Общая тетрадь

вестник московской школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К 25-летию Школы

Семинар

Тема номера

К 25-летию Школы

Гражданское общество

Точка зрения

К 25-летию Школы

Номер № 73 (3-4) 2017

Право и три европейских кризиса: экономика, безопасность, политика*

Мигель Аспитарте Санчес , Университет Гранады, Испания

1. Введение

В основу данной статьи лег хорошо изученный сюжет — кризис в Европе, а конкретнее, три его сферы: экономика, политика и безопасность. Будучи учеными-правоведами, мы пытаемся определить, какую роль в зарождении, развитии и возможном разрешении этих кризисных ситуаций сыграло (или должно было сыграть) право. В литературе не раз описывались и анализировались также и другие кризисы, затронувшие нынешнюю Европу: конституционный кризис 2005 года, спровоцированный отрицательным результатом во Франции и Нидерландах референдума по принятию общеевропейской конституции; демографический кризис, обусловленный старением европейского общества и сокращением числа людей, которые могут поддерживать благосостояние пенсионеров; так называемый ценностный или моральный кризис; недавний кризис, вызванный неконтролируемым притоком беженцев, и другие. Между некоторыми из перечисленных кризисов существует взаимосвязь, но мы займемся выявлением характерных особенностей только тех из них, которые упомянуты в заголовке. Как указано в вводной сноске, в основу нашего текста легла статья, опубликованная в бразильском журнале и позже дополненная материалами выступления на семинаре в Варшаве. По этой причине в тексте отсутствует привычный для научных работ библиографический аппарат (с ним можно ознакомиться, обратившись к «бразильской версии» 2016 года). Возможно, в силу обстоятельств, в которых создавался наш текст, кому-то может показаться, что мы делаем слишком широкие обобщения или упрощаем сложнейшие проблемы; за это нам хотелось бы извиниться заранее.

2. Экономический кризис

2.1 Частный долг, публичный долг, финансовая помощь и антикризисные меры

Экономический кризис 2007–2008 годов положил конец растянувшемуся почти на десятилетие периоду «великой умеренности», характеризовавшемуся устойчивым ростом экономики при низких показателях инфляции и безработицы (по крайней мере в основных европейских государствах). В годы, предшествовавшие кризису, банки всеми силами стремились наращивать объемы кредитов. Именно это и привело к сбою в работе системы, поскольку со временем банкиры утратили возможность адекватно оценивать имущественные активы — в частности, недвижимость, под залог которой предоставлялись кредиты. Крах системы высокорискованных ипотечных кредитов и займов, а также рынка вторичных ценных бумаг начался в США; затем в соответствии с эффектом домино на него отреагировала вся международная финансовая система, в результате чего многие европейские банки оказались в крайне тяжелом положении.

Возникла необходимость экстренно поддержать работоспособность банковского и финансового сектора, что было сделано посредством оперативного и масштабного вливания государственных средств — как в государствах, которые позже вынуждены были искать финансовую помощь вовне (Греция, Португалия), так и в США и многих государствах Европы (Великобритания, Германия, Нидерланды). В кратчайшие сроки природа кризиса изменилась, поскольку частный долг вдруг стал государственным; соответственно необходимость снизить производственные издержки потребовала значительного сокращения государственных расходов и снижения заработной платы. Неизбежность наступления налогово-бюджетного кризиса в европейских «государствах всеобщего благосостояния» стала очевидной уже в 1980-х годах, когда в Великобритании у власти было правительство Маргарет Тэтчер, а в США президентствовал Рональд Рейган. Но в 2008 году долговой кризис в частном секторе совпал с долговым кризисом публичного сектора, и мировая экономика оказалась в ситуации «идеального шторма», последствия которого для Европейского союза (ЕС) и особенно зоны евро были очень тяжелыми. Для множества молодых людей и части среднего класса «благосостояние», «работа» и «богатство» остались в прошлом. Коллапс банковской и финансовой систем перерос в глубокий полномасштабный экономический кризис, а попытки найти выход из него спровоцировали политический кризис. Впрочем, до настоящего момента, то есть к ноябрю 2017 года, Европа избежала широкого социального возмущения с характерными для него масштабными выступлениями и уличными беспорядками, организуемыми пострадавшими от кризиса или антикризисных мер людьми.

