Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

ХХI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Свобода и культура

Новые практики и институты

Личный опыт

Идеи и понятия

Из зарубежных изданий

Из зарубежных изданий

Наш архив

Nota bene

№ 26 (3) 2003

Политические институты России

Алексей Салмин, доктор исторических наук, профессор, президент фонда «Российский общественно-политический центр»

Что собой представляют и в каком состо­янии находятся наши политические ин­ституты?

Сразу отмечу: мы явно преуспели за про­шедшие годы в разрушении прежних, советских институтов. Рухнули цензура, система государственного атеизма, железный занавес, жесткое регулирование цен, идея однопартийности, идея универсальности государственной собственности, идея всеобъемлющего контроля над территорией страны из единого центра. То есть институты разрушались, а на их ме­сте само собой возникало нечто иное. И по сравнению с тем, что ожидалось, за прошедшие 12 лет сделано не так уж мало. И,тем не менее, существующие сегодня модели пере­хода от тоталитаризма или авторитаризма к демократии в России, судя по всему, не подходят. Когда начинались реформы, многие западные и отечественные специалисты считали, что классическая модель транзита приемлема и для нашей страны. Но она не сработала, а если сработала, то совсем не так, как предполагалось. Поэтому в том, что произошло и, что мы получили в итоге, я думаю, стоит ра­зобраться.

Когда в конце 1980 — начале 1990-х годов было решено на­чать переход от тоталитаризма к демократии и рынку, их органичное, непротиворечивое единство выглядело, как реально достижимая цель. Опыт иберо-американских стран и стран Восточной Европы подтверждал, что можно создать некую работоспособную модель, перейдя к тому, что мы часто, хотя и условно, называем демократией. Дей­ствительно, в упомянутых странах такие переходы удались, хотя восточно-европейская и иберо-американская — две со­вершенно разные модели, имеющие мало общего с ситуа­цией, в которой оказалась сегодня Россия. Для них пере­ход к демократической модели, по сути, был возвращением в уже известное состояние, а целью выступало некоторое улучшение этого состояния. Здесь уместно сравнение с ре­стораном, где обедаешь ежедневно, знаешь, что выбрать и только просишь приготовить получше, чем вчера. Во вся­ком случае, меню уже есть, и, попадая в определенное мес­то, начинаешь действовать по законам этого места. Россия же попыталась перейти, если использовать эту метафору, из рабочей столовой, кото­рая не нравилась и надоела, реально имея лишь один выбор — базар или свежий воз­дух. Мы совершили переход, в общем, в ни­куда, считая при этом, что знаем, куда пере­ходим. К тому же у нас не было мифа Евро­пы, где, впрочем, нас особенно и не ждали. Мы не сумели найти в своей истории миф, который смог бы объяснить и оправдать тот выбор, который мы сделали.

Между тем, политическая мифология необ­ходима при всяком переходе. Мы же про­сто двинулись в сторону «всего хорошего». Фактически так же, как продвигались впе­ред при советской власти, с тем только отличием, что на сей раз переход совершался под другими лозунгами и в условиях гласно­сти — наиболее впечатляющего завоевания периода реформ.

Что же в этой ситуации может стать инсти­туциональной опорой, якорем продолжаю­щихся реформ, иногда подменяемых контрреформами? Между прочим, даже в период Александра III— классический пе­риод контрреформ — наряду с ними прово­дились и настоящие реформы, шло преоб­разование государства. То же и сейчас. Как бы мы ни оценивали нынешний период, пе­реустройство государства продолжается. Но чтобы неуправляемый, не очень хоро­шо понимаемый политической элитой про­цесс не превратился в хаотический, рассчи­тывать как на некую опору можно, очевид­но, только на два фактора. Первое — на апа­тию населения, как ни парадоксально. Данный фактор, безусловно, негативен в том смысле, что он замедляет развитие гражданского общества и политической си­стемы. Но с точки зрения опасностей, ко­торые связаны с нашим типом перехода, — в никуда, — это фактор, скорее, позитив­ный. Такая апатия играет роль глубокого наркоза при операции с неясным исходом. И второе внушающее надежду обстоятель­ство, что высвободившаяся в результате ре­форм энергия миллионов людей, которые действуют по своим индивидуальным жиз­ненным проектам, в долгосрочной перспективе окажется мудрее планов реформа­торов.

Поскольку — в отличие от Латинской Аме­рики, Польши, Эстонии или Болгарии — нам не удалось вызвать призрак нашего бу­дущего, остается заменить его некой моде­лью, которая, вероятно, все же поможет по­нять, что мы построили, где находимся и куда движемся.

