Общая тетрадь

вестник московской школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

Семинар

Тема номера

Тема номера

Реформация и демократия

Гражданское общество

Точка зрения

Наши соседи

In Memoriam

In Memoriam

Номер № 74 (1-2) 2018

Право и три европейских кризиса: экономика, безопасность, политика*

Мигель Аспитарте Санчес, Университет Гранады, Испания

3. Кризис безопасности

3.1. Конституции и новое насилие

История современных демократий и конституционного права есть история удивительных начинаний и достижений, история превращения систем правления, основанных на насилии и принуждении, в мирные сообщества, где власть опирается на четкие правила — демократические правила. Верховенство права означает прежде всего то, что власть упорядочивается, ограничивается и легитимируется правовыми нормами, а не насилием, господством или тиранией. Современное конституционное государство стремится контролировать социальные противоречия, регулируя их посредством социальных и политических структур. Его сложная природа и предназначение исключают суверенное и силовое доминирование отдельных страт, социальных групп и классов (феодалов, церкви, монарха, военных, землевладельцев, банкиров, бюрократов, рабочих и пролетариев и т.п.), предоставляя государственным органам монополию на легитимное применение силы в соответствии с законом и при условии строгого соблюдения прав человека.

Теракты 11 сентября 2001 года в США и их трагические отголоски в Мадриде, Лондоне, Париже, Брюсселе и Барселоне — и это только Европа! — породили новый для конституционного государства тип насилия: насилие хаоса. У него есть несколько особенностей. В противовес насилию, совершаемому, например, такими группировками, как «Ирландская республиканская армия», «Красные бригады» или баскская ЭTA, оно не имеет четких или достижимых политических целей. Иначе говоря, в отличие от насилия, присущего гражданским или межгосударственным войнам, деятельно сти националистических или экстремистских группировок, новый тип насилия используется не для того, чтобы реформировать политические институты или сменить режим. Культурные корни, если можно так выразиться, этой разновидности насилия в том, что оно подрывает веру в состоятельность конституционного государства в гарантировании важнейшего из общественных благ — безопасности. С нашей точки зрения, вполне очевидно то, что тип терроризма, родившийся 11 сентября 2001 года, олицетворяет собой кризис западных, и, наверное, не только западных, демократий. Эта дата положила конец десятилетиям спокойствия и мира в западных обществах. Традиционный европейский уклад, предполагающий наличие демократических, богатых, не знающих страха и конфликтов политических систем, похоже, остался в прошлом. Некоторые ученые, например Хантингтон и другие, разрабатывавшие теорию конфликта культур, попытались в этом контексте обнаружить взаимосвязь между новым насилием и тем, что они называют столкновением цивилизаций.

3.2. Личные данные и превентивные действия государства

Терроризм, как представляется, вызвал изменения в самом нашем публичном дискурсе. В то время как вопрос о силовом ответе и противостоянии террору почти не обсуждается (хотя наблюдается общая тенденция к расширению полномочий полиции и армии при одновременном сокращении объема прав обвиняемых и прав человека в целом), приоритет отдается профилактическим мерам. Считается, что лучшим способом борьбы с терроризмом выступает сбор информации и управление большими массивами данных (big data). Накопление и обработка данных в настоящее время стали одним из самых действенных инструментов борьбы с террором и иными серьезными преступлениями типа незаконного оборота наркотиков или отмывания денег. Разумеется, конфиденциальность является — или должна быть — пределом, который не должен нарушаться должностными лицами государства, занимающимися обработкой данных и их управлением. Но, используя Интернет, социальные сети и прочие веб-ресурсы, мы фактически добровольно поступаемся конфиденциальностью или отказываемся от нее. В результате некоторые обыденные практики — отправка электронной почты или сообщений в WhatsApp, бронирование авиаперелета, платеж по кредитной карте — становятся открытыми как для властей, так и для крупных корпораций (Google, Facebook, Apple, Amazon, Skype и других). В конечном счете все это, на законном основании или без такового, может использоваться для получения информации о нашем прошлом, настоящем и будущем. Большие данные и персональные данные стали исключительно важными для предотвращения террористических актов и борьбы с терроризмом, но одновременно они породили новую форму шпионажа и разведки, причем пока не ясно, насколько эта форма совместима с некоторыми фундаментальными правами.

