии и Греции, то есть в странах, вышедших из-под режимов авторитарной и унитарной власти.

Конституции этих стран (Греции 1975 года, Португалии 1976-го и Испании 1978 года) включали в качестве приоритетных целей:

а) децентрализацию государства;

б) регионализацию системы управления; 

в) укрепление органов местной власти. 

Иначе говоря, модернизация этих стран напрямую была связана с повышением эффективности управления и приближением власти к гражданину.

Модель региональной автономии в Испании

В Испании за последние 27 лет в результате демонтажа прежних структур централистского толка в административной и политической сфере и перехода к гораздо более децентрализованной территориально-организационной структуре была сформирована модель, которая именуется государством автономий.

Эта современная модель представляет собой незавершенную систему и находится в постоянном процессе модификации и совершенствования, начиная с изменения круга полномочий регионов и заканчивая переменами в системе финансирования. Одновременно стимулируется второй уровень децентрализации, предполагающий передачу полномочий от регионов к муниципалитетам.

Согласно Конституции 1978 года в Испании модель децентрализации дополняется моделью автономии, то есть наделением регионов полномочиями в решении таких вопросов, как образование, здравоохранение, различные вопросы отраслевой политики.

Со временем было доказано, что модель территориальной организации, записанная в конституции и получившая дальнейшее развитие, позволила удовлетворить потребности в самоуправлении. В последние восемь лет перераспределение власти в пользу уже предоставляют большинство основных социальных услуг, получило значительный импульс.

Сегодня можно утверждать, что совместными усилиями испанцев у нас заложены такие основы организации государственной власти, которые гармонично сочетают многообразную реальность всей Испании с уважением и развитием своеобразия каждого из регионов. В настоящее время на основе этой территориальной модели в стране сформированы семнадцать автономных регионов и два автономных города.

Таким образом, сегодня Испания, вероятно, является наиболее децентрализованной страной Европы, а возможно, и мира, добившись этого в рекордный срок — немногим более двадцати лет.

Конституционные основы модели автономий

Конституция Испании 1978 года закрепила важные нормы, которые легли в основу принципа региональной автономии. Статья 2 Конституции гласит: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, общем и неделимом Отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов и солидарность между ними». Эта статья достаточно ясно закрепляет основные ценности и принципы продолжающейся децентрализации при сохранении единства страны.

На основе этой статьи разрабатывается конфигурация региональной автономии с учетом роли центральной государственной власти, за которой в качестве исключительной компетенции закрепляется «регулирование основных условий, гарантирующих равенство всех испанцев в осуществлении конституционных прав и исполнении конституционных обязанностей».

В конституции была четко зафиксирована недопустимость проведения политики, наносящей ущерб равенству или равным условиям для испанцев. Государство оставляло за собой разумный контроль в сфере общего регулирования политики и экономики, что позволяло установить механизмы контроля и обеспечить гарантии от возникновения неравенства или регионального дисбаланса в политическом и экономическом плане.

Модель территориальной организации

В рамках модели территориальной организации государства признается политическая автономия регионов, которая зиждется на следующих принципах:

  • Наличие территории в определенных границах.
  • Наличие населения, которое выражает свою волю через электорат данной территории.
  • Осуществление собственной законотворческой деятельности на условиях и при ограничениях, установленных конституцией и соответствующими уставами автономий.
  • Легитимность политического руководства и органов представительной и исполнительной власти региона.
  • Способность к политической и административной самоорганизации в рамках конституции и соответствующих уставов автономии.

Эти пять основных элементов определяют политическое и правовое пространство законодательства автономных сообществ, являющееся составной частью общегосударственного уложения, одновременно черпая в нем свои ограничения.

В силу этого автономное сообщество, или регион, выступает как территориальный субъект публичного права, и в качестве юридического лица за ним признается право на самоуправление.

Для разрешения возможных споров между центром и автономиями создавался Конституционный суд как высший трибунал, которому поручено надзирать за исполнением законов и толковать конституцию.

Устав автономии

Рассмотрим основные элементы, образующие автономные сообщества как политические подсистемы.

Важнейшим политическим инструментом является Устав автономии. Устав определяется конституцией как «основной правовой акт каждого автономного сообщества».

Уставы автономии были разработаны региональными законодательными собраниями и утверждены Генеральными кортесами. В силу этого они являются государственными законами, имеющими органический характер и входящими составной частью в общее правовое уложение страны.

Политические институты автономных сообществ

Каждый регион имеет три базовых элемента, которые обычно обеспечивают осуществление текущего политического процесса:

а) орган политического представительства, принимающий на себя право законотворческой инициативы, которым наделено каждое из автономных сообществ, законодательное собрание;

б) орган исполнительной власти — региональное правительство, состоящее из двух асимметричных институтов в лице аппарата председателя регионального правительства и самого правительства;

в) система правосудия, функционирующая на уровне автономии.

Финансирование автономных регионов

Последним устоем, на который опирается новая территориальная организация, является система финансирования. Это, пожалуй, главная проблема децентрализации в любой стране: каким образом организовать оптимальное финансирование регионов? Для того чтобы процесс был успешным, следует изыскивать справедливые формулы, удовлетворяющие потребностям регионов и обеспечивающие достаточные средства для наилучшего развития каждого из них.

Существующие модели организации государственных финансов связаны с централизованной или децентрализованной моделью сбора налогов; существуют также и промежуточные системы. Как правило, финансирование наиболее децентрализованных государств и их регионов строится на основе смешанного финансирования. Наиболее значительные налоговые сборы собирает государство, а другая их часть собирается в самом регионе. Последние направляются в региональные бюджеты и дополняются другой суммой, поступающей из доходов государства.

В Испании применяется именно такая модель финансирования автономных регионов. Центральная государственная администрация, собирающая большую часть доходов, затем перераспределяет их посредством применения базовой квоты, или квоты достаточности, а также второй квоты трансфертов, согласно которой дополнительные средства перечисляются в соответствии с принципом межтерриториальной солидарности и минимально гарантированного обеспечения.

Подытоживая процесс децентрализации и создания автономных субъектов в Испании, зафиксированный в Конституции 1978 года, отметим, что он дал импульс столь значительным преобразованиям в государстве, что Испания превратилась за два десятилетия в одно из самых децентрализованных государств Европы.

Уровень самоуправления в автономных сообществах настолько высок, что они отчитываются только перед собственным электоратом, не подпадая ни под какую иерархическую зависимость от центрального правительства; они наделены законодательной, регламентирующей и административной властью в таких важнейших для гражданина сферах, как строительство, образование, здравоохранение, охрана окружающей среды и другие.

Наши размышления основаны на доверии к модели, предполагающей приближение политики к гражданину, и на эффективном управлении этой моделью.

 Перевод с испанского Александра Казачкова

Дэн Флавин. Барбара Розе. 1962–1964Кейт Эдмир. Ночное цветение. 1998