Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Дух законов

Наш анонс

Дискуссия

Свобода и культура

Личный опыт

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Nota bene

№ 33 (2) 2005

Революция для чиновников. Новые возможности для гражданского общества

Михаил Савва, доктор политических наук, член правления Краснодарской региональной общественной организации «Южный региональный ресурсный центр»

Нынешний год должен стать по планам федеральной российской власти годом важнейших изменений в системе государственного и муниципального управления. В стране уже идет малозаметная для большинства населения революция. Пока она коснулась только федерального уровня власти, а не каждого из нас непосредственно, поэтому и остается тихой… По своим последствиям и масштабу перемен запланированное на 2005 год действительно равно революции. Но называется просто административной реформой.

Таинственная
административная реформа

Россия — потенциально богатая страна. В очередной раз мы подтвердили это, досрочно выплатив долг Международному валютному фонду и предложив также досрочнорассчитаться с кредитами Парижского клуба кредиторов. Но богатство нашей страны практически никак не сказывается на благополучии каждого ее жителя. Мы, россияне, в своей массе — бедное население богатой страны. Неизбежно возникает вопрос: «Почему?». Как говорится в одной народной сказке, дал Господь плодородную и обширную землю, но для справедливости добавил к ней не очень умное и очень корыстное начальство… Сказки неизбежно все упрощают. Проект Программы административной реформы в Российской Федерации на 2005–2010 годы, подготовленный Центром стратегических разработок, ту же мысль выражает следующим образом: «Как свидетельствуют международные сопоставления, по показателям эффективности государственного управления и качества публичных услуг Российская Федерация находится среди стран, которые намного уступают ей по уровню экономического развития и человеческому потенциалу. По существу, сфера государственного управления превратилась в лимитирующий фактор для дальнейшего успешного развития страны и полноценного использования ее социальноэкономического потенциала». Это же подтверждает международная статистика: в прошлом году Россия по показателю эффективности государственного управления в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума опустилась с 81 места на 89е! В то же время по всем основным социальноэкономическим показателям Россия находится в третьем десятке государств планеты. Действительно, получается, что власть в ее нынешнем виде — главное препятствие для роста экономики и уровня жизни.

Административная реформа в России началась в 2000 году с общефедерального уровня власти. У нас на памяти ликвидировались некоторые министерства, создавались федеральные службы и агентства, сокращалось количество властных полномочий. Кроме этого, органы федеральной власти за эти годы переходили на новый принцип управления. Новая структура власти была рассчитана на то, чтобы перейти от управления затратами к управлению результатами. В этом суть реформы, которая и позволяет называть ее революцией бюрократии. В нашей стране такого не было никогда.

Многие этого не знали, но несколько лет назад были упразднены именно те министерства, которые не смогли в специальных докладах толково объяснить, какова цель их деятельности, насколько грамотно они тратят бюджетные средства, как оценивают эффективность своей работы. Это был первый этап стратегического плана, направленного на то, чтобы Россия не оказаласьна задворках мира в качестве страны «третьего мира».

Первый этап административной реформы не затрагивал напрямую население страны и даже низовые звенья государственной власти на уровне краев, областей, республик. Пока выполнено, по заявлениям инициаторов административной реформы (все они из Центра стратегических разработок, председателем попечительского совета которого является нынешний полномочный представитель президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак), не более 10 процентов от ее плана. Население процесс реформирования власти, о котором к тому же было очень мало информации, не интересовал — оно боролось с собственной бедностью. Чиновники региональной и местной власти либо ничего об этом не знали, либо надеялись, что «пронесет»…

Почему губернаторов
будет назначать президент?

С 2005 года начинается второй этап административной реформы, в ходе которого она должна охватить региональный уровень. В огромной России, которая к тому же является федерацией, то есть союзом 89 субъектов, этот этап объективно будет значительно более сложным, чем реформа общегосударственной власти. Кроме того, стали очевидны из опыта последних четырех лет некоторые проблемы. Главная из них — власти большого количества субъектов Российской Федерации оказались не готовы или не захотели проводить административную реформу на своих территориях. Их можно понять: новые правила игры требовали от них высокой эффективности, реальной борьбы с коррупцией, открытостии сотрудничества с гражданским обществом. 

