Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

Семинар

Тема номера

ХХI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Наш анонс

Свобода и культура

Новые практики и институты

Личный опыт

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Nota bene

№ 30 (3) 2004

Реформа федеративных отношений и местное самоуправление

Владимир Плигин, председатель Комитета Государственной думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству

Административная реформа, проводимая в нашей стране, воспринимается общест­венным сознанием в основном как рефор­ма Аппарата Правительства Российской Федерации, что является существенным сужением понятия. В действительности она включает в себя три самостоятельных блока. Первый блок — это реформа федеративных отношений и местного самоуправления. Второй — реформа государственного аппа­рата. И третий — реформа государственной службы. Таковы три составляющие, о которых мы можем сегодня говорить. Остановлюсь на первом блоке — реформе федеративных отношений, то есть на формировании Российской Федера­ции как федеративного государства.

С 1990 года по настоящее время мы прожили и, слава богу, пережили целый ряд крайне драматичных обстоятельств, учитывая, что любое федеративное государство имеет две тенденции — либо в сторону выстраивания унитарного го­сударства, либо в сторону развития конфедерации. А в дальнейшем — ее распад на самостоятельные государственные образования. Напомню, что идея построения федера­ции возникла в России в начале прошлого века в среде ре­волюционно настроенной интеллигенции, но выстраивать федерацию на самом деле не собирались. Созданный Сове­тский Союз был унитарным государством, с некоторыми особенностями. Только в 80-х годах в нем начали проявляться требования национальных элит о получении рес­публиками дополнительных прав в рамках Союза. И власть тогда допустила (я говорю о фактической стороне дела, без каких-либо оценок — хорошо это или плохо) образование федеративных начал. А именно: внутри союзных респуб­лик автономные республики получили относительное пра­во выступать равными участниками политического про­цесса. То есть у них появились дополнительные возмож­ности для проявления самостоятельности в экономичес­кой, политической и даже во внешнеполитической сферах деятельности. И когда произошел слом модели Советского Союза, автономные республики в рамках Российской Феде­рации как бы автоматически продолжили движение в сто­рону наметившейся тенденции.

Это нашло, в частности, отражение в статье 5 Конститу­ции Российской Федерации 1993 года, где употреблено слово республика. А дальше в кавычках (что имеет принципиальное значение) стоит слово государство: республика — «государ­ство» имеет свою конституцию и законода­тельство. Край, область, город федерально­го значения, автономная область, автоном­ный округ имеют свой Устав и законодательство.

Разумеется, добиться указан­ных кавычек было непро­сто. Это серьезный опыт государственного строитель­ства. Позитивный или не­гативный? Опять же — констатирую факт. Но что в результате произошло? Автономные республики в начале 90-х стали выстраивать свою модель суверенизации. И таким образом в истории совре­менной России наступил драматичный момент — началась борьба за идею суверенитета внутри федеративного государства. (Понятие суверенитета, как известно, включает в себя наличие территории, ар­мии, суда и, конечно, собственной налого­вой системы.) А по сути, в это время начался распад государственности в стране, пос­кольку центральная власть фактически ут­ратила механизмы жесткого воздействия на «государственные» образования, входя­щие в Российскую Федерацию.

И тогда наметился процесс, скажем так, не объективного, а субъективного выстраива­ния государства, характеризующийся тем, что ряд руководителей республик и облас­тей, понимая, что происходит его разруше­ние, стали заключать договоры между субъ­ектами Федерации. То есть Россия начала «провязываться» по горизонтали. Регио­нальные лидеры в тот момент по существу стали брать на себя политическую ответ­ственность за судьбу государства гораздо быстрее, нежели это сумела сделать цент­ральная власть, претендуя одновременно на дополнительное влияние в государстве. И таким образом образовался институт губернаторов, или субъектов РФ, с большим значением в области государственного строительства, чем это было допустимо, с моей точки зрения, в рамках единого госу­дарства. А затем началось заключение дого­воров не только по горизонтали, но и меж­ду отдельными участниками обозначивше­гося процесса и центральной властью, и эта тенденция, как известно, была преодолена совсем недавно. Во всяком случае, в финан­совой области, я думаю, сегодня уже нет до­говорного распределения налогов.