Здесь есть еще одна проблема. Фундаментальные права были задуманы как область, защищенная от вмешательства государства, но теперь обеспечение прав, гарантирующих неприкосновенность частной жизни, ставится под сомнение еще и телекоммуникационными компаниями — «частными сверхдержавами», которые предоставляют нам интернет-услуги и присутствуют в нашей жизни повседневно. Так называемое право на забвение*, не упомянутое напрямую Европейским союзом в Регламенте о защите данных, но признанное Европейским судом в 2014 году в решении по делу Costeja v. Spain, заставляет задуматься о том, что гарантировать ключевые аспекты конфиденциальности при наличии огромного объема информации, доступной в Интернете, в высшей степени сложно.

Наконец, нам приходится размышлять над тем, как пользоваться всем этим информационным массивом. Если, предположим, француз или испанец пару раз в год посещает Сирию или Афганистан, то является ли это основанием, чтобы подозревать его в терроризме? Изменится ли ситуация от того, что он не станет покидать ЕС, но будет частым гостем в населенном арабами брюссельском районе Моленбек, где, как предполагается, были разработаны планы некоторых терактов? Самое обычное поведение, такое как передвижение (которое также является основополагающим правом), порой начинает восприниматься органами полиции и средствами массовой информации как «подозрительное». «Профилактические» действия полиции и «превентивные» войны (причем санкционированные ООН), основанные на больших данных и сборе информации, трудно совместить с конституционными традициями и фундаментальными правами. Но, кажется, от них уже не откажутся.

3.3. «Нормализация» исключений и милитаризация политического дискурса

Зачастую реакцией на террористическое событие становится корректировка законодательства, нацеленная на совершенствование инструментов расследования и ужесточение наказаний за преступления такого рода. В результате полномочия правительств и полиции расширяются, а фундаментальные права ограничиваются. Прообразом для подобных изменений служит стандартная правовая конструкция чрезвычайного положения, закрепленная, например, в статье 4 Международного пакта о гражданских и политических правах или статье 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Но в нынешних случаях отсутствуют оговорки, касающиеся двух отличительных признаков чрезвычайного положения: его временного характера и специального обоснования его введения. Когда меры, регламентирующие чрезвычайное положение, становятся частью ординарного законодательства, оно перестает быть чрезвычайным и с технической точки делается «нормальным». Это вполне соответствует стремлению государств оправдать применение чрезвычайных мер в любой момент и в любой ситуации, то есть отказаться от такой характеристики чрезвычайности, как ограничение во времени.

Иначе говоря, вопросы, связанные с обоснованием чрезвычайных ситуаций и их регулированием, отодвигаются на задний план. Рассмотрим несколько примеров.