В прошлом году на федеральном уровне был разработан проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и выпущено, пока закон не принят, соответствующее постановление Правительства России. Властям субъектов центр совершенно откровенно намекнул на необходимость уже сейчас принять местные нормативные акты об открытости информации о власти. Это было сделано… в двух субъектах из 89: в Москве и в Ярославской области. Главный итог старта региональной и административной реформы очевиден — с 2005 года прервался десятилетний период всенародных выборов губернаторов. Примерно десять ближайших лет глав субъектов будут выбирать законодательные органы этих краев, областей, республик по представлению Президента России. Этот шаг трудно объяснить вне административной реформы. Губернаторы обеспечивали при необходимости административный ресурс для федеральной власти, не проявляли уже несколько лет склонности к сепаратизму. Они делали все, что от них хотели. Кроме реформирования системы власти. 

С прошлого года стала реализовываться на практике новая редакция федерального закона о местном самоуправлении, который должен радикально из менить характер местной власти в стране.

Что нас ждет в 2005-м?

Абстрактный термин «административная реформа» в наступившем году наполнится совершенно конкретным содержанием для властей субъектов Федерации и местного самоуправления. А через их изменение реформа должна коснуться и нас — граждан.

Государство, начав административную реформу, признало свою неэффективность в существующей системе властных координат. Оно на всех уровнях должно перейти от патерналистской модели, когда именно государство бралось за все и, соответственно, за все отвечало, к субсидиарной, когда оно освобождается от обязанностей, которые люди на местах могут взять на себя. Центральная власть выполняет только те функции, которые, кроме нее, никто не должен выполнять (внешняя политика, оборона и т.д.). Отказаться от старой, укоренившейся модели нелегко.

Что уже сделано и будет делаться для реформирования власти? Названы и внедряются конкретные механизмы реформы. Первый— управление и финансирование по результатам. Качество работы органа власти и чиновника будет оцениваться не по процессу — сколько, например, проведено совещаний — а по влиянию на общество. Деньги тоже будут выделяться не как сейчас — на обслуживание процесса, а на достижение результата. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденная правительством 22 мая прошлого года, прямо говорит: все уровни бюджетов должны отказаться от сметного планирования, когда за основу бюджета бралась цифра прошлого года. Более того, часть бюджета должна распределяться на конкурсной основе. Второй механизм — внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг и административных регламентов. Я никогда не видел стандарта, то есть точного описания, что для меня и любого жителя страны означает та или иная услуга. В этом году появятся первые 50 стандартов на наиболее популярные услуги. Скажем, справку теперь должны будут выдать самое большее за 2 часа. На получение загранпаспорта уйдет со дня подачи заявления 10 дней и так далее. Административный регламент означает, что должно быть создано конкретное описание обязательных действий чиновника или органа власти, например, в случае обращения к ним.

Третий механизм — оптимизация функций власти. В проекты решений и в уже действующие документы заложена идея сокращения вмешательства власти в экономику общества. Государство и местное самоуправление не должно контролировать и командовать в нынешних масштабах. Четвертый механизм — оптимизация ресурсного обеспечения. Сегодня бюджетные средства тратятся неэффективно. Оптимизация означает передачу части функций властных структур бизнесу или общественным организациям. Как показывает мировой опыт, только это помогает сохранить от 10 до 50 процентов бюджета! Кроме того, система конкурсов при государственных закупках должна стать всеохватывающей. Пятый механизм — открытость власти для общественного контроля. Проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации…» предполагает 37 видов информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Начиная от принятых нормативных актов и заканчивая регистрами входящих и исходящих документов органа власти.

Наконец, шестой механизм — организационное и кадровое обеспечение реформы. Сюда входит, например, создание в федеральных округах дирекций по координации административной реформы. При этом подчеркивается, что набираться в дирекции будут менеджеры, имеющие опыт проектной деятельности. Во власти таких практически нет. Есть немного в бизнесе из числа специалистов, обучавшихся за рубежом. Но в основном этот потенциал сосредоточен в общественных организациях, которые западные фонды уже полтора десятка лет обучают работать именно на основе современных принципов проектирования. Государственные и местные целевые программы, к сожалению, не стали для наших чиновников школой управления по результатам. Постановление Правительства России от 22 мая 2004 года №249 прямо говорит, что«низкая результативность бюджетных расходов определена в том числе формальным характером применяемых методов программноцелевого планирования». Кроме того, будет отслеживаться и поощряться лучшая практика реформы власти.

