Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

Семинар

Тема номера

ХХI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Наш анонс

Свобода и культура

Новые практики и институты

Личный опыт

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Nota bene

№ 30 (3) 2004

Четвертая Дума и демократический процесс

Владимир Рыжков, депутат Государственной думы РФ

Государственная дума не место

для политических дискуссий.

Борис Грызлов

Политическая структура

Известно, что четвертая Дума, во-первых, политически самая однородная из всех, во-вторых, в ней впервые у одной фракции есть большинство, причем конституционное.

Первая Дума (1993 — 1995) на старте своей деятельности состояла из десяти депутатских объединений (8 фракций и две депутатские группы): «Выбор России» (73 депутата), ЛДПР

(59), АПР (55), КПРФ (45), ПРЕС (30), «Яблоко» (28), «Женщины России» (23), ДПР (15), «Новая региональная политика» (66) и «Союз 12 декабря» (35 депутатов).

Вторая Дума (1995 — 1999) состояла из семи объединений (4 фракции и 3 группы): КПРФ (146 депутатов), НДР (66), ЛДПР (51), «Яблоко» (46), «Российские регионы» (43), «Народовластие» (38), Аграрная группа(36 депутатов).

Третья Дума (1999 — 2003) состояла из девяти объединений (6 фракций и 3 группы): КПРФ (86 депутатов), «Единство» (84), «Отечество — вся Россия» (44), СПС (32), «Яблоко» (19), ЛДПР (16), «Народный депутат» (62), «Регионы Рос­сии» (44), Агропромышленная группа (42 депутата).

Четвертая Дума (2003 — 2007) состоит лишь из четырех объ­единений — и только из фракций. Огромное большинство у «Единой России» — 306 депутатов, КПРФ — 51 депутат, «Родина» — 39, ЛДПР — 36, независимых — 15 человек.

При этом структура Думы совсем не похожа на итоговую по результатам выборов 7 декабря 2003 года. У «Единой России» в Думе около 67 процентов мест, притом, что на выборах партия получила 37 процентов по списку и 39 — в одномандатных округах.

По итогам выборов, согласно протоколу Центральной из­бирательной комиссии, «ЕР» получила 223 мандата (из 450) — то есть меньше простого большинства! Как же ока­залось возможным формирование ею большинства, при­чем конституционного?

Это стало результатом массовой записи в ее ряды независи­мых и даже партийных (от других партий) депутатов: 17-ти, избранных в округах от Народной пар­тии, хотя закон позволял им создать собственную фракцию. Так же поступили 3 члена СПС. Там же оказался один из четы­рех депутатов из «Яблока» и 62 независимых депутата. Так партия, не получившая на выборах даже простого большинства, имеет сегодня в Думе большинство конституционное, что позволяет ей не только при­нять любой закон, включая конституцион­ные, но и при необходимости запустить процесс изменений в Конституции.

Левые уменьшили свое представительство почти втрое (со 128 до 51). Жириновский получил на 20 мандатов больше (36 вместо 16). Либералов осталось 7 человек вместо 51 в третьей Думе (все они — в числе незави­симых). А новички из «Родины» потратили первые полгода своей деятельности на борьбу за лидерство, в результате которой Сергей Глазьев потерял все руководящие посты, а во главе фракции встал тандем Ро­гозина — Бабурина.

В политическом отношении четвертая Ду­ма в чем-то наследует третьей, а в чем-то является совершенно новым образованием. Сходство состоит в том, что уже в третьей Думе нынешнему президенту и его админи­страции без особого труда удалось сформировать устойчивое большинство. За весь первый срок правления В. В. Путина не бы­ло случая, когда бы это большинство не поддержало позицию главы государства. Коалиция «Единства», ОВР, «Регионов Рос­сии» и «Народного депутата» — в составе 234 депутатов — работала без сбоев.

Отличие же заключается в том, что теперь у президента есть твердое конституционное большинство, собранное к тому же в одной огромной фракции. Все другие фракции вместе с независимыми имеют в сумме 141 голос, что не позволяет им оказывать хоть какое-то влияние на итоги голосования.

«Единая Россия» заблаговременно позабо­тилась также о том, чтобы даже в будущем в Думе не могло возникнуть никакое новое политичес­кое объединение депутатов. Еще на первом заседании Думы 29 декабря 2003 года была принята поправка в регламент, согласно кото­рой число депутатов, требу­емое для регистрации депу­татской группы, было уве­личено с 35 до 55 человек.