2.2. «Конкурентное государство»

В совокупности эти обстоятельства привели к формированию нового конституционного и экономического ландшафта. Его очертания определялись насущной потребностью государства в денежных средствах на кредитных рынках. Некоторые политологи заговорили о появлении так называемого конкурентного государства, пришедшего на смену доминировавшему прежде «государству всеобщего благосостояния» и государству регулятивного характера, сущность которых выражалась в определенной модели отношений между публичной властью и рынком. Легитимность «государства всеобщего благосостояния» основывалась на его способности предоставлять населению общественные услуги и перераспределять богатство через систему налогообложения. В такой модели рынок играет подчиненную роль по отношению к государству, поскольку государство определяет область рынка, открытую для проявления частной инициативы, и устанавливает правила, регулирующие капиталистические институты (конкуренцию, монополии, собственность, фондовый рынок). На сегодняшний день государство продолжает оставаться поставщиком публичных услуг и благ, но едва ли этот процесс легитимирует сам факт его существования. Скорее наоборот, общей тенденцией последних лет стало сокращение государственного участия в экономике, о чем говорит все большее число экономистов и политологов, указывая на эффективность «урезанного» государства как на основной источник его состоятельности.

Очертания так называемого регулятивного государства сложились в 1990-е годы. Оно во многом воспроизводило «государство всеобщего благосостояния», но его легитимность основывалась на возможности создавать правовой контекст, в котором свобода рыночных сил и сокращение государственного регулирования способствуют повышению качества государственных услуг при удешевлении их стоимости. При этом граждане, потребляющие общественные и частные блага, массово обращались к кредитованию, чтобы обеспечить себе доступ к таким благам, как жилище, образование, здравоохранение. Кредит дал им возможность организовать свою жизнь в соответствии с ожидаемым в будущем уровнем дохода. Прямое или косвенное управление сферой производства и предоставления государственных услуг осуществлялось посредством установления государством норм, создание правовой основы, которая позволяла бы частным компаниям становиться поставщиками основных общественных услуг — в сфере энергетики, транспорта, телекоммуникаций, уборки мусора, заботы об окружающей среде и так далее. Следуя этой логике, был взят курс на поддержку частного пенсионного обеспечения. Таким образом, состоялась «приватизация» экономики, в результате чего государство перестало нести ответственность за предоставление услуг, но оставило за собой обязанность обеспечивать нормативную базу, позволяющую частным компаниям принять эту миссию на себя. Разумеется, компании получали от этого определенный доход. Регулируемый рынок показал себя более эффективной и дешевой моделью в сравнении с «государством всеобщего благосостояния»: государственные структуры все реже занимались предоставлением услуг, открыв эту сферу для тщательно регулируемой конкуренции. В отдельных случаях регулятор вводил конструкцию так называемой универсальной услуги, спецификой которой является обязанность предоставляющей ее стороны сделать ее доступной для потребителя даже в тех случаях, когда рыночных условий нет или оказывать услугу вообще невыгодно (см., например, Директиву 2002/22/EC от 7 марта 2002 года об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг).

Сегодня некоторые экономисты и политологи говорят, что мы вступили в эпоху «конкурентного государства». Основные институты «государства всеобщего благосостояния» и «регулятивного государства» продолжают функционировать, но их назначение изменилось: они делают граждан, общество, публичные администрации всех уровней, от местных до региональных, более приспособленными к конкурентной среде. «Государство всеобщего благосостояния» пыталось защитить национальные сообщества от неконтролируемой конкуренции, гарантируя социальные права и социальную защиту, перераспределяя доходы через налоговую систему, национализируя отрасли, в которых оказываются ключевые социальные услуги. В экономике «конкурентного государства» укрепляются рыночные начала. Оно либерализует операции с капиталом на внутреннем и международном рынках, старается более гибко регулировать рынок труда и, конечно же, переводит все больше социальных услуг из публичного сектора в частный.

Если «государство всеобщего благосостояния» было попыткой обуздать капиталистическую стихию, то нынешнее «конкурентное государство» вновь подстегивает потенциал предприимчивости капитала. В этой среде государственные органы теряют свое значение; государство больше не определяет пространство частной инициативы и границы рынков. Наоборот, рынки, особенно финансовый рынок, санкционируют предоставление государственных услуг и определяют объемы ликвидности (и платежеспособности) государственных бюджетов. Говоря практически, рынки определяют количество и качество государственных услуг, а также цели и средства государственной политики. Чтобы привлекать инвестиции или иметь доступ к финансовым рынкам, государства должны добиваться доверия со стороны кредиторов; поэтому ядром успешной государственной политики становится демонстрация способности действовать в установленных правовых рамках и своевременно выплачивать долги, даже если это требует жертв со стороны граждан.