Для власти и местного самоуправления все это означает огромную работу по подготовке, принятию и «запуску» новых нормативных актов. Для населения — новые возможности влиять на принимаемые решения. Для общественных организаций — необходимость уже сегодня создавать условия для активного общественного влияния на власть. Например, лоббировать принятие эффективных положений об обязательных общественных слушаниях в муниципалитетах и в субъектах Федерации.

Чего не хватает

Уже сегодня можно уверенно сказать, чего не хватает для реализации административной реформы — времени, знаний и специалистов. Так, с недавнего времени в Бюджетном кодексе существует понятие реестра расходных обязательств по вопросам местного значения — это совокупность нормативных правовых актов по всем вопросам местного значения, предполагающим расходование бюджетных средств. В случае отсутствия соответствующего нормативного правового акта для обоснования какой–либо расходной статьи бюджета эти расходы невозможно будет запланировать в бюджете. Другими словами, если нет специального документа — принятого местными депутатами положения, например об организации снабжения электричеством, средства бюджета на электроснабжение тратить нельзя. Этих документов в настоящее время, как правило, нет даже в больших городах. В Хабаровске из 52 городских полномочий обеспечены нормативными актами только 2! А что говорить о небольших сельских муниципалитетах. Проблема в том, что реестррасходных обязательств типовым сделать нельзя — слишком сильно отличаются возможности разных муниципалитетов. Как показывает практика тех городов, где уже занялись внедрением новшеств административной реформы, на качественную подготовку нужно примерно полтора года. Известно, что существует три основные стратегии отношения к новшеству: игнорирование, внедрение, имитация. Игнорирования не допустит федеральный центр, на внедрение не хватит времени. Таким образом, возникает угроза имитации реформы. 

Знаний не хватает потому, что ничего похожего в нашей истории не было. Это нужно было учитывать авторам и исполнителям реформы из президентской команды. Информационная кампания на тему административной реформы явно слаба. Если уж высокопоставленные чиновники администраций субъектов Федерации не знают, что их ждет, то что говорить о еще не избранных главах и депутатах хуторского звена. Но это — полбеды. Вторая ее половина в том, что речь идет не просто о новых знаниях, а о новой философии управления, о необходимости изменений в сознании большой группы управленцев.

Специалистов в области управления по результатам остро не хватает. При советской власти мы жили пятилетними планами с абстрактными целями. Потом несколько лет явной цели, кроме выживания, вообще не было. Российский бизнес в своей подавляющей массе учился только на практике, что имеет явные отрицательные стороны. В результате сегодня мало кто умеет четко сформулировать социальную цель деятельности, отличить ее от задач проекта, разработать ожидаемые количественные результаты и соответствующие им критерии оценки. Чрезвычайно мало профессиональных оценщиков таких проектов. Учтем, что понадобятся специалисты как для реализации самих задач реформы, так и для обучения исполнителей. Нужно начинать искать этих людей среди тех, кто имеет опыт управления по результатам и создавать структуры для переподготовки чиновников. Общественные организации, имеющие в своем составе подготовленных специалистов в области социального проектирования, должны заявить о своем потенциале, предложить свои услуги властям разного уровня. В России есть сильные структуры гражданского общества, которые по своему потенциалу могли бы выступить партнерамивласти в осуществлении административной реформы. В Южном федеральном округе это, например, Южный региональный ресурсный центр.

Можно ли
победить коррупцию в России?

Большой блок документов административной реформы посвящен борьбе с коррупцией. Взятки стали системой на всех уровнях государственного и муниципального управления и наносят огромный ущерб экономике и социальному здоровью. Очевидно, что коррупция — одна из главных причин низкого уровня доверия народа к власти. Проект Программы административной реформы прямо констатирует: «Проблема коррупции стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного и муниципального управления. Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в России недопустимо высок; коррупционность государственных и муниципальных структур и должностных лиц препятствует развитию государственного и муниципального управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения. Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, разрешения конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе, повышение про зрачности деятельности органов исполнительной власти являются необходимыми звеньями реализации административной реформы в России». Рынок взяток чиновниковоценивается в России минимально в 21 миллиард долларов в год. В 2003 году государственные организации закупили на открытых конкурсах только 7,7 процента продукции и услуг, хотя планировалось на порядок больше. Остальное опять «ушло» из бюджета через тесно связанные с органами власти коммерческие структуры.

