Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Наш анонс

Свобода и культура

Личный опыт

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Nota bene

№ 35 (4) 2005

Аудит государственно5политической системы России (парламент)

Александр Согомонов, академический директор Центра социологического образования Института социологии РАН

В исторической науке принято было считать, что одно «поколение» составляет приблизительно 20 — 30 лет. Если учесть, что историче­ское время постоянно ускоряется, а в век глобализации — сжимается, то возрастной критерий актуального «поколения» сокра­щается по крайней мере до 15 — 20 лет. Именно таков срок нашего российского транзита. Начавшись с перестройки в середине 1980-х, он вылился в беспрецедентные для России общественно-политические реформы рубежа столетий. «Поколение реформ» миновало свой возрастной рубеж и этого уже самого по себе достаточно, чтобы, оглянувшись, понять и оценить свершенное, прежде всего по сегодняш­ним его результатам — по тому, какую общественно-полити­ческую систему мы выстроили.

О необходимости вдумчивого и взвешенного анализа тех процессов, которые происходят в последнее время внутри российских властных институтов, говорилось и говорится много. Однако первый опыт такого исследования обнародо­ван лишь в 2005 году. По инициативе руководителя институ­та «Общественная экспертиза» Игоря Яковенко пару лет на­зад был начат масштабный и весьма амбициозный по своим задачам и объемам проект аудита государственных, полити­ческих и общественных институтов сегодняшней России. Изданный первый том посвящен деятельности Федераль­ного Собрания РФ*. В ближайшем будущем планируется исследование Правительства РФ, судебной власти, регио­нов России, СМИ, политических партий, профсоюзов и правозащитного движения. Словом, всей совокупности то­го, что можно назвать новой институциональной матри­цей России.

Исследуя деятельность обеих палат российского парла­мента, авторский коллектив преследовал цель не только собрать и проанализировать так называемую парламент­скую статистику, но и понять, насколько действительно се­годняшний парламент действует сообразно универсальным принципам, а именно:

1) конкурентности (плюрализм мнений и борьба идей);

2) представительности (насколько отражены интересы избирателей);

3) ответственности (насколько предвыборные программы и обещания соот­ветствуют текущей деятельности парламентариев);

4) эффективности (какова «законопроходимость» и т.д.).

Авторы провели громадную работу, ее результаты дают основания для серьез­ного, объективного взгляда на «успехи» действующего парламента.

Сегодняшнюю Государственную думу, в отличие от предшествующих, по их мнению, характеризуют:

  • искажение волеизъявления избирателей, когда одни партии в Думе оказа­лись «недопредставленными», а «Единая Россия» — рекордно «сверхпред­ставленной» (набрав 37,6 процента голосов, она заняла 67,6 процента мест в нижней палате);
  • фактическая однопартийность (оппозиция с трудом набирает не более од­ной пятой парламентских голосов);
  • практическая однопалатность (назначенный «сверху» Совет Федерации нижней палатой Федерального Собрания de facto не принимается в рас­чет);
  • недвусмысленная трансформация парламента в орган-придаток верхов­ной исполнительной власти;
  • склонность (и готовность) выступать санкционирующим органом любых (вплоть до противоречащих «букве и духу» Конституции) реформ и действий.

Этот список фундаментальных свойств сегодняшнего парламента можно про­должить, но и приведенного вполне достаточно, чтобы констатировать опреде­ленную стагнацию на пути развития парламентаризма в России, или, другими словами, откат страны по этому направлению от статуса «частично свободной» в сторону приближения к типу «несвободных стран». Можно спорить с жестко­стью подобного утверждения, но, к сожалению, пока тенденция такова.

Не имея возможности в деталях рассмотреть все наблюдения и рассуждения авторов книги, остановлюсь лишь на эвристичных и самых интересных мыс­лях и подходах, которые, как мне кажется, важны для нас — граждан России — не только концептуально, но и методически, то есть с точки зрения того, ка­ким образом мы и впредь можем осуществлять гражданскую экспертизу — мо­ниторинг и оценку, диагноз и прогноз — государственных и общественных ин­ститутов России.