Организационная структура

Организация работы в четвертой Думе пре­терпела значительные изменения, связан­ные с изменением политической структуры парламента. Подавляющее думское больши­нство сразу приспособило под себя всю ор­ганизацию работы.

На первом заседании новой Думы, как я уже сказал, был существенно изменен рег­ламент палаты.

Вновь избранный председатель Государ­ственной думы (третий в новейшей исто­рии России — после И.П. Рыбкина и Г.Н. Се­лезнева) Б.В. Грызлов одновременно возгла­вил фракцию «Единая Россия». Такое прои­зошло впервые. Раньше роли спикера и лидеров фракций были закономерно и чет­ко разделены. Лидеры фракций проводили политическую линию своих партий, спи­кер обеспечивал беспристрастное ведение заседаний и равные права всех политичес­ких групп. Сегодня Дума и думское большин­ство оказались в одних руках.

Кардинально поменялся состав и принцип формирования Совета Государственной ду­мы. Раньше в него с правом решающего го­лоса входил председатель Госдумы и лидеры фракций и групп. Сохранись такое положе­ние, «Единая Россия» оказалась бы в Совете Думы в меньшинстве (два голоса против трех). Чтобы не допустить такой абсурдной ситуации, и была принята поправка в регла­мент, согласно которой членами Совета Ду­мы стали спикер и его заместители, а лидеры фракций свое место потеряли (кроме, разумеется Грызлова, который совмещает обе роли). На том же, первом, заседании бы­ли избраны все заместители председателя Го­сударственной думы: два первых (А.Д. Жуков и Л.К. Слиска) и восемь «простых» (Г.В. Боос, В.В. Володин, О.В. Морозов, В.А. Пехтин, А.Н. Чилингаров — от «ЕР», В.А. Купцов — от КПРФ, В.В. Жириновский — от ЛДПР, Д.О. Рогозин — от «Родины», потом его мес­то занял С.Н. Бабурин). В итоге «ЕР» обес­печила свое абсолютное превосходство на заседаниях Совета, на которых определяет­ся повестка заседаний Думы и другие важнейшие вопросы думской работы. У нее теперь (после того как ушел в правительство А.Д. Жуков и остался один первый замести­тель) — 7 голосов из 10 на заседаниях Сове­та. Как на пленарных заседаниях, так и на заседаниях Совета Думы решения могут приниматься «Единой Россией» без учета мнения других фракций.

Остроумно был решен вопрос организации работы самой «Единой России». Ведь в зда­нии Думы на Охотном Ряду в Москве нет да­же зала, где могла бы собраться и провести заседание эта огромная фракция. Было ре­шено разделить (условно — без регистра­ции в качестве самостоятельных депутат­ских объединений) «ЕР» на четыре пример­но равные части (80 — 73 — 77 — 75 человек), во главе которых, как и в третьей Думе, встали Олег Морозов (бывший лидер «Регионов России»), Вячеслав Володин (быв­ший лидер ОВР), Владимир Пехтин (быв­ший лидер фракции «Единство») и Влади­мир Катренко (бывший председатель одно­го из думских комитетов). Благодаря такому решению удалось как-то организо­вать работу «единороссов», проводя перио­дические собрания «подгрупп», на которых обсуждаются законопроекты, выступают министры и так далее. При этом никаких политических отличий группы внутри «ЕР» не имеют.

Вопреки предвыборным обещаниям, побе­дившая «Единая Россия» не стала сокра­щать число думских комитетов и числен­ность думского начальства.

В первой Думе было образовано 23 комите­та и 1 комиссия.

Во второй — уже 28 комитетов и 1 комиссия.

В третьей — 28 комитетов и 18 комиссий.

В четвертой стало 29 комитетов и одна ко­миссия (мандатная во главе с Геннадием Райковым). Структура, наименования и функции комитетов изменились незначи­тельно.

При этом впервые в истории новейшего россий­ского парламентаризма все основные руководя­щие посты в Думе заняты представителями партии большинства. Председатели и пер­вые заместители председателей всех коми­тетов — члены «ЕР». Большинство простых заместителей председателей комитетов — также члены фракции «ЕР». Это позволяет правящей в Думе партии контролировать законодательный процесс и в комитетах. Представители других фракций получили небольшое число постов заместителей председателей комитетов, но от старого «пакетного» принципа, использовавшегося на протяжении всех 90-х годов и дававшего фракциям пропорциональное представи­тельство в руководящих органах Думы, практически ничего не осталось. Все те­перь оказалось в руках думского большин­ства.

Совокупное число всяческого «думского на­чальства» составляет половину депутатского корпуса. Каждый второй депутат формально занимает какой-либо пост, чаще всего имеющий чисто символическое значение.