Важно добавить, что государства ЕС, перешедшие на евро, не могут в ходе конкуренции на финансовых рынках обращаться к девальвации своей валюты или прибегать к инструментам монетарной политики — например, манипуляциям с учетной ставкой. Из-за этого возможность кредитования на внешних рынках превратилась для них в вопрос чрезвычайной важности. Иначе говоря, государствам зоны евро сейчас очень сложно соперничать за получение денег. Впрочем, какие-то рычаги у них все же остались; обратимся к одному из них.

2.3. Деконструкция рабочей силы

Роль «государства всеобщего благосостояния» не ограничивается предоставлением услуг. Один из основных аспектов его деятельности — смягчение или сглаживание диалектического противоречия между капиталом и трудом либо между социальными классами. Этот конфликт и способы его преодоления стали доминирующей проблемой для конституционалистов межвоенного периода. Найденное ими решение хорошо известно: современные европейские конституции создали основу для широкого общественного консенсуса, что исключило вопрос о противостоянии между трудом и капиталом из политической повестки дня. Они пытались снизить напряженность социальных конфликтов в рамках конструкции «государства всеобщего благосостояния», ограничивающего конфронтацию труда и капитала переговорным процессом между заинтересованными сторонами, результатом которого должны становиться обязывающие соглашения между ними. В контексте социальной защиты и ощутимого вмешательства государства в экономическую деятельность коллективные переговоры и иные коллективные действия, в частности забастовки, получили ранг фундаментальных прав. Правовой статус профсоюзов был признан и защищен. В некоторых странах — в Испании, Франции, Италии — установилась прочная связь между левыми силами и профсоюзным движением с присущим ей так называемым «двойным членством», которое связывает социалистические и коммунистические партии с социалистическими и коммунистическими профсоюзами. Прочные узы между Лейбористской партией и ключевыми профсоюзами сохранялись в Великобритании. «Государство всеобщего благосостояния» породило многочисленный средний класс, которому чужда идея конфликта. Социальная сплоченность была достигнута быстро: хотя забастовки по-прежнему оставались частым явлением, они хорошо вписывались в систему — в отличие от былых революционных стачек, нацеленных на ее слом. Начиная с 1950-х годов, «государство всеобщего благосостояния», оформившееся в западных демократиях, успешно справлялось с социальными конфликтами.

Но в последние годы попытки найти выход из кризиса привели к принятию государствами — членами ЕС двух серьезных макроэкономических мер: во-первых, они начали ограничивать свои расходы, а во-вторых, стали сокращать заработную плату (так называемая внутренняя девальвация, по Милтону— Фридману). Согласно официальной статистике, с 2008 по 2015 год в Испании заработная плата, с учетом инфляции, снизилась на 7,6%. Эти макроэкономические меры вызвали явное обнищание европейских обществ в целом, и прежде всего их работающих граждан. По нашему мнению, с точки зрения конституционного права данное явление стало самым важным свидетельством кризиса. Впервые за многие годы государства целенаправленно разрабатывали и внедряли политику снижения покупательной способности своих граждан, либо напрямую сокращая зарплату госслужащих, либо реформируя трудовое законодательство и сокращая стоимость найма и увольнения работников. Снижение стоимости затрат на единицу рабочей силы стало едва ли не единственным инструментом властей, позволяющим поддерживать конкурентоспособность государства. Это всеобщее проявление социального демпинга получило название «гонка по нисходящей». Здесь не место вдаваться в детали, но следует иметь в виду, что подобная гонка может обернуться экономическим провалом, поскольку сама идея соревнования стран ЕС в этом отношении с Китаем, Индией или другими странами, где стоимость рабочей силы несравненно ниже, явно абсурдна. Кроме того, снижение доходов и сбережений европейских рабочих и среднего класса способно спровоцировать общий крах системы спроса и предложения.