Напомню в этой связи, что статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации достаточно четко определили в свое время компетенцию федерации и предметы совместного ведения. Хотя споры, естествен­но, возникают, особенно по поводу природных ресурсов (право «двойного ключа» и прочее). Но за рамки прежнего процесса мы вышли. И когда вышли, встала пробле­ма создания политического механизма, который смягчил бы последствия конфедера­тивного развития и угрозу появления независимых территорий. Поэтому отнюдь не случайно в стране начали формироваться институты, которые не обозначены в Конс­титуции Российской Федерации: федераль­ные округа, полномочные представители президента в округах, инспекторы в субъек­тах Федерации. То есть в области государ­ственного строительства появились дополнительные институты, позволяющие удер­живать государство в рамках управляемой системы и способствующие сближению от­дельных регионов.

Понятно, что процесс этот сложный со всех точек зрения, включая, в частности, и такой важный аспект административной реформы, как назревшая необходимость дополнительного определения статуса Совета Федерации. В этой связи вместе с кол­легами из Совета Федерации мы разработали ряд поправок к законам о порядке формирования верхней палаты и о статусе де­путата Государственной думы и члена Совета Федерации (имеющими отношение к принципу их «прикосновенности-неприкосновенности»). В конце июля эти поп­равки Госдума приняла в первом чтении.

Упомяну также о непростом процессе кон­солидации субъектов Российской Федера­ции, образовании на базе ряда субъектов единого субъекта.

Реформа федеративных отношений внутри Российской Федерации тесно связана с реализацией конституционного принципа: «На­род осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государ­ственной власти и органы местного самоуп­равления». В этой сфере дореализация названного принципа, с одной стороны, соотносится с возможностями центральной власти воздействовать на законодательные и исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации, а с другой — зави­сит, прежде всего, от проявления инициати­вы на местах. Поэтому остановлюсь нес­колько подробнее на законе о местном са­моуправлении.

На адаптацию любого более или менее сложного закона общественным сознанием (речь не идет при этом об Уголовно-процес­суальном законодательстве, где существуют очень жесткие механизмы привязки поя­вившегося закона к жизни) требуется обыч­но от пяти до семи лет. Поскольку, как пока­зывает практика, закон не действует до тех пор, пока он не становится элементом пра­вопорядка и шире — правовой культуры. А для этого вначале его должны прочитать, то есть понятия, которые содержатся в рам­ках законодательного акта, должны быть адекватно восприняты представителями исполнительной, законодательной и судеб­ной власти. Они должны ментально отка­заться от сопротивления этим понятиям, осознать их. Тогда нормативный акт начнет жить самостоятельной жизнью, станет частью правового сознания.

В рамках законодательства о местном само­управлении процесс этот будет исключительно трудным. Почему? Потому что впервые, наряду с чиновниками и политиками, нашим гражданам также предстоит осоз­нать, что они ответственны за муниципаль­ные образования, на территории которых живут, иначе эти образования обанкротят­ся. Учитывая, что соответствующего опыта у них не было. Собственно поэтому в прово­димой реформе придается столь важное значение развитию местного самоуправле­ния.

Следовательно, главное — это люди, их ини­циатива. Если ими не будут осознаны их конкретные, в том числе и политические интересы, то сами по себе правовые поня­тия едва ли повысят уровень правосозна­ния и правовой культуры в регионах и в стране в целом.

История демонстрирует разные формы и способы воздействия на общество, направ­ленные либо в сторону авторитаризма с по­мощью репрессивных мер, либо в сторону демократии — вовлечения людей в полити­ческий процесс. Цель административной реформы — вовлечение максимального ко­личества людей в правовой процесс, кото­рый характеризуется сегодня появлением и развитием разных институтов.

Назову лишь два из них: институт присяж­ных заседателей и выборы. Что касается первого института, то, разумеется, это не только форма общественного контроля для уменьшения коррупции в стране, но и ре­альное включение присяжных заседателей в работу судебной машины, и тем самым вполне действенный способ (хотя и опосредованный) правового воспитания населения.

Второй институт — участие в выборах. Изве­стно, что наш народ в какой-то момент потерял интерес к выборам. В последнее время, судя по всему, исторический маятник начи­нает двигаться в обратную сторону и дове­рие к выборной системе возвращается.

Джо Помодоро. Этюд «Золотая спираль». 1992