Действует ли сегодняшняя Дума по «новым» правилам игры? Однозначно — да, считают авторы книги. Все началось уже в первый год работы сегодняш­ней нижней палаты, когда произошло мгновенное и резкое усиление роли Со­вета Госдумы, а оно в свою очередь привело к сокращению свободы профиль­ных комитетов и подавлению политической активности депутатов. Подспуд­но Совет Госдумы из координирующего органа превратился в руководящий центр, а по сути — в центр принятия решений.

Ранее все политические решения принимались почти исключительно в пар­ламентских комитетах, теперь же их маневр резко сужен. И все это происхо­дит под бдительным контролем одной партии. Парламент стал декоративным и соглашательским, подконтрольным исполнительной власти, он практичес­ки отстранен от процесса формирования правительства, не корректирует правительственную политику.

Подобное положение дел не могло не сказаться на законодательной деятельно­сти нижней палаты. Так, например, существенно преобразилась сфера прав граждан:

а) «референдум» стал практически неисполнимым актом волеизъявления людей;

б) «политическая партия» в новой системе координат становится недостижи­мой утопией;

в) «беспартийному политику» дорога в Думу заказана;

г) «избирательные блоки» попросту запрещены.

Тем самым условия политической конкуренции в стране изменены до неузна­ваемости и, соответственно, открыта дорога к «присвоению» власти. Первые шаги в этом направлении уже сделаны: полномочия президента укреплены и расширены, контроль над Счетной палатой существенно усилен, а созданная Общественная палата, когда нужно, будет демонстрировать «общественную легитимацию» властных действий, а в иных случаях имитировать обществен­ное недовольство.

По отношению к гражданам Госдума, умело руководимая властью, постоянно усиливает антисоциальный крен, в отношении же чиновничества (и прежде всего его высшего эшелона) недвусмысленно наращивает льготы и повышает «довольствие». Законодательно оказались закрепленными и ущемления в об­ласти гражданских и политических прав россиян, нередко прикрываемые борьбой с терроризмом или нелегальной иммиграцией.

Исследуя законотворческую активность депутатов Госдумы, авторы книги ис­пользуют шкалирование в области законодательных инициатив и предлагают читателю полный депутатский список, ранжированный в зависимости от это­го индекса. При пересчете получается, что только чуть больше 8 процентов депутатского корпуса постоянно занимаются законотворчеством, и их актив­ность может быть определена как «очень высокая». Около 10 процентов депу­татов обладают «высокой» активностью, 23 процента — «средней» (более од­ной законодательной инициативы за весь исследуемый период), у всех осталь­ных она либо низкая (не более одной инициативы), либо и вовсе отсутствует (треть депутатского корпуса)*.

Правда внимательный анализ показывает, что не все так однозначно. К при­меру, среди депутатов с очень высокой законотворческой активностью есть и такие, кто ни разу не выступал в обсуждениях, в том числе и по собственным законодательным инициативам, что свидетельствует скорее в пользу активно­сти штата помощников (и экспертов), чем самого депутата. Однако важнее подчеркнуть, что в целом законодательная инициатива в Госдуме принадле­жит той части депутатского корпуса, которая имеет возможность «согласова­ния» своих инициатив с исполнительной властью, что однозначно указывает на общий вектор нынешнего российского законотворчества.

По подсчетам авторов книги, сегодняшняя Дума приблизительно в два раза «быстрее» предыдущей. Что само по себе, может быть, и неплохо, если бы в этой «скорости» не просматривалась определенная негативная логика*. Ин­декс авторской «законопроходимости» по фракциям выглядит следующим образом: ЕР — 40,13 процента, «Родина» — 13,82 процента, КПРФ — 10,53 процен­та, ЛДПР — 20,28 процента, независимые — 27,24 процента (с. 109). Сообразно индексу «послушности», лидируют, естественно, депутаты из партии-монополи­ста, за ними следуют либерал-демократы; минимальная послушность у независи­мых депутатов, нулевая у парламентариев из фракции КПРФ.