Государство перестает быть гарантом баланса сил в производственном процессе. На деле, разумеется, оно никогда и не было беспристрастным сторонним наблюдателем: с 1950-х годов до середины 1980-х нормы трудового права (по крайней мере в континентальной Европе) явно благоприятствовали рабочим и их объединениям, поскольку они считались менее защищенной стороной. Профсоюзы финансировались властями, трудовое законодательство в основном поощряло права трудящихся, а в 1970-е годы в таких странах, как Италия или Испания, зарплаты автоматически корректировались с учетом стоимости жизни. (Это, кстати, подстегивало инфляцию: в Италии в 1974–1980 годах она колебалась в диапазоне 20–25% в год, а в Испании в 1973–1983 годах ее показатели не опускались ниже 12%.)

Вследствие нынешнего экономического кризиса государство стало непосредственным участником перестройки производственных процессов. Это означает, что политические решения, которые ранее были второстепенными по отношению к правилам, установленным профсоюзами и работодателями в ходе коллективных переговоров, теперь стали более значимыми. В определенном смысле государственные органы перестали быть нейтральными: теперь они зримо поддерживают капитал. Ведя борьбу с профсоюзами в политическом и правовом поле и демонтируя некоторые структуры трудовых отношений, они применяют трудовое право для «внутренней девальвации». В качестве примера можно сослаться на новый испанский закон о труде, принятый в 2012 году правой Народной партией в русле так называемых структурных реформ, предложенных ЕС, и оспоренный в Конституционном суде страны. Несмотря на расхождения судей во мнениях, решения 119/2014 и 8/2015 оставили закон в силе. Основной вопрос заключался в том, закреплена ли в Конституции 1978 года конкретная модель трудовых отношений, а именно та, которая присуща «государству всеобщего благосостояния». Если на этот вопрос дается утвердительный ответ, то тогда проведенная правыми в 2012 году реформа трудовых отношений оказывается антиконституционной, поскольку в предложенной парламентом модели трудовых отношений господствует индивидуализм, а сокращение стоимости рабочей силы объявлено макроэкономической целью. Между тем своим решением суд постановил, что законодательный орган имеет право менять существующую модель трудовых отношений и это не будет нарушением конституции, поскольку Основной закон Испании не закрепляет незыблемость «государства всеобщего благосостояния».

2.4. Последствия для государств — членов Европейского союза

Помимо макроэкономических решений (жесткой экономии и сокращения затрат на рабочую силу), европейский ответ на кризис ликвидности и платежеспособности предполагал массированную и обставленную рядом условий передачу финансовых ресурсов нуждающимся государствам. Разумеется, ЕС изначально проводил политику, направленную на сокращение разрыва в доходах и благосостоянии между государствами-членами. Европейские структурные и инвестиционные фонды (ЕСИФ) непосредственно занимаются оказанием поддержки наиболее бедным государствам-членам, направляя средства на развитие их инфраструктуры, здравоохранения, преодоление безработицы и почти ничего не требуя взамен. В настоящее время в состав этих фондов входят Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Фонд сплочения ЕС, Европейский сельскохозяйственный фонд и Европейский морской и рыбный фонд. Их средства преимущественно направляются в страны, где валовой национальный доход на одного жителя составляет менее определенного процента (этот показатель варьирует между 70 и 80%) от среднего по ЕС. Иначе говоря, реципиентами выступают Болгария, Хорватия, Кипр, Чехия, Эстония, Греция, Венгрия, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Португалия, Румыния, Словакия и Словения. Некоторый объем средств поступает в регионы в границах других, более богатых государств-членов, где также обнаруживается разрыв в доходах, например на юг Испании или на юг Италии.

Но в данном случае мы имеем в виду не просто передачу денег, осуществляемую в рамках территориальной солидарности; мы говорим о мерах финансовой помощи или спасении экономики, предпринятых во время финансового кризиса. Три государства, включая Грецию, Португалию и Ирландию, получили такую помощь в 2011 году, а затем в этот список попал и Кипр. Еще одно государство, Испания, не став объектом оказания подобной помощи напрямую, получило миллиарды евро на спасение своей банковской системы.

Во всех упомянутых случаях деньги поступали не от ЕС, а из бюджетов отдельных государств — членов ЕС, входящих в зону евро: прежде всего от таких богатых стран, как Германия, Нидерланды, Австрия, Франция, Бельгия, Финляндия. Этот кризис и финансовые меры по его преодолению привели к возникновению первого за всю историю европейской интеграции серьезного конфликта, для разрешения которого, по-видимому, не существует ни адекватного механизма, ни правовой основы. Это обстоятельство следует иметь в виду.