В 2000 году Великобритания приняла Акт о терроризме, согласно которому исключительные меры, направленные на борьбу с ирландским терроризмом, стали постоянно действующими на всей территории страны. После атак 11 сентября все эти меры были включены в Акт о безопасности, борьбе с терроризмом и преступностью 2001 года, который допустил задержание без решения суда в отношении некоторых категорий неграждан, подлежащих депортации по соображениям национальной безопасности. Норма о задержании без решения суда означает, что Великобритания частично отступила от соблюдения права на свободу и личную неприкосновенность, гарантированного статьей 5 Европейской конвенции. Согласно указанной статье, каждому задержанному должно быть предъявлено обвинение, а его дело должно быть рассмотрено судом в кратчайший срок (в соответствии со статьей 15 того же документа отступление от обязательств, установленных Конвенцией, возможно только в случае войны или «иных чрезвычайных обстоятельств, угрожающих жизни нации»). Фактически Великобритания объявила о введении на всей территории страны чрезвычайного положения, ранее действовавшего только в Северной Ирландии, и приостановила защиту некоторых прав, гарантированных Европейской конвенцией. После ожесточенных юридических баталий (в 2005 году Верховный суд в решении по делу Belmarsh постановил, что сама возможность производить задержание является нарушением допустимых пределов отступления от положений Конвенции, которые установлены в той же статье 15, требующей объективного обоснования для такого отступления) британский парламент принял Акт о предупреждении терроризма 2005 года, явно нацеленный на обход мнения судей. Несмотря на незначительные ограничения, у правительства появилась возможность задерживать подозреваемого в терроризме на неопределенный срок без предъявления обвинения, что, по мнению многих специалистов по правам человека, противоречит Европейской конвенции, причем как в «нормальных», так и в «чрезвычайных» обстоятельствах. Кроме того, недавно премьер-министр страны Тереза Мэй объявила о новом пакете антитеррористических мер, позволяющих вести слежку за подозреваемыми в терроризме. Если Brexit повлечет за собой выход Великобритании из Европейской конвенции, то ее правительство, ограничивая фундаментальные права ради борьбы с терроризмом, будет чувствовать себя гораздо вольготнее.

В последние два года Франция тоже находится в состоянии «чрезвычайного положения», которое было введено после террористических атак в ноябре 2015 года. В последний раз формальным основанием для его продления стало проведение гонки Тур де Франс. 18 октября 2017 года был принят новый антитеррористический акт — Закон об усилении внутренней безопасности и борьбе с терроризмом. Документ нацелен на то, чтобы интегрировать в «обычное» законодательство ряд мер, которые прежде применялись только в условиях чрезвычайного положения.

Например, речь идет о закреплении за полицией таких полномочий, как права закрывать мечети или иные религиозные учреждения при наличии подозрений о том, что они участвуют в пропаганде насилия (в нормальной ситуации такое решение может быть принято только судом), запрещать подозреваемому покидать город или регион, обыскивать жилища без предварительного получения ордера (обыски такого типа именуются в законе «визитами»). В перечисленных случаях судебный контроль осуществляется постфактум или отсутствует вовсе — полиция информирует не судью, а прокурора. То есть теперь полиция просто сообщает судье о том, что в отношении того или иного лица возможно применение «индивидуальных мер административного контроля и надзора», или информирует прокурора (но не судью) о том, что упомянутые меры будут применены. Таким образом, уведомление о проведении полицейских мероприятий, для которых раньше требовался ордер, теперь будет направляться прокурору в рабочем порядке, а судье — по факту. Продвигая новый закон, президент Макрон явно хотел ввести перманентное чрезвычайное положение. Кстати, для США подобным законом стал Патриотический акт, принятый после 11 сентября 2001 года. Уместно, однако, отметить, что не все страны, пострадавшие от терроризма, решились на укрепление своего правового арсенала за счет ограничения основных прав личности. В Испании после террористических атак 2004 года в Мадриде, ставших самым смертоносным терактом в Европе, социалистическое правительство во главе с премьер-министром Сапатеро пыталось бороться с исламским терроризмом посредством уже действовавшего на тот момент антитеррористического законодательства, которое показало себя довольно эффективным в борьбе с баскскими экстремистами.

Возможно, в некоторых странах борьба с терроризмом стала лишь предлогом для введения мер, направленных на ужесточение контроля над обществом, преследование (в том числе и судебное) политических противников власти и поддержание авторитарного курса. По этому пути пошла, например, Россия, пострадавшая от чеченского терроризма. Антитеррористические законы Турции, в которые на фоне общей нестабильности в регионе и курдских террористических атак неоднократно вносились поправки, оперируют самыми общими формулировками и содержат расплывчатое определение терроризма. Из-за этого в разряд «террористических преступлений» попадает широкий спектр деяний, включая некоторые проявления свободы слова и гражданского активизма — причем, судебный контроль в этой стране слаб, а право на получение адвокатской помощи тоже ограничено. После попытки государственного переворота в 2016 году эти законы активно применялись для обоснования задержания и тюремного заключения большого числа людей (включая журналистов и правозащитников), что, впрочем, вызвало со стороны Европейского союза лишь вялый протест.