Что предполагается делать? Подход реформы к коррупции является системным — предусмотрено несколько направлений деятельности. Среди них — создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности с повышенным риском коррупции; внедрение механизмов экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; создание методической основы оценки коррупциогенности должностей государственной службы и коррупциогенности органов исполнительной власти и проведения такой оценки; разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов; формирование ведомственных и региональных антикоррупционных программ; создание институциональной базы противодействия коррупции; более активное привлечение структур гражданского общества к деятельности органов исполнительной власти по противодействию коррупции.  

Уже сейчас общественным организациям нужно оценить свое желание и воз можности участвовать в антикоррупционной деятельности. Именно у них есть хороший опыт социальных проектов, направленных на повышение про зрачности бюджетного процесса, собственные технологии противодействия коррупции.

Новые возможности
гражданского общества

Сама по себе административная реформа не направлена на развитие демократичности или, наоборот, авторитарности власти в России. Реформа призвана сделать власть эффективной, не более того. Но все же ради эффективности в мероприятиях реформы заложено усиление влияния общественности на власть. У гражданского общества и власти наконец появился общий интерес: власть будет заинтересована в сотрудничестве хотя бы потому, что за это придется отчитываться. Умная власть поймет к тому же, что такое сотрудничество положительно скажется и на конечном результате. Общественные организации получат возможность высказать свои предложения, направленные на улучшение положения тех групп, интересы которых они отстаивают. С учетом опыта многих общественных организаций в проектной деятельности власти будет трудно отказаться от такой помощи.

Так, с января следующего года становятся обязательными публичные слушания перед принятием бюджета и отчета о его исполнении. А если бюджет всеже примут без проведения слушаний, это будет нарушением закона. Прокурорподаст протест, а казначейство не будет переводить деньги. Пока нет даже нормативных актов о таких слушаниях. Эти положения должны приниматься законодательными и представительными органами, то есть депутатами разных уровней. Прекрасное поле деятельности для общественных структур — предла гайте депутатам свои варианты.
Есть над чем совместно поработать и в части разработки уставов муниципальных образований и внесения в них изменений, создания положений о расходных обязательствах, об антикоррупционных механизмах, о проведении самых разных экспертиз. Более того, у ряда общественных организаций есть возможность стать методическими центрами по вопросам административной реформы. Южный региональный ресурсный центр готов поддержать наших партнеров из других общественных организаций России и оказать им содействие предоставлением методических материалов.
Последние несколько месяцев активно обсуждается проект федерального закона об Общественной палате Российской Федерации, но до сих пор остается непонятно, что это: третья палата российского парламента? Контролирующий орган? Универсальный экспертный совет при президенте? Думаю, что идея Общественной палаты вообще не может быть понята вне административной реформы. Если же знать стратегию реформы, то все становится на свои места. Палата — механизм обратной связи для федеральной власти. Через членов Палаты на самый верх российской власти будет поступать информация о том, что на самом деле происходит в российском обществе. Ну что же, это тоже форма контроля за деятельностью власти регионального и местного уровня и площадка для взаимодействия с федеральной властью. Федеральный законопроект об Общественной палате не предписывает республикам, краям, областям создавать общественные палаты у себя, однако понятно, что такие палаты будут создаваться. Необходимо, чтобы общественные организации изначально участвовали в разработке регламентов этих палат в формировании их состава.

Реформа предусматривает постоянное отслеживание результатов административной реформы с участием общественных организаций на всех территориальных уровнях. Это — еще один плацдарм для взаимодействия.

Я уже, к сожалению, не оптимист. Все может в очередной раз закончиться ничем. Но я все еще хочу, чтобы в нашей стране появилась нормальная власть. Власть как система, а не добрая или злая воля одного человека. Очень надеюсь, что нас таких много… Мы и есть гражданское общество. И то, что наконец появился общий интерес у гражданского общества и власти, дарит надежду…

Макс Эрнст. Из книги «Неделя доброты». Воскресенье. 1934