В Конституции сказано, что Россия являет­ся демократическим государством. Следовательно, мы можем представить себе идеаль­ный тип такого государства, не совпадающе­го ни с одной из реально существующих де­мократий. Но, тем не менее, он полезен в качестве критерия, учитывая, что у нас есть целый ряд институтов, сходных с институ­тами развитых демократических обществ: выборы на альтернативной основе; декла­рированное разделение властей; свободные плюралистические СМИ; свобода передви­жения; свободные ассоциации граждан; уча­стие в демократических международных ор­ганизациях. Есть и некоторые элементы ли­беральной экономики: свободное ценообразование, свобода предпринимательства (при всех ограничениях и пороках), част­ная собственность, внутренняя конвертиру­емость рубля. Все это действительно сбли­жает нас с современными развитыми демократическими странами.

Однако, наряду с названными институтами, существует и целый ряд институтов, явно недореформированных, которые дошли до нас в практически неизмененном, а то и ухудшенном виде. Вооруженные силы, орга­ны внутренних дел, прокуратура, судебная система, пенитенциарная система, образо­вание, наука. При этом живут они по собственным законам, часто беря на себя функции, им не свойственные, или, хуже того, функции, которые им противопоказа­ны. Причем, попытки каким-то образом эти институты подчинить единой логике, свести в определенную систему обычно ни к чему не приводят. Государство остается неконсолидированным.

Кроме того, наряду с институтами, формаль­но похожими на институты развитой демократии, и институтами недореформирован­ными, существуют образования, которые ус­ловно можно назвать структурами перехода. Это институты, возникающие как раз на стыке демократии и рынка, политики и рын­ка, там, где происходит взаимодействие настоящих рыночных механизмов с механиз­мами бюрократического рынка. К ним относятся, во-первых, олигархи, точнее, олигар­хаты, то есть группы, которые вмешиваются в политику — открыто в период президентст­ва Ельцина и более завуалировано сейчас. Во-вторых, некие кланы (не вполне совпада­ющие с олигархатами) — группы людей, объединенных какой-то общей принадлежностью: например, вместе учились, жили в одном месте и так далее. И, наконец, приватизированные структуры и функции власти. Для примера достаточно представить себе, как у нас используются, скажем, налоговая инспекция или министерство внутренних дел, выполняющие по тем или иным причи­нам чьи-то частные поручения.

Есть и еще ряд институциональных вакан­сий, фактически не заполненных, или заполняемых не вполне реформированными структурами. Во-первых, сфера неправительственных организаций, которых сего­дня уже несколько сотен тысяч. При этом среди них очень мало эффективных. Наибо­лее эффективными оказываются либо организации типа Московской школы политических исследований, когда возглавляющий ее человек точно знает, чего хочет и на протяжении лет не отступает от своей цели, ли­бо организации, созданные не для общественного блага, а для выполнения функций, связанных с утолением, строго говоря, эгоистического инстинкта. В этом нет ничего плохого, подобные организации должны существовать и существуют везде. Плохо, когда они играют непропорционально большую роль и меняют свои функции, на­пример, криминализируясь. Я имею в виду такие организации, как ветеранские, инва­лидные, «Солдатские матери», — все они представляют собой организации не кол­лективного альтруизма, но коллективного эгоизма. Вторая вакансия — институцио­нальная. Естественно, что там, где нет разви­того гражданского общества, пространство заполняется чем-то другим.

