Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

ХХI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Свобода и культура

Новые практики и институты

Личный опыт

Идеи и понятия

Из зарубежных изданий

Из зарубежных изданий

Наш архив

Nota bene

№ 26 (3) 2003

Реформа власти?

Михаил Краснов, вице-президент фонда ИНДЕМ

 

Свои заметки о реформе власти, я хотел бы предварить следующим замечанием. На мой взгляд, мы живем сейчас в ситуации не­определенной государственности, в неком непонятном государственном образова­нии под названием Российская Федерация.

С одной стороны, все говорят, что наше государство по­явилось давно, чуть ли не одиннадцать веков назад. А с дру­гой — мы часто вспоминаем (и зафиксировали это в законах), что Российская Федерация является правопреем­ником и — более того — продолжателем СССР. Хотя СССР­ совсем другое государство. И есть третья точка зрения, со­гласно которой с 1993 года (а возможно, и с 1991) в России вообще зародилось новое государство. Такое непонима­ние, в каком государстве мы живем, и накладывает отпеча­ток на образ нашей государственности и нашего мышле­ния. В определенном смысле нас пока даже нельзя назвать единым народом, поскольку в стране на разных территори­ях различные группы людей исповедуют разные базовые ценности и по-разному понимают государственность.

В таком контексте остается совершенно неясным, как про­водить реформу власти и что следует понимать под силь­ным государством. Чаще всего в это понятие вкладываются такие элементы, как мощная армия, развитый ВПК, безуко­ризненное выполнение указаний вышестоящего чиновни­ка и так далее. Я же считаю, что сильное, эффективное го­сударство — это не столько безупречное исполнение госу­дарством своих функций, сколько здоровый националь­ный дух.

Почему Россия, вроде бы могучая империя, рухнула в 1917 году? Только ли потому, что первая мировая война измота­ла общество, генералы оказались тупы и бездарны, а в Петрограде не было хлеба? На самом деле к этой трагедии при­вел упадок национального духа. На рубеже XX столетия его ощущали все мыслящие люди России. Русский философ князь Евгений Трубецкой писал в 1904 году, что над общест­вом сгустилась атмосфера «ноющей бессмыслицы». И у ме­ня ощущение, что в России сегодня та же атмосфера «ною­щей бессмыслицы». А обессмысливание жизни — страшная вещь. В таком случае развитие страны может быть направ­лено в какую угодно сторону.

После сказанного, я думаю, очевидно, что реформа вла­сти — это не только инженерная задача. Но именно с по­добным подходом сталкиваешься обычно в заявлениях наших высших должностных лиц. Об этом можно судить хотя бы по недавнему закону о системе государственной службы, а еще больше по закону, который скоро должен быть принят, — о гражданской государственной службе. Затем появятся законы о военной государственной службе, о правоохранительной службе... Конечно, необходимо ввести понятие конфликта интересов, предо­ставить чиновнику больше гарантий, установить конкурсный отбор, аттеста­цию служащих, поскольку на этом основана государственная служба во всем мире. Однако, если мы не озаботимся базовыми ценностями, то оставим чи­новника, со всеми гарантиями и классными чинами, наедине с его мировоз­зренческими пристрастиями. Если в основе государственности не лежат чет­кие ориентиры, у чиновника всегда сохраняется возможность действовать по собственному усмотрению. Разумеется, в нашей Конституции зафиксированы основные приоритеты: человек как высшая ценность, его права и свободы, разделение властей, демократия, правовое государство. Но являются ли эти ценности доминирующими в нашем сознании и во всей практике государствования? Я лично не вижу подтверждений тому, что это действительно те ценности, которые разделяются обществом.

Мы редко задумываемся над понятиями, которыми пользуемся. Что мы пони­маем под реформой власти? То, что должны доделать после крушения тотали­тарного строя? Или же нам надо существенно, радикально изменить ту систе­му властвования, которая возникла на основе Конституции 1993 года? И вооб­ще, насколько глубока и обширна, должна быть реформа? То ли это, по выра­жению М. Касьянова, тонкая настройка аппарата, то ли нечто совсем другое. Наконец, ради чего нужна реформа? Пока внятного официального объяснения на сей счет не было. Правда, президент Путин в своем втором послании произнес ключевое слово «конкурентоспособность», имея в виду, что не толь­ко экономика, но Россия в целом должна стать конкурентоспособной. Однако как гражданина меня данный термин не вдохновляет. Стране, находящейся в стадии транзита, необходимы идеи воодушевляющие, делающие жизнь ос­мысленной. И я отнюдь не убежден, что слово «конкурентоспособность» мо­жет стать таким духовным стимулом, способствовать подъему национального духа.