В совокупности все вышеперечисленное стало своеобразной «новой нормой», при которой терроризм и жесткая государственная реакция на него выступают чем-то вполне обычным; именно такова ситуация, в которой сегодня вынуждены жить граждане западных и многих других стран. Очевидно, что во Франции и Великобритании это упрощает применение чрезвычайных мер. Ведь если должностным лицам доступны экстраординарные механизмы, у них может появиться соблазн использовать их при возникновении малейших подозрений, не прибегая к иным возможностям расследования и игнорируя вопрос о соразмерности используемых мер совершенному деянию. Разумеется, во многом такое положение объясняется тем, что в континентальной Европе терроризм не является таким же повседневным преступлением, как убийство или кража. Но при этом «война» с террором, которую провозгласил президент Буш — не просто невинная фигура речи, ибо в военное время законы гражданского времени, в том числе уголовные, не применяются. (Именно это объясняет некоторые решения о выдаче преступников, легализацию методов допроса, предполагающих пытки, ситуацию с заключенными в Гуантанамо.)

Мы не критикуем, за некоторыми исключениями, повышенные меры безопасности как таковые. Очевидно, что видеонаблюдение на железнодорожной станции или массовое присутствие на ней охранников может дать ощущение спокойствия и безопасности. Столь же бесспорно и то, что новые угрозы заставляют пересматривать правовые основы политики безопасности. Но одновременно чрезвычайные меры приводят к формированию чисто символических и откровенно безосновательных связей между определенными фактами или определенными людьми и восприятием угрозы. Например, исламский терроризм имеет под собой явную религиозную основу, и поэтому люди порой испытывают страх из-за внешних проявлений приверженности этой религии, в частности из-за предписываемой ею одежды. Вспомним, что происходило с испанскими мечетями после теракта в Барселоне в августе 2017 года или об административном запрете так называемых буркини на пляжах юга Франции летом 2016 года (в итоге, кстати, их запрет был отменен судом).

Все упомянутые явления имеют еще более глубокое измерение, связанное с общей милитаризацией политического дискурса. Использование таких терминов, как «война с террором» или «враг», обусловлено очевидным намерением упростить реальность, создать сценарий, в котором законная защита от агрессора становится предлогом для превентивной войны или ограничений основных прав, недопустимых в «обычной» ситуации. Милитаристская риторика, сокращение пространства общественной дискуссии и оскудение политического дискурса порождают соблазн изобразить в качестве друга террористов любого, кто не согласен с экстренными мерами или предупреждает об угрозе нарушения фундаментальных прав. В таком контексте критика политики безопасности зачастую квалифицируется как слабость, нарушение условий антитеррористического консенсуса или, еще хуже, сотрудничество с террористами.

Трудно предугадать, каковы будут последствия кризиса в сфере безопасности, какой окажется ситуация с правами человека, что произойдет с ролью силовых структур, которые по-прежнему подчиняются гражданской администрации в лице президентов и премьер-министров, но после терактов 11 сентября стремительно наращивают свое политическое влияние. Так же сложно предвидеть, какой будет роль закона и конституции: впишется ли право в тот порядок, к которому стремится власть, подчинившись логике борьбы с террором, или оно останется средством защиты прав человека от покушений даже в тяжелые времена? Пока, как не трудно заметить, баланс смещается в сторону подчинения логике войны. Ключевой здесь оказывается роль судебной системы: независимый суд способен следить за тем, правомерно ли ведут себя силы правопорядка, и гарантировать разделение властей. Разумеется, силовиков крайне сложно держать под контролем в тех странах, где судебная система до конца не сформировалась или где отсутствует традиция независимого суда: в данной связи уже упоминались Россия и Турция, но можно найти и другие примеры — например, в Северной Африке или посткоммунистических странах. Даже там, где верховенство права давно укоренилось, а суд действует независимо, обнаружились колебания. Мы говорим, во-первых, о США, где Верховный суд не нашел оснований для признания неконституционности эксцессов Патриотического акта и ситуации в Гуантанамо, а также о Европе, где некоторые решения Европейского суда по правам человека и Совета Европы в отношении России и Турции оказались не слишком строгими, оставляя разрешение вопросов о нарушении в них прав человека и полномочиях полиции на усмотрение самих этих государств. В данном ряду стоит также упомянуть о некоторых делах ЕСПЧ против Великобритании и Ирландии в связи с терроризмом «Ирландской республиканской армии», а также о санкционированных британским парламентом после 11 сентября возможностях внесудебного ареста и содержания под стражей даже при отсутствии явной и очевидной угрозы общественной безопасности.