Что касается партийной системы, то здесь тоже имеются серьезные проблемы. Если мы считаем наше общество демократичес­ким, должна быть и эффективная плюралис­тическая партийная система. Но пока есть лишь система более или менее работающих фракций, и это хорошо уже потому, что их наличие помогает осуществлять определен­ный парламентский процесс. Однако пар­тий в обычном понимании, кроме коммуни­стической, в России по-прежнему нет; до сих пор все попытки создать партийные систе­мы или хотя бы отдельные крупные партии кончались неудачей. Конечно, наша избира­тельная система не способствует формиро­ванию политических партий, но главное все-таки в другом. Назову факторы, которые, на мой взгляд, тормозят развитие полноцен­ной партийной системы. Первое. Люди, кото­рые хотели бы заниматься чем-то прино­сящим доход и удовлетворение, особенно молодые, продолжают идти в бизнес и в администрацию; партии для них гораздо ме­нее привлекательны. Второе. Люди, желаю­щие лоббировать свои интересы, не видя для этого пригодных общественных струк­тур, которые могли бы таким образом разви­ваться в партии, обращаются непосредст­венно к тем, кто принимает решения в орга­нах исполнительной власти или в парламен­те. Третье. На рубеже XX и XXI веков вообще трудно, где бы то ни было создать современ­ную партию, не только в России. Это явление предшествующей эпохи, для которой была характерна большая разница потенци­алов между образованной частью общества и необразованной. Ведь партия — механизм вертикальной интеграции, где есть обучаю­щие и обучаемые, вожди и ведомые. В ситуа­ции же всеобщей грамотности, когда сущест­вуют телевидение, Интернет и многое дру­гое, даже газеты теряют свое значение, а уж партийные газеты тем более. Таким обра­зом, есть институциональные и социаль­ные причины, мешающие возникновению партий. Однако они есть и в странах Восточ­ной Европы, но там партии, пусть не очень совершенные, создать все-таки удалось. То есть все названные причины только помога­ют объяснить сложности с созданием пар­тийной системы, но не ее отсутствие.

В свое время Юрий Федорович Самарин, известный славянофил и деятель крестьян­ской реформы, записал в дневнике: «Какое может быть в России самоуправление, если мало кто хочет по общественной нужде по морозу 30 верст проехать?». Никакими объ­ективными причинами это обстоятельство не объяснишь.

Итак, какая же картина сложилась к завер­шению первого президентства Путина? Од­на задача, решение которой действительно было очень важным, выполнена: практичес­ки прекратилась фронда регионов, грозив­шая стране серьезными осложнениями. Но здесь очевидна и оборотная сторона. Как го­ворил Алексей Константинович Толстой про Ивана Грозного: такой навел порядок, хоть покати шаром. Ослабление фронды в том виде, в каком оно произошло, привело к минимизации функции Совета Федерации, а это весьма полезная с точки зрения идеаль­ной демократии структура. Совет Федера­ции — инстанция, которая в определенной степени сдерживает опасные инициативы нижней палаты; кроме того, она позволяет на горизонтальном уровне решать межреги­ональные проблемы, не переводя их на уро­вень следующей инстанции. Конечно, одна задача была решена, но лекарство не горше ли болезни? В течение первого срока прези­дентства Путина, думаю, понять это не удастся. Далее. Прекратилась явная борьба оли­гархов в политике, что, конечно, улучшает имидж России за рубежом и придает обыч­ным гражданам России большую уверен­ность в достоинствах политических институтов. Нако­нец, третье достижение этого президентства разблокирование законода­тельного процесса. Законы принимаются в Государст­венной Думе, хотя во многом ценой утраты нижней палатой — притом, что верхняя палата ослабла, — роли генератора идей и политических поступков. Таким образом, реформа идет, но идет, во-первых, по пути наименьшего сопротивления, а во-вторых, по пути наименьшего размышления. Страте­гии реформ не существует, есть лишь систе­ма краткосрочных шагов, не рассчитанных на годы и десятилетия, как того требует настоящая реформа. Одновременно намети­лись и негативные тенденции — деградация местного самоуправления и связанного с ним коммунального хозяйства; нарастание дисфункций связки «регион-центр»; бюро­кратизация законотворческого процесса. В итоге мы наблюдаем в последние годы нара­стающую неэффективность конкурентной среды в политике и экономике, одышку со­циальной и коммунальной сфер и по-преж­нему низкую привлекательность страны для зарубежных инвестиций.

Из сказанного ясно, что простые попытки провести реформы государственного аппа­рата, понимая институциональную рефор­му буквально, как реформу государственных институтов, министерств, ведомств, других структур, ни к чему не приведут. Сколько бы ни сливали и ни разделяли ми­нистерства, сколько бы контролирующих органов или федеральных округов ни со­здавали, сколько бы ни укрупняли регио­ны, вряд ли проблема неконсолидированности власти и заполнения институцио­нальных вакансий, таким образом, будет ре­шена. Я полагаю, здесь не хватает какого­ то другого подхода, некоего перенастраи­вания фокуса, изменения угла зрения на то, что происходит. Чтобы произошла реальная консолидация, недостаточно изменить структуру институтов; необходимо привес­ти логику и культуру власти в соответствие с новой субъектностью. Наша Консти­туция гласит, что субъектом в политике яв­ляется народ. И этот народ — уже не мифическая категория. Есть масса людей, кото­рые активно вовлечены в экономику и очень хорошо знают, чего хотят. Таких лю­дей в стране большинство. Правда, пока это пассивное большинство. И,тем не ме­нее, нужно, чтобы логика власти действи­тельно соответствовала настроениям и уже сложившемуся потенциалу этих людей. На­конец, само политическое поле фрагмен­тировано, разорвано. Мы получили довольно хаотичную систему институтов; воз­никли необходимые жизненные структу­ры, но они друг с другом не связаны. И здесь возникает очень сложная проблема: с чего начинать?