Пока мы живем в зоне неопределенности, производить некие подвижки и на­зывать их реформами, на мой взгляд, опасно. Это как в старом анекдоте: соби­раем швейную машинку, а получается пулемет. Вообще говоря, реформа влас­ти в России началась сразу после августа 1991 года. Но началась стихийно, в должной мере не осмысленно. Ведь, в самом деле, согласно какому замыслу преобразовывались наши государственные институты? Отчасти, исходя из не­ких мировых стандартов демократии: разделения властей, системы сдержек и противовесов, приоритета прав человека. Это был серьезный фактор, так же, как, несомненно, и замысел экономических новаций. Многочисленные реор­ганизации правительства, например, имели экономическую детерминанту. Однако нужно ли ради этого реформировать власть? Я полагаю, что в первую очередь ее реформирование должно гарантировать достоинство личности, обеспечить ее свободную самореализацию. Общество же со стороны власти видит фактически прежнее к себе отношение. И в этом состоит трагедия. Об­щество потому и разочаровалось в понятиях «демократия», «рынок», «право­вое государство», что они ассоциировались с новым устройством жизни, при котором будет уважаться гражданское достоинство человека. Однако «новая» власть не выдержала морального экзамена. Поскольку формальной сменой институтов изменить дух властвования невозможно. Стоит поэтому говорить не столько о реформе влас­ти, сколько о реформе об­щества. Лишь реформируя власть в направлении изме­нения отношения к челове­ку, можно реформировать само общество.

Надо признать, что усилия по реформированию власти и государства, вернее, по созданию, в том числе, и соот­ветствующих концептуаль­ных документов предпринимались. Был ельцинский указ 1995-го года «О подго­товке концепции правовой реформы», который остал­ся практически незамечен­ным. Была сделана, при мо­ем участии, попытка подго­товить и саму концепцию ад­министративной реформы, в первых вариантах которой говорилось, в том числе, и о правительстве парламент­ского большинства. Но и с этими наработками позна­комить общество не удалось. Еще один крупный документ под названием «Реформа власти: власть для общест­ва» был подготовлен в Центре стратегических раз­работок, но он тоже не был опубликован. Позже разра­батывались концепция ад­министративной реформы 1997 года и концепция ре­формы власти 2000 года. А своеобразным итогом этих усилий стал концептуаль­ный документ «Общие цели реформы власти».

Впрочем, некоторые идеи, содержавшиеся во всех этих так и не увидевших свет материалах, сегодня реализуются, но я бы ска­зал, довольно странным об­разом. Например, предла­гался окружной принцип, согласно которому юрисдикция федеральных структур ФСБ, прокуратуры, су­да географически должна была располагаться так, чтобы не совпадать с грани­цами субъектов федерации. А вместо этого были созданы 7 огромных округов с иерархически выстроенным бюрократическим аппаратом. Другой пример: предлагалось преобразование Совета Федерации выборным путем, причем была рекомендована модель, которая не нарушала бы требований Конституции. А вместо этого была принята модель, условно говоря, германская, хотя у нас совершенно другие усло­вия. В одном из названных выше документов была спе­циальная глава, посвящен­ная переходу от посттота­литарного общества к демо­кратическому, где предлага­лись пути формирования зрелого гражданского общества, структурирования политической системы, достижения баланса между этнической принадлежностью человека и его общегражданским статусом. Но общение с сильными мира сего убедило меня, что они это воспринимают как нечто совершенно необязательное. Для них главными являются чисто техни­ческие вопросы: количество министерств, названия федеральных структур и так далее. Хотя и в концепции административной реформы 1997 года, и в кон­цепции реформы власти 2000-го были прописаны вполне конкретные вещи, касающиеся судебной системы, государственной службы, сферы федератив­ных отношений. Понятно, что для власти важна в первую очередь возможность маневра, демонстрации изменений, или, как говорил А. Чубайс, воз­можность делать сильные ходы. Но для меня как гражданина подобное отно­шение власти к обществу оскорбительно.