Законодательная процедура

Законодательная процедура также претер­певает важные изменения.

Для того чтобы более эффективно избав­ляться от многолетних законодательных за­валов — сотен законопроектов, внесенных в разные годы самыми различными субъек­тами законодательной инициативы, не имеющих никакой перспективы быть при­нятыми, теперь введены дополнительные регламентные требования согласования законопроектов с правительством и про­фильными комитетами. С одной стороны, это затрудняет проникновение в повестку думских заседаний всякого рода законода­тельного «мусора», с другой — затрудняет законодательную деятельность оппозиции и регионов.

Несколько упрощен порядок отклонения законопроектов: теперь необязательно участие автора законопроекта, ограничена дискуссия во втором чтении и т.д.

Упрощение процедуры рассмотрения законопроектов позволило четвертой Думе в первые месяцы ее работы проделать значи­тельную работу по «расчистке» старых «завалов».

За первые 100 дней своей работы Дума при­няла решения по 291 законопроекту (за тот же период третья Дума — 174; здесь и далее использованы данные Института «Общественная экспертиза», проект «Власть — Об­щество — СМИ», май 2004 года). При этом 56,7 процента из них были отклонены*.

Все законопроекты, внесенные президентом, Дума приняла.

Законопроекты, внесенные правитель­ством, принимались на более чем 90 про­центов.

Если законопроекты вносились депутатами из «Единой России» — его шанс быть принятым составлял более 70 процентов.

Если депутаты — не «единороссы», то около 25 процентов.

Шансы законопроектов, исходящих от чле­нов СФ и СФ в целом — около 50 процентов. Законопроекты, инициированные высши­ми судами, также имеют высокий шанс быть принятыми — около 65 процентов.

Хуже всего отношение Думы к региональ­ным инициативам — их шанс быть приня­тыми лишь около 12 процентов.

В большинстве случаев сроки рассмотре­ния законопроектов в комитетах, рассылки документов в регионы, подачи поправок выдерживаются. Но в ситуациях, когда Кремлю или правительству требуется сроч­но провести через Думу какой-либо важный законопроект, регламент нарушается и при­ меняется чрезвычайная, ускоренная процедура. Именно так происходило, например, с президентским законопро­ектом «О референдуме в Российской Федерации», который был рассмотрен и одобрен в первом чтении спустя пять дней после внесения в Думу, а на внесение поправок ко второму чтению была отведена лишь неделя (по регламенту — не менее месяца). За первые сто дней работы Думы 101 депу­тат воспользовался своим правом высту­пить с законодательной инициативой, из них более половины (61) — из числа избран­ных в одномандатных округах (данные «Об­щественной экспертизы). Это показывает их большую активность и более тесную связь с интересами избирателей.

Чтобы затруднить меньшинству внесение проектов постановлений политической направленности, был изменен порядок вне­сения проектов постановлений на рассмотрение палаты. Теперь для этого требуется положительное заключение профильного комитета.

Изобретением «ЕР» — еще со времен треть­ей Думы — стало так называемое «нулевое чтение» законопроектов, когда правитель­ство или Кремль получают согласие большинства поддержать законопроект еще до его внесения в Думу — в обмен на небольшие, обычно косметические, изменения. Правда, применяется этот инструмент нерегулярно, от случая к случаю.

Добровольное снижение статуса депутата и Думы в целом

Думское большинство, состоящее из пред­ставителей «ЕР», странным образом предприняло ряд шагов, направленных по сути на снижение общего политического статуса и веса Думы, как и отдельных депутатов.

Все началось с мелкого вопроса об измене­нии образца удостоверений помощников депутатов, работающих в регионах на об­щественных началах.

Затем депутаты промолчали в отношении указа президента о повышении денежного содержания руководящего состава феде­ральных министерств и ведомств в несколь­ко раз. Тем самым был нарушен федераль­ный закон в части приравнивания денежно­го содержания федерального министра к денежному содержанию члена Федерально­го собрания. Теперь разрыв в доходах между де­путатом и министром составляет более двух раз.

В мае Дума приняла поправки к закону о Счетной палате РФ, в котором право вно­сить кандидатуры председателя и замести­теля Счетной палаты на рассмотрение Ду­мы и Совета Федерации, как и представле­ние об освобождении их от должности, пе­решло исключительно к Президенту РФ. Это существенно снизило возможности и статус палат Федерального собрания, не го­воря уже о сомнительности такого реше­ния с позиций Конституции.