«Каждый депутат — индивидуальность», — пишут авторы книги (с. 217) и, тем не менее, предлагают читателю весьма показательную типологию сегодняш­них российских депутатов. Разумеется, каждая типология предполагает неко­торое огрубление объекта исследования, особенно это заметно, когда мы име­ем дело с «живым материалом». Подобные типологии всегда вызывают ожес­точенные споры, несогласие со стороны тех, кто был отнесен к тому или ино­му типу. И все же именно в «типе» отчетливо проявляется природа того явления, которое подвергается анализу. В данном случае речь идет о качестве депутатского корпуса, о преобладании в нем тех или иных групп, представлен­ности интересов и т.д. Вот как выглядит типология депутатского корпуса, раз­работанная авторами книги.

«Депутаты-чиновники». Для этого типа характерна заданная функциональ­ность деятельности, склонность к бюрократическим методам работы, строгая приверженность к иерархическим законам номенклатуры. Политическая по­зиция этих депутатов всегда «согласована», они излагают лишь официальное мнение, сочетая, правда на словах, риторику критики и самокритики. В отря­де «депутатов-чиновников» представлены так называемые статусные депута­ты, они занимают «центристские» позиции, легко меняют партийную принадлежность и выстраивают свою работу в зависимости от официального мейн­стрима. В них чаще всего «отсутствует» политик, хотя они и могут быть весь­ма эффективными с точки зрения проходимости законов.

«Депутаты-политики». Эти парламентарии принципиально не похожи на своих коллег депутатов-чиновников: они самостоятельны в выстраивании своего парламентского статуса, полемичны, публичны, откровенно демонст­рируют свои властные амбиции, что, впрочем, не мешает им порой имитиро­вать политическую деятельность (игра по чужим правилам, сговоры, наигран­ная оппозиционность и т.д.). Среди лидеров правящей партии почти нет политиков, зато они неплохо представлены в рядах «родинцев», коммунистов и независимых депутатов.

«Депутаты-законотворцы». Они постоянно вовлечены в правовое регулиро­вание, руководство рабочими группами по подготовке законопроектов. Они гибки, готовы к компромиссам и вовсе необязательно юристы по профессии. Для них крайне важна административная подпорка, поскольку для проходи­мости их законов необходима еще и внешняя поддержка. Среди законотвор­цев есть и небольшая группа «графоманов», которые пользуются депутатской площадкой для выдвижения экзотических (порой совершенно бессмыслен­ных, но эпатажных) законодательных идей.

«Депутаты-лоббисты». Это — традиционный для российского парламента тип депутата, ориентированного на парламентскую деятельность как на биз­нес. Хозяйственники, отраслевики, менеджеры, да и просто активные лобби­сты используют свой статус для «протаскивания» или блокирования тех или иных законов, поправок. Часто они работают на интересы администрации и правительства, партикулярные интересы российского предпринимательства. И если сегодня ведомственный лоббизм развивается по убывающей, то региональный по-прежнему еще силен, особенно когда дело доходит до распределе­ния бюджетных денег.

«Депутаты-популисты». Каждый публичный политик за пределами Думы, ра­зумеется, может играть на популярных в народе идеях, однако и в парламенте такой тип не является редкостью. Популист, сколотивший свой политический капитал на упрощенчестве, псевдознании «как надо» и «кто виноват», оккупи­рует парламентскую трибуну для политического разыгрывания — критики правительства, разжигания националистических настроений и т.д.