Согласно социологическим опросам, сегодня примерно 60 процентов нашего населения стремится к субъектности. Люди не хотят быть объектами. Это, на мой взгляд, довольно оптимистичная цифра. Но есть и другая цифра — убий­ственная. Подавляющее число (около 93 процентов) считают, что их мнение о том, как должно быть устроено российское государство и какими должны быть отношения власти и общества, никого (то есть власть) не интересует. И в этой связи независимо от того, как протекают реформы, даже если они идут в верном направлении, фактически безразличное к ним отношение со стороны власти, по меньшей мере, странно.

И, самое, может быть, важное. Каковы те системные условия, в которых долж­на проводиться реформа власти? Каков дизайн политической системы, в рам­ках которой будет реализовываться, например, идея правительства парла­ментского большинства? Анализ нашей Конституции показывает, что мы вы­брали модель, условно называемую французской, которую восприняли мно­гие посттоталитарные страны Европы: Португалия, Словения, Хорватия, Болгария, Македония, Польша. По сути дела, это — смешанная, или полупре­зидентская республика. Причем такая модель была выбрана вроде бы в силу исторической случайности, что подтверждают, в том числе, и стенограммы обсуждения Б. Ельциным проекта будущей Конституции с видными россий­скими юристами. Профессор А. Мишин, например, предлагал американскую модель президентской республики. А академик С. Алексеев заявил: «Нам нужна конституция гражданского согласия». Бесспорно, французская модель мо­жет быть удобна в переходный период. Она предполагает сильного лидера и правительство в роли мальчика для битья. (Все это описано в учебниках по конституционному праву.) Но в конституциях других стран система сдержек и противовесов продумана таким образом, что вполне позволяет сформировать ответственное правительство, которое необходимо и нам, прежде всего для того, чтобы парламентские выборы стали осмысленными. Чтобы мы выбира­ли не будущих председателей комитетов Думы, спикеров и вице-спикеров, а курс, который будет проводить правительство.

Формирование правительства парламентского большинства необходимо, чтобы заработал политический маятник, поскольку если этот маятник не ра­ботает — работает клановая система. И какие бы антикоррупционные кампа­нии не проводились, она будет постоянно воспроизводить коррупцию, при­чем в очень больших масштабах. Например, почему в Дании масштаб корруп­ции незначителен? Не только потому, что это уже некая традиция, и не пото­му, что там властвуют исключительно праведники, а потому, что сама политическая система не позволяет находиться во власти людям, на которых пала хотя бы тень коррупционного скандала. Конечно, и в Европе, и в США есть коррупционеры, но сейчас я говорю о системных условиях. За рубежом система устроена так, что власть если не уважает общество, то, во всяком слу­чае, демонстрирует к нему внешнее уважение, так как вынуждена считаться с ним. Нашу же систему прекрасно иллюстрирует пример с вице-премьером Н. Аксёненко. Ни одна политическая сила не брала на себя ответственность за им содеянное, и потому он не собирался уходить в отставку. Система добро­вольной отставки не будет работать, пока не будет системы политического маятника. Так же, как не будет и нормальной оппозиции.

Следует сказать несколько слов и о том, как механизм ответственности связан с реформами муниципального уровня власти. На мой взгляд, необходимо раз­личать здесь два ключевых понятия: «местное» и «самоуправление». Фактиче­ски на местах у нас сохранилась советская система власти, при которой над муниципальными органами есть «вышестоящие». Правда, их вроде бы осво­бодили от излишней опеки, но при этом у них нет собственной доходной ба­зы. Поэтому главное — в сознании людей, в том, воспринимают ли они себя жителями своей территории, и есть ли у них чувство территориальной соли­дарности, опираясь на которую только и можно осуществлять самоуправле­ние. Я когда-то предлагал отчаянную идею о том, что следует завоевывать право на самоуправление. Потому что для меня местное самоуправление означа­ет в первую очередь личную ответственность, а не просто возможность авто­номного существования. Не может быть местного самоуправления, если не работает механизм ответственности и отсутствует общественная солидар­ность.

В заключение отмечу, что «ползучая» реформа власти все-таки идет. Она нача­лась в 1991 году, но поскольку нет четкого плана, осуществляется методом проб и ошибок. И у меня большие сомнения, например, по поводу того, даст ли реформа государственной службы ожидаемый результат. Потому что, еще раз повторю, необходимо в первую очередь изменить базовые позиции. За­крепленный сейчас в Основном законе баланс властей стал тормозом на пути нашего развития, и тому, как преобразовать сложившийся порядок вещей, на мой взгляд, должна быть посвящена наша общественная дискуссия.

Руди Шилль. Я хочу с тобой танцевать. 1983