4. Политический кризис

4.1. Новые конфликты, старые методы разрешения

После окончания Второй мировой войны основной задачей конституционализма стала реорганизация европейских обществ, которые с начала ХХ века переживали масштабные и трагические потрясения. Вплоть до 1939 года сохраняла свою значимость дилемма «демократия — диктатура», поскольку на тот момент по меньшей мере треть населения Европы проживала под властью недемократических режимов. В конституциях последующих лет — Германии 1949 года и Италии 1947 года, Португалии, Испании и Греции, принятых в 1970-е годы после падения диктаторских режимов, а также бывших коммунистических государств, появившихся в 1990-е годы, — в качестве основ государственного строя вновь утверждались демократия, верховенство права, социальный и политический плюрализм, а также — с учетом особенностей их прошлого — запрещалась фашистская или коммунистическая идеология. Новые конституции, призванные нейтрализовать или разрешить вооруженные, социальные и политические конфликты, успешно справились с этой задачей. Новаторским и даже революционным инструментом, без которого достижение поставленной цели было бы невозможным, стала идея общественной и политической свободы. Конституции послевоенного времени трансформировали традиционные либеральные государства в государства всеобщего благосостояния: теперь политические права и свободы, воспринимаемые как область, закрытая для вмешательства публичной власти, перестали быть эффективным инструментом по предотвращению конфликта. В государстве всеобщего благоденствия, появившемся после 1945 года, публичная власть открыто действует в целях воплотить в жизни идеалы равенства и свободы.

На сегодняшний день, однако, идея предотвращения классового конфликта и предпринимаемое ради этого публичное вмешательство в жизнь общества, типичные для государства всеобщего благосостояния, практически выпали из политической жизни и публичной политики европейских государств. Сказанное вовсе не означает, что проблема неравенства на Западе утратила актуальность, но для нас очевидно то, что после падения Берлинской стены в 1989 году и до начала кризиса 2008 года социальный (и военный) конфликт в общественном восприятии европейцев перестал быть проблемой первостепенной важности. Отчасти это следствие успехов самого государства всеобщего благосостояния. После десятилетий активной социальной политики и массированного перераспределения благ темы классовой борьбы и общественного неравенства практически ушли из политического дискурса, перестав волновать большинство граждан. Проблема равенства исчезла из политической повестки ХХI века после так называемого великого умиротворения. Крах коммунистических режимов стал воплощением идеологического триумфа капитализма, или, как писал Фукуяма, «конца истории», и подтолкнул развитие свободного рынка и глобализации. В Европе результатом «великого умиротворения» стали сообщества, которые вплоть до 2008 года отличались непрерывным экономическим ростом, отсутствием инфляции и едва ли не стопроцентной занятостью (сказанное, однако, не касается южноевропейских государств — Испании и Греции, где уровень безработицы, особенно среди молодежи, был самым высоким в ЕС). Казалось, что основная цель капитализма — становление бесконфликтных обществ, где на фоне неуклонного экономического роста торжествуют свободный рынок и частная инициатива, вот-вот будет достигнута, причем благодаря именно государству всеобщего благосостояния. Подобная ситуация кажется нам парадоксальной.