«Депутаты-призраки». Они немногочисленны, но их фактическое отсутствие на заседаниях Думы весьма красноречиво. Они «не замечены» ни в каких видах и формах парламентской работы, хотя их карточками умело пользуются коллеги по фракциям.

«Депутаты-статисты». По подсчетам авторов книги, это самая значительная «фракция» В сегодняшнем парламенте (более полутора сотен депутатских кре­сел). В отличие от «призраков» они дисциплинированы, посещают зал заседа­ний, дежурят на «пленарках», исправно «нажимают на кнопки». Но ... никаким образом не проявляют себя профессионально, если под профессией иметь в виду ответственное исполнение депутатских обязанностей и полномочий.

«Депутаты-хулиганы». Они — немногочисленны, но зато, когда в них просы­пается хулиганское «актерство», то оно надолго остается в памяти людей, создавая определенное негативное впечатление в массовом сознании о деятель­ности всей Думы. Драки, словесное хулиганство, ксенофобия и многое другое делает этот немногочисленный тип запоминающимся в народной молве.

«Авторитетные депутаты». Есть в Думе депутаты, тесно связанные с органи­зованной преступностью. Разумеется, без судебного расследования они не мо­гут быть открыто обвинены в этом, но то, что в прошлой и настоящей жизни их биографии тесно переплетались с организованной преступностью, выдает их политическое поведение и особенный стиль.

«Депутаты-правозащитники». Это почти «вымерший класс» депутатов в се­годняшней Думе. Частично это связано с непрохождением демократических партий, частично с тем, что собственно внутрипарламентское пространство перестало быть переговорной площадкой между политиками и правозащит­никами (а еще шире — с институтами гражданского общества в целом).

«Народные депутаты». Часть одномандатников по инерции еще ведут «дела» своих избирателей, защищают их в регионах, активно проводят встречи и приемы. Впрочем, уже сегодня они в абсолютном меньшинстве, а с введением в стране пропорциональной системы, видимо, и вовсе «вымрут».

Подобная депутатская типология (при всех ее ограничениях и авторском схе­матизме) свидетельствует в пользу неутешительной экспертизы относитель­но вектора, по которому идет развитие нижней палаты Федерального Собра­ния. Сформулируем лишь два самых фундаментальных вывода:

  • российский парламентаризм, к сожалению, почти не развивается ни институционально, ни профессионально (институционально он существен­но ослаб по сравнению с прошлыми Думами, а профессионально значи­тельно «посерел»):
  • российский среднестатистический парламентарий в общей массе воспри­нимает свой сегодняшний депутатский статус как промежуточный (а то и просто случайный), не считает его сущностной характеристикой своего биографического проекта.

 Независимому аналитику подобного рода умозаключения могут показаться чересчур оценочными и, возможно, даже предвзятыми. Возможно, все не так уж плохо. Но даже наличие в парламенте единичных «профессионалов. не способно ни политически, ни культурно вытянуть нижнюю палату до уровня зрелого и состоявшегося института. Его будущая судьба, особенно в связи с пе­реходом на пропорциональную систему выборов, туманна и призрачна. Как учреждение фасадной демократии российский парламент вряд ли сохранит еще имеющийся у него ресурс публичности, чтобы выполнять свою главную миссию в системе разделения властей. Визируя принятые вовне законода­тельные решения и лишь имитируя их обсуждение, он не выдерживает сего­дня даже поверхностного теста на соблюдение принципа верховенства права в собственном законотворчестве.

Можно счесть оговоркой случайно брошенную спикером нижней палаты фра­зу о том, что парламент — «не место для дискуссий». Но именно она свидетель­ствует об опасности превращения парламента в институт-неудачник. Опасно то, что обычный россиянин окончательно может разувериться в его полити­ческом и публичном потенциале. Если обе эти тенденции в ближайшей исто­рической перспективе полностью синхронизируются, если реальность и представление о ней совпадут, то для возрождения имиджа российского парламента потребуются поистине титанические усилия.