Подвергся значительному сокращению ап­парат Думы, что ослабило и без того слабые возможности парламента конкурировать с огромными штатами министерств и ве­домств.

Одновременно начались разговоры о воз­можном ограничении права депутатов на телефонные разговоры и бесплатные по­ездки по стране.

Сам парламент постепенно сокращает свои возможности по уравновешиванию и без того полностью доминирующей исполни­тельной власти.

Законодательная деятельность четвертой Думы первые шаги

В свои первые месяцы четвертая Дума за­нималась отнюдь не только расчисткой ста­рых законодательных «завалов». Уже при­нят ряд принципиально важных законода­тельных актов, содержание и направлен­ность которых позволяют делать первые выводы о приоритетах четвертого состава нового российского парламента.

Таких приоритетов было четыре:

— Дума продолжала усиливать полномочия президента и правительства, в том числе за счет своих собственных полномочий;

— Дума активно поддержала инициативы исполнительной власти по дальнейшему ограничению политических свобод;

— Дума активно поддержала ряд принципи­ально важных для президента новых инициатив;

— Дума «забыла» некоторые из самых гром­ких своих обещаний избирателям.

В направлении дальнейшего усиления полномо­чий президента и правительства были приня­ты уже упомянутые поправки в закон о Счетной палате, а также одобрен в целом важный для президента Закон «О государ­ственной гражданской службе Российской Федерации», который фактически ведет к восстановлению в России карьерного чи­новничества с его закрытостью и строгой иерархией. После отставки правительства М.М. Касьянова и начала реформы структу­ры кабинета министров президент внес в Думу пакет законов, узаконивающий прои­зошедшие изменения. В этом пакете пре­дусмотрено дальнейшее расширение прав президента и премьер-министра по назна­чению и отстранению от должности чинов­ников, а также по произвольному реформи­рованию структур исполнительной власти — без всякого участия законодательной влас­ти. Надо ли говорить, что Дума поддержала эти законопроекты практически без обсуж­дения.

В области дальнейшего ограничения политичес­ких и гражданских свобод Дума оказалась в центре скандала после того, как «Единая Россия», несмотря на бурные протесты оп­позиции, проголосовала за принятие в пер­вом чтении нового Закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пи­кетированиях», подготовленного прави­тельством. После критики оппозиции, прессы, правозащитников и замечаний президента закон был кардинально перера­ботан и принят в начале июня окончатель­но, хотя в нем все же остались возможнос­ти для чиновников произвольно препят­ствовать намерению граждан проводить публичные мероприятия.

Иначе складывается судьба федерального конституционного Закона «О референду­ме», приходящего на смену прежнему, 1995 года. Так как он внесен самим президентом, думское большинство попросту игнорирует его критику со стороны оппозиционного меньшинства и общественного мнения. Бы­ла избрана чрезвычайная — ускоренная и упрощенная процедура его принятия.

Со стороны Кремля и Центризбиркома на­чалась политическая подготовка реформы избирательной системы, в основе которой — отказ от «смешанной» избирательной сис­темы и переход к выборам депутатов Госуда­рственной думы только по партийным спискам. Цель этой реформы читается вполне ясно — избавиться от более политически независимых, чем «списочники», депутатов от одномандатных округов, полу­чить контроль над формированием партий­ных списков и сформировать в будущей Ду­ме еще более дисциплинированное, чем сегодня, большинство.

Среди законов, имеющих принципиальное, стра­тегическое значение для президента и правительства, на первое место можно поставить принятый 19 марта 2004 года сразу в трех чтениях закон об образовании на базе Пермской области и Коми-Пермяцкого ав­тономного округа с 1 декабря 2005 года но­вого, Пермского края. Этим шагом была отк­рыта дорога к процессу укрупнения регио­нов, который, судя по всему, станет одним из важнейших приоритетов Кремля во вто­рой президентский срок Путина.

Другим стратегическим направлением дея­тельности исполнительной власти является курс на усиление налогового давления на сырьевые отрасли экономики. Не случайно в апреле Дума в ускоренном режиме приня­ла поправки в Налоговый кодекс и Закон «О таможенном тарифе», в результате чего была повышена налоговая и тарифная наг­рузка на нефтяную отрасль, что должно уже в 2004 году дать федеральному бюджету до 100 миллиардов рублей дополнительных доходов.

В ближайшие месяцы в центре внимания Думы бу­дет находиться грандиозный пакет реформ — снижение единого социального нало­га и связанная с этим кор­ректировка пенсионного законодательства; отмена льгот для массовых категорий граждан и перевод части оставшихся льгот в денеж­ную форму; уточнение распределения пол­номочий между уровнями власти.