Государства-члены получили финансовую помощь, недоступную для них на открытых финансовых рынках, при условии ограничения их свободы определять собственную экономическую политику. Таково было требование «жесткой экономии», к которому мы еще вернемся ниже. Техническим инструментом проведения политики «жесткой экономии» стал Меморандум о взаимопонимании, фактически навязанный спасенным странам так называемой тройкой в составе Европейской комиссии, Европейского центрального банка и МВФ. Подобные меморандумы обычно предусматривают сокращение государственных расходов (в основном социальных) в обмен на финансовую помощь, предоставляемую спасаемым странам. В странах, ставших объектами помощи, растет недовольство политикой «жесткой экономии» и внешним давлением в целом, влекущими за собой падение уровня жизни. Кроме того, в них, как ни парадоксально, наблюдается все более негативное отношение к Германии, которую считают «экономическим полицейским» Европы — и это вопреки тому, что немцы оплачивают значительную часть повседневных расходов государств, страдающих от кризиса. Впрочем, как бы то ни было, большинство все же соглашается с тем, что любое другое решение проблемы было бы, вероятно, еще хуже. В частности, тонущие страны можно было бы предоставить самим себе, оставив их без европейской помощи; но это обернулось бы их отказом от евро, дефолтом и в конце концов банкротством. Нечто подобное произошло в Аргентине в 2001 году и в Исландии после краха ее банковской системы в 2008–2011 годах.

В государствах, оказывающих помощь, также растет недовольство. Многие опасаются, что политическая стабильность рухнет под гнетом принятых обязательств. Есть также тревога по поводу того, что ЕС перестанет быть международной организацией, где каждое государство проводит самостоятельную бюджетную политику, и превратится в федерацию, в которой доходы и расходы государств-членов станут общими. Ведь если рассуждать просто, то, оказывая помощь, немецкие, голландские, французские налогоплательщики восполняют дефицит бюджетов и социальных программ в Греции, Португалии, Ирландии и на Кипре, а также поддерживают банковскую систему в Испании. Рассматривая эту проблему сугубо юридически, некоторые эксперты вообще считают, что Конституция ФРГ не допускает такого положения вещей: подробнее об этом будет сказано ниже. Здесь есть и другой парадокс: главными держателями греческих облигаций выступают немецкие и французские банки, а это означает, что, не спаси ЕС Грецию, их финансовые потери были бы велики. Таким образом, страны-доноры, подобные Германии, тоже выигрывают, хотя и косвенно, благодаря деньгам, которые идут на спасение других стран и банков.

Завершая этот анализ, следует высказать две идеи. Во-первых, нынешний кризис отличается от циклических экономических кризисов, которые всегда сопутствовали развитию капитализма и о которых сто лет назад писали Кондратьев или Шумпетер. По-видимому, в настоящее время противостоянию конкурирующих экономических теорий и политик приходит конец, а на смену ему идет новое, единое понимание (pensée unique) сущности экономики, власти, общества. Для кейнсианства в современной Европе, похоже, не осталось места.

Во-вторых, в нынешней парадигме евро кризис не имеет очевидного исхода. Евро был беспрецедентным экспериментом, имевшим целый ряд положительных последствий. Видные экономисты, лауреаты Нобелевской премии (Кругман, Стиглиц, Тобин) считают, что евро был хорош в теории как символическое выражение идеи продвижения и ускорения экономической интеграции в Европе, но пути воплощения этой идеи в жизнь были определены неверно, поскольку для ее успешной реализации необходима налоговая и финансовая интеграция. Также объектом критических замечаний стали меры «жесткой экономии», чреватые, как полагают некоторые, экономическим самоубийством. Вероятно, сокращение государственных расходов и снижение покупательной способности значительной части населения могут сокращать дефицит и задолженность, но одновременно такие меры серьезно ограничивают или вовсе блокируют экономический рост, особенно когда учетные ставки близки к нулю. Критически настроенные экономисты сходятся в том, что идея евро как системообразующего элемента изначально была истоком серьезных проблем, поскольку предполагала интеграцию на основе общей валюты, а не фискальную, налоговую или бюджетную интеграцию. Экономическая логика была принесена в жертву политическому идеалу интегрированной Европы, обладающей единой валютой и не знающей таможенных и государственных границ. Практика, однако, показала, что евро может быть полезным только в условиях экономического роста и отсутствия дефицита, но не в период рецессии и кризиса. Согласно этой точке зрения, которая кажется нам правильной, евро способен работать лишь при соблюдении бюджетной дисциплины, характерной, например, для стран Северной Европы — Швеции, Дании и Норвегии, которые, не входя в еврозону, продолжают развивать свою экономику и во время кризиса. Но единая валюта явно пробуксовывает при наличии в еврозоне бедных стран с неустойчивой экономикой, огромным дефицитом, долгами и высоким уровнем коррупции. Мы говорим об Испании, Италии, Португалии и Греции, где в 2009 году правительство фальсифицировало официальную статистику.