Итак, основным тезисом четвертой части нашей статьи будет утверждение о том, что на сегодняшний день утратили значимость две предпосылки, лежавшие в основании европейских конституций ХХ века. Во-первых, из общественной жизни исчез конфликт, по крайне мере в том виде, в каком его понимали в середине ХХ века; во-вторых, преодоление неравенства и утверждение свободы как ведущие цели публичной политики выбыли с общественной сцены и публичного дискурса. По нашему мнению, это влечет за собой что-то вроде экзистенциального кризиса, поскольку определить систему координат современного политического пространства становится все сложнее. Иначе говоря, все труднее понять, каковы те важнейшие конфликты и противоречия, которые генерируют политическое действие, и какова та идея свободы (идея прав человека), которая должна выступать отправной точкой всей публичной политики. Обосновывая тезис о «текучей современности», З. Бауман пишет о значительных изменениях, которые произошли в социуме с тех пор, как были сформулированы ключевые идеологии ХХ века, нашедшие свое отражение в конституциях. Учитывая вышесказанное, мы предлагаем порассуждать о способности нынешних конституционных инструментов выявлять, логически объяснять и разрешать новые конфликты и противоречия, то есть справляться с теми задачами, которые в свое время ставились перед конституциями ХХ столетия. Ниже мы коснемся некоторых из этих современных проблемных сфер.

Три из них являются определяющими для обществ современной Европы: а) столкновение между старой и новой политикой; б) степень жесткости фискальной политики; в) выработка нового определения понятия «демос», способного реализовать идеи мультикультурализма и разнообразия. Как представляется, все три сферы, помимо чисто политической основы, имеют под собой и моральную подоплеку. То есть изучение их сущности и истоков предполагает поиск ответов на вопросы о том, что есть справедливость, добро и зло на частном и общественном уровне. Очевидно, что эти моральные дилеммы предопределяют направление политических действий.

4.2. Новая и старая политика: из Америки в Европу

Итак, первый из конфликтов, которые мы хотели бы здесь рассмотреть, имеет скорее политическую природу, поскольку в его основе — трансформации, переживаемые в последние годы партиями и представительными институтами. Вслед за возникновением в 2009 году в США так называемой Чайной партии последовали выдвижение и победа Дональда Трампа на президентских выборах 2016 года. Представители этого ультраправого движения критикуют традиционную политическую систему и особенно ее политический класс. Они призывают гнать взашей профессиональных политиков, которые не желают заниматься реальными проблемами общества и отдельных людей.

Назовем основные характеристики этого политического движения. Вопервых, его сторонники отказались от объяснения существующих политических разногласий, обращаясь к дихотомии «правые — левые». Во-вторых, используемый ими дискурс на первый взгляд кажется демократическим и нацеленным на вовлечение в политику «простого человека», который противопоставляется традиционным «олигархическим» партиям, давно обособившимся от народа. В-третьих, сторонники движения претендуют на нравственную чистоту, противопоставляемую коррумпированности и разложению правящей верхушки. Источником этой предполагаемой непорочности выступает либо религия (современный мир и нынешняя политика, по мнению американских евангелистов, изгоняют из нашего мира веру, порождая упадок нравов и моральное разложение), либо капитализм (добиваясь успеха собственными силами, целеустремленные люди, подобные Трампу, могут преуспеть в жизни несмотря на деградацию общества и его гнилые политические игры).