Продолжается и реализация приоритетов в области внешней политики. В апреле Дума приняла историческое решение о ратифи­кации договора о границе с Украиной, а также договора об использовании Азовско­го моря и Керченского пролива.

При этом думское большинство после вы­боров напрочь забыло о некоторых очень чувствительных для общества обещаниях, данных избирателям в ходе избирательной кампании. Два наиболее характерных при­мера — повышение заработной платы ра­ботникам бюджетной сферы (предложение было отклонено большинством уже на пер­вом заседании Думы в декабре), а также корректировка закона об обязательном страховании автотранспорта. И то и другое было просто проигнорировано. Забыто бы­ло также обещание немедленно увеличить размер детского пособия.

Четвертая Дума в политической системе России. Выводы

Проведенный анализ позволяет сделать нес­колько принципиальных выводов относи­тельно роли и места четвертой Думы в поли­тической системе современной России.

Во-первых, Дума, как это ни парадоксаль­но, вполне адекватно отражает политические предпочтения российского общества. Думские 67 процентов «Единой России» вполне сопоставимы с 71 процентом, полученным В.В. Путиным на президентских выборах. А успех «Родины» и ЛДПР отражает волну национализма и уравнительных настрое­ний, поднятую в обществе на последних думских выборах.

Во-вторых, четвертая Дума еще в меньшей  степени является полноценным парламентом; чем ее предшественницы. Российская Конституция не дает права Федеральному собра­нию реализовывать все три «классичес­кие» парламентские функции (принятие законов, формирование правительства, контроль над исполнительной властью). Но даже то немногое, что позволено Консти­туцией Думе, она использует из рук вон плохо либо же вовсе отказывается от своих прав в пользу президента и правительства. В марте, когда шло формирование нового правительства, «Единая Россия» фактичес­ки отказалась от своих претензий на учас­тие в этом процессе, удовлетворившись символическим переходом в правитель­ство Александра Жукова. Единственный орган парламентского контроля — Счет­ная палата — фактически самой Думой пе­реподчинена президенту. А судьба законов решается не в Думе, а в Кремле или прави­тельстве. Сами депутаты принимают реше­ния, понижающие их собственный право­вой статус. Так Дума, по сути, отказалась ис­полнять свои даже конституционно ограниченные полномочия. В лице четвертой Думы мы наблюдаем процесс дальнейшей деградации парламента, как института.

Отсутствие в Думе либеральных фракций и общая малочисленность оппозиции имеет своим следствием легкость принятия зако­нов, ограничивающих политические и гражданские свободы граждан. В целом встает вопрос: а защищены ли в рамках ны­нешней Думы конституционные права меньши­нства и представляемых им слоев населения, что составляет альфу и омегу любой конститу­ционной системы?

Нет оснований поддерживать широко распространенное мнение относительно неминуемого якобы размежевания огром­ной фракции «Единой России» на различ­ные политические «крылья». «ЕР» в нынеш­нем своем виде является «совершенным орудием» исполнительной власти для достижения практически любых целей, требующих законодательного оформления. Остается, однако, открытым вопрос о возможностях депутатов «ЕР» содержательно корректи­ровать законопроекты, подготовленные исполнительной властью, с учетом конкретных интересов избирателей, регионов, субъектов экономической жизни. О чем свидетельствует обсуждение масштабных и болезненных инициатив правительства в области социальной политики и разграни­чении полномочий между Центром и реги­онами.

В будущем такое состояние российского парламента открывает перед нами две глав­ные опасности:

— подавляющее большинство «ЕР», при под­держке авторитарно ориентированных ЛДПР и «Родины», может легко одобрить конституционные поправки, направленные на узурпацию и продление власти, демон­таж демократических институтов и проце­дур, демонтаж институтов федерализма и местного самоуправления. Дополнитель­ные возможности для этого открывает и но­вая редакция закона о референдуме;

 — второй опасностью является перспектива кардинальной реформы избирательной системы с целью большего контроля правящей груп­пы над политической системой и граждан­ским обществом, в частности ликвидации одномандатных округов, пока еще обеспе­чивающих непосредственную связь депута­тов Думы с избирателями.

В целом мы наблюдаем, к сожалению, в по­следние годы последовательную и целенаправленную работу по ослаблению и даже разрушению института парламентаризма в России. Остается надеяться, что цифра 4 не является для российского парламентариз­ма роковой.

Процитирую в заключение одностишие Владимира Вишневского: «Да, невеселым получился некролог... ».

Марио Негри. Хорал. 1961