Как можно решить эту проблему? Мы уже говорили, что оказание финансовой помощи странам зоны евро (или их банкам, как в Испании) было самым простым решением, хотя нет никакой уверенности в том, что в конечном итоге этот способ действительно сработает. Ведь Греция никогда не сможет вернуть долг, а Испания, вероятно, никогда не сможет расплатиться по кредитам своих банков. Но другой гипотетический вариант, а именно выход из зоны евро, стал бы политической катастрофой. Такова точка зрения большинства экономистов, поддерживающих евроинтеграцию. В опубликованной в 2016 году книге «Евро: как общая валюта угрожает будущему Европы» Стиглиц неодобрительно высказывается о том, каким образом ЕС вышел из кризиса. Одновременно он предлагает рассмотреть иную траекторию выхода, которая, возможно, с экономической точки зрения более ортодоксальна — дать евро умереть ради спасения ЕС или по крайней мере позволить некоторым государствам, получавшим помощь, временно отказаться от евро, девальвировать свою валюту и попытаться начать все с нуля.

Мы имеем дело не только с экономическим кризисом или кризисом бюджетной системы. Это также глубочайший институциональный и правовой кризис. Он ставит под сомнение проект политической интеграции Европы. Далее мы обратимся к рассмотрению того, как на оспаривание конституционности антикризисных мер отреагировало право ЕС. (Под конституционностью мы подразумеваем юридическое соответствие мер, принятых Европейским центральным банком (ЕЦБ), договорам ЕС, которые выполняют роль конституции, обязательной как для властей самого союза, так и для государств-членов.)

2.5. Конституционные проблемы кризиса: решение по делу ЕЦБ

Итак, рассмотрим случай, весьма показательный в плане той реакции, с какой правовая система ЕС откликается на экономический кризис. Пытаясь преодолеть последствия кризиса в некоторых странах еврозоны, ЕС решил принять так называемые особые меры, не предусмотренные или не урегулированные ни договорами ЕС, ни статутом ЕЦБ. Бесспорно, причиной для этого послужила неэффективность европейской валюты в ситуации финансового кризиса, о чем мы уже говорили. Поэтому, когда в 2012 году ЕС вошел в зону финансовой турбулентности, президент ЕЦБ Драги заявил на пресс-конференции, что его банк сделает «все возможное для сохранения евро» (хотя стоит отметить, что разработанная с этой целью программа «Прямые денежные операции» на практике так никогда и не применялась). Примерно в то же время ЕС разработал и ввел в действие программу ЕЦБ, предполагавшую массированную скупку облигаций государств, испытывающих трудности. Приобретая такие облигации на вторичном рынке (обратим внимание на то, что этот факт исключительно важен; мы вернемся к нему позднее), ЕС мог бы предоставлять займы таким странам, как Греция, Ирландия и Португалия (а позже Испания и Италия), практически потерявшим кредитоспособность. Процент доходности подобных облигаций рос настолько стремительно, что вскоре наступил момент, когда выпустившие их государства уже не могли получать под них займы и тем более покрывать процентные платежи. Лишаясь доступа к активам, они попадали под угрозу дефолта, что в конечном итоге было чревато отказом от евро.