Указанный тип конфликта, противопоставляющий старую и новую политику, в разных вариациях проявил себя в Латинской Америке и Европе. В Латинской Америке «очистительная» функция религии или капитализма была заменена милитаристской культурой (носителями которой, например, выступают лидеры типа венесуэльского Чавеса или перуанского Умалы) или тягой к индигенизации (культурному обособлению), что свойственно любому здешнему государству — так, например, в Аргентине сложилась мифология генерала Перона. Пример Латинской Америки важен: именно там новые доктрины существуют не только на идейном уровне, но и реализуются на практике, определив становление политических технологий, которые направлены на уничтожение представительной демократии в ее традиционном виде. В работах аргентинского политолога Эрнесто Лаклау, оказавших заметное влияние на таких латиноамериканских лидеров, как супруги Киршнер, Корреа, Чавес и Моралес, жестко критикуется демократическая система. По мнению Лаклау, противоядием от заразы либеральной демократии, основанной на господстве далеких от народа технократических элит, выступает «радикальный популизм». Апелляции к «народу», пребывающему в оппозиции к коррумпированной политической элите, означают, что притесняемое большинство должно взять власть, даже если способ ее передачи будет далек от стандартов демократических процедур, изложенных в конституциях. Характерными чертами этого политического движения стали: а) харизматичное лидерство, которое типично для президентских республик Латинской Америки; б) практики прямой демократии, включая референдумы или отзывы должностных лиц; в) жесткий контроль над общественным мнением — в 2014 году президент Аргентины Кристина Фернандес Киршнер назначила одного из апологетов теории Лаклау на должность «стратегического координатора национального мышления»; г) реактивация конституционных реформ в Боливии, Венесуэле, Эквадоре, в которых видят идеальный способ разрешить фундаментальный конфликт между старой и новой политикой и выстроить всю политическую систему заново.

Описываемый политический феномен известен и в Европе. По наблюдениям некоторых аналитиков, с 1990-х годов в Европе наблюдается рост критических настроений в отношении традиционной политики, или, по выражению французского историка Жака Ле Гоффа, «недомогание демократии»; его можно описать как чувство дискомфорта и беспокойства, обусловленное тем, что все большее число людей не только не ощущают себя причастными к демократии, но испытывают раздражение или даже злобу по отношению к нынешним политическим системам Европы. После кризиса 2007–2008 годов это «недомогание» проявилось в зарождении новых политических сил, причем на противоположных полюсах традиционного спектра. Во-первых, подняли головы крайне правые партии, еще десять лет назад находившиеся в упадке. Мы говорим о «Национальном фронте» Ле Пен во Франции, «Партии независимости Соединенного Королевства» под предводительством Фаража, немецких «Пегиде» и «Альтернативе для Германии», итальянской «Лиге Севера». Во-вторых, возникли новые крайне левые партии — «Подемос» в Испании, «Сириза» в Греции. Появились и другие общественные объединения, которые не укладываются в традиционные представления о правых и левых: например, так называемые Пиратские партии в европейских странах, которым близки идеи анархизма и американского либертарианства, или «Движение пяти звезд» в Италии, возглавляемое бывшим комиком, не имеющее определенной идеологии или четкой политической программы и огульно нападающее на традиционную политику и старые партии. Но вне зависимости от политических идеалов все новые объединения выступают с критикой «системы» или «политической касты», противопоставляемых народу. Под «системой», само собой, они подразумевают западный капитализм и то, что лидер партии «Подемос» презрительно называет «буржуазной демократией». В Италии, Франции и Греции активизация новых политических сил привела к тому, что традиционные политические партии почти лишились поддержки электората или вообще ушли в тень. Так, на выборах 2016 года в Испании «Подемос» почти сравнялась с Социалистической партией, набрав 5 миллионов 50 тысяч голосов против 5 миллионов 420 тысяч у социалистов.

То, что некогда начиналось с безразличия или пренебрежения к политике, позже переросло в тревогу и недоверие, создав почву для появления политических движений, которые иногда небезосновательно называют популистскими (то есть склонными к демагогии и оппортунизму) или даже авторитарными. Вне всякого сомнения, это признак политического кризиса и кризиса конституционного государства, поскольку демократические системы, и прежде всего их партийная основа, переживают глубочайшую утрату легитимности. Многие европейцы, американцы и латиноамериканцы потеряли веру в традиционную политику и голосуют за партии, действующие вопреки традиционной политической логике и отвергающие привычные институты и идеологии. Возможно, говорить о свершившейся политической революции еще рано, но ее перспектива вполне реальна.

Не исключено, что нынешний политический кризис стал косвенным следствием процесса европейской интеграции и, как будет продемонстрировано ниже, того варианта разрешения финансовых проблем, который был избран Европейским союзом. Выборы являются ключевым институтом современного конституционного государства. В ходе выборов определяются правящее большинство, а также меньшинство, которое образует парламентскую оппозицию. В системах вестминстерского типа, где премьер-министр назначается палатой общин парламента из кандидатов, пользующихся поддержкой палаты, диалектическое противостояние большинства и меньшинства особенно ярко обнаруживается в голосованиях по доверию правительству и в процедуре ежегодного одобрения бюджета, в ходе которой у большинства появляется возможность пройти проверку на прочность, а у меньшинства — выдвинуть альтернативные предложения. Но в последние годы описанный принцип, который мы воспринимали как нечто само собой разумеющееся, перестал действовать в Греции и Италии. Управленческие кризисы здесь разрешались вне парламента и за пределами электорального цикла. Давайте вспомним, как в 2011 году ЕС настоял на отставке Берлускони и Папандреу и их замене не прошедшими процедуру выборов бюрократами Монти и Пападемосом. В июне 2015 года в Греции правительство «Сиризы» провело референдум по финансовой политике, результатом которого стал отказ принять условия помощи со стороны ЕС. Но практике это решение не имело никакого значения: меньше чем через два месяца греческое правительство все-таки одобрило рецепт, предложенный ЕС, поскольку иначе оно не могло восстановить кредитоспособность банков страны или получить займы у международных кредиторов. Принятие фундаментальных экономических решений было тем самым передано на наднациональный уровень в лице ЕС, что стало одной из определяющих черт процесса евроинтеграции. Но, как вскоре оказалось, процесс принятия подобных решений далек от того, чтобы называться демократическим в традиционном смысле слова. Экономика подверглась деполитизации, что на практике дало два результата. Во-первых, политическая ориентация и идеология перестали или почти перестали приниматься в расчет, поскольку в реальности имелся только один возможный вариант экономического курса. Во-вторых, как уже говорилось, выработка важнейших экономических решений оказалась выведенной за рамки политического процесса. Итогом всего этого стал принципиальнейший сдвиг: глобальная экономика, по крайней мере в ее европейском воплощении, оказалась частично несовместимой с традиционными демократическими процессами, закрепленными в конституционном праве.

4.3. Меры жесткой экономии: европейский конфликт

В идее жесткой экономии* есть моральный компонент. Жизнь в условиях самоограничения предполагает, что человек позволяет себе только самые необходимые траты и не имеет долгов, что заставляет окружающих высоко ценить и уважать его. Как и в примере с использованием слова «война» в сочетании со словом «терроризм», здесь можно удостовериться в том, что политическая окраска слов никогда не бывает нейтральной.

Как было сказано в разделе 2, экономический кризис привлек всеобщее внимание к парадигме жестокой экономии. Она довольно проста: каждое европейское государство должно нести ответственность за свои доходы и расходы. В тех весьма распространенных ситуациях, когда доходов не хватает, а экономического роста почти нет, государство обращается за помощью к рынкам, эмитируя долговые облигации и иные кредитные инструменты. Но рынки не обязаны принимать подобные просьбы как должное и могут выдвигать условия относительно ставки кредитования (премия за риск или маржа, то есть разница в цене, например, между облигациями Испании и облигациями Германии), исполнить которые не представляется возможным. Именно это в 2009–2011 годах произошло со странами еврозоны, расположенными на юге Европы. Тогда им, лишившимся доступа к внешнему кредиту, помогли другие государствачлены, но в обмен на помощь эти доноры, или участники так называемой тройки*, потребовали внедрения жесткой экономии: снижения государственных расходов, включая социальные выплаты, а также пенсии и зарплаты в бюджетном секторе, повышения налогов, реформирования рынка труда. Иными словами, у государств, оказавшихся в стесненных обстоятельствах, не осталось выбора: отказ от финансового оздоровления гипотетически означал выход из зоны евро, что не представлялось допустимым ни с политической, ни с юридической точки зрения.

Этот новый источник напряженности разрушил традиционную политическую дихотомию «левые — правые». Любая правящая партия государства — члена ЕС вне зависимости от ее идеологии была обязана согласиться с политикой жесткой экономии: вспомним греческую «