Некоторые идеи уже наметились. Напри­мер, идея создания постоянно действующе­го общественного органа, который разра­батывал бы долгосрочную стратегию ре­форм и в котором участвовали бы не толь­ко представители органов власти и партий, но и представители таких структур, как Российский союз промышленни­ков и предпринимателей, Торговая палата и так далее. Имеется идея социально-экономического совета, то есть институциона­лизированного органа, участвующего в законодательном процессе, проводящего экспертизу всех законопроектов. Идея же создания внеконституционного органа, вроде нового президентского совета, на мой взгляд, самая неплодотворная. Вряд ли такого рода консультативный орган при президенте может быть эффективен в ны­нешних условиях.

В этом контексте необходимы, как мне ка­жется, две вещи, которые следует осознать, как задачи для России на целую эпоху, а не на срок одного президентства.

Первое. России необходима новая рефлек­сивная, или, точнее, рефлектирующая, политическая элита. Элиты бывают двух ви­дов — рефлектирующая и функциональная. Функциональная — это партийная, лоббиру­ющая элита, разрабатывающая на основе определенных стратегий линию своего ин­ститута, своей корпорации, то есть мысля­щая в категориях интересов данного инсти­тута или данной корпорации. А рефлекти­рующая элита мыслит, если угодно, в кате­гориях вечности, в нашем случае в категориях национального интереса, на де­сятилетия вперед. Но в России всегда были проблемы и с той, и с другой. После рефор­мы Александра II рефлектирующая элита оторвалась от функциональной, и в резуль­тате функциональная превратилась в край­не не эффективную, а рефлектирующая — в антифункциональную. Я имею в виду интел­лигенцию, которая в конце концов и стала запалом уникального по мощи социально­ политического взрыва. А в ельцинский период практически исчезла и сама ре­флектирующая элита, растворилась в функ­циональных элитах. Все хотели быть совет­никами власти или, по крайней мере, ее со­ветчиками. То есть мыслили в категориях власти. А поскольку власть — это государственный аппарат, то мыслили в категориях государственной бюрократии разных уров­ней и департаментов. Поэтому сейчас исто­рическая задача для России — создание двуединой системы работоспособных и взаи­модействующих элит: рефлектирующей и функциональной.

 Второе. Институты. В результате ваучерной приватизации у нас сложилась такая систе­ма частной собственности, которая сама себя не гарантирует. И понятно почему. Ес­ли мы вспомним, что в 1917 году были от­менены все законы Российской империи, в том числе и те, которые гарантировали су­ществование института частной собствен­ности. Все было тогда объявлено государст­венным, то есть фактически разворовано, а сейчас это же приватизировано. Но где то право, на основании которого собствен­ность была приватизирована? Ясно, что если мы хотим, чтобы оно появилось, нам нужно не просто выстроить некий миф, но и воплотить его в жизнь, чтобы возвра­тить собственность, в том числе и преж­ним владельцам. (Подобное, между про­чим, так или иначе, удалось осуществить на востоке Европы.) И не потому, что это вы­годно или одобрит Европа, церковь посмо­трит благожелательно, а просто потому, что этого нельзя не сделать. Нельзя не воз­вратить праву легитимность. Прибегая к евангельскому образу, повторю: если соль потеряет силу, что сделает ее соленой? Право должно быть законным. Только та­ким образом мы заложим (или продолжим) традицию. Бессмысленно говорить, что в Англии, например, традиции есть, а в России нет. Все традиции когда-то возника­ют, все традиции кто-то когда-то заложил. Но в основе этого желания лежит воля — совершенно субъективный фактор. Такие акции не объясняются обычной причинно­стью, здесь действует причинность целе­вая. В этом подходе, как мне кажется, и ле­жит то основание, которое позволит нам не просто — сначала в идее, а потом на практике — консолидировать власть, ее институты и функции, но и действительно связать прошлое с будущим. Только тогда у нас будет, наконец, понимание того, где мы находимся сегодня.

Театр Мариттимо виллы Адриана на Тибре. II в. н.э.