Избегая излишних подробностей, отметим, что в 2014 году некоторые граждане и политики Германии решили оспорить программу, разработанную ЕЦБ. Их претензии рассмотрел Конституционный суд ФРГ. Истцы заявили, что ЕЦБ превысил свои полномочия, создав программу, которая была инструментом экономической, а не денежной политики. Сутью проблемы было распределение полномочий в рамках ЕС: экономическая политика на тот момент попрежнему оставалась прерогативой государств-членов, а следовательно, ЕЦБ, принимающий и реализующий подобные меры, вмешивается, как они полагали, во внутренние дела Германии. Заявители также утверждали, что программа ЕЦБ нарушает запрет денежного финансирования (статья 123 Договора о ЕС запрещает ЕЦБ напрямую приобретать государственные облигации государств-членов). Суд согласился с заявителями и признал программу ЕЦБ противоречащей Договору и нарушающей распределение полномочий между Германией и ЕС. Но, поскольку программа принималась на уровне ЕС, возможность ее отмены была вне юрисдикции немецких судей, вследствие чего дело было передано для предварительного урегулирования в Европейский суд.

Впервые после своего учреждения в 1951 году Конституционный суд ФРГ воспользовался правом передать дело в Европейский суд, что свидетельствовало о серьезности сложившейся ситуации. Механизм сохранения евро, выработанный ЕС, оказался под угрозой. Если бы Европейский суд признал программу ЕЦБ незаконной или ограничил бы ее исполнение, процесс посткризисного восстановления был бы подорван. Несомненно, Европейский суд осознавал, что решение, поддерживающее позицию Конституционного суда Германии, фактически аннулирует программу ЕЦБ, а это, скорее всего, создаст для ЕС огромные трудности, поскольку союз лишится инструмента для финансирования бедствующих стран. По мнению некоторых аналитиков, такое решение стало бы для евро смертным приговором. Важным было и то обстоятельство, что в Европейский суд дело поступило из Конституционного суда Германии — страны, считающейся лидером (и главным инвестором) ЕС.

После того как генеральный прокурор Германии, с некоторыми ограничениями, подтвердил законность программы, в июне 2015 года Европейский суд вынес свое решение. Он поддержал позицию прокурора и, как ожидалось, оставил банковскую программу в силе. По мнению Европейского суда, покупка облигаций на вторичном рынке есть не экономическая, а денежная политика, которая покрывается полномочиями и мандатом ЕЦБ. Договор запрещает ЕЦБ покупку облигаций государств-членов напрямую, а не на вторичном рынке (то есть у держателей, которые ранее купили их у самих государств-членов). Таким образом, Европейский суд, хотя и с некоторыми оговорками, признал, что программа не нарушает законодательство ЕС. Решение было тщательно проработано и совершенно с технической точки зрения, хотя, по сути, покупка ЕЦБ облигаций (либо напрямую, либо на вторичном рынке) остается все же мерой именно экономической (а не только денежной) политики, направленной на спасение евро. Ее целью выступает смягчение некоторых изъянов структуры валютного союза. Эта цель может быть достигнута через покупку облигаций как напрямую, так и на вторичном рынке. По нашему мнению, программа ЕЦБ предполагала игнорирование запрета на прямое приобретение облигаций, предусмотренного статьей 123 Договора, но с точки зрения практических последствий между покупкой облигаций на первичном рынке или на вторичном рынке не было никакой разницы. Европейский суд, действуя рационально в ситуации серьезного внешнего давления, решил закрыть глаза на факт нарушения запрета и ограничился формальной, легалистской аргументацией.

Процесс решения по делу законности покупки ЕЦБ активов показывает, что валютный союз имел и имеет огромные недостатки, которые можно устранить, лишь вольно трактуя законодательство ЕС. Как мы уже говорили, одна из особенностей еврозоны и валютного союза состоит в том, что юридические и финансовые основания ЕС практически не дают Европейской комиссии, Европейскому совету, Европейскому суду инструментов для борьбы с экономическим кризисом. Рассмотренное судебное решение также подтверждает, что евро выступает для лидеров ЕС абсолютным приоритетом, а именно это и критикуется Стиглицем и Кругманом. Решение по делу ЕЦБ также напоминает о том, что реализуемые сценарии фискальной и бюджетной интеграции могут быть поставлены под сомнение судами государств — членов союза. С момента ратификации Маастрихтского договора в 1993 году Конституционный суд Германии неоднократно предупреждал о том, что Конституция ФРГ не позволяет передавать суверенитет в большем объеме ЕС, стремящемуся обрести федеративную форму. А в 2017 году Конституционный суд Германии направил в Европейского суд запрос о вынесении предварительного постановления по некоторым другим аспектам европейского стабилизационного механизма.

[Продолжение следует]

Перевод с английского Екатерины Захаровой

Джон Сторрз. Форма в пространстве. 1924Луччо Фонтана. Пространственный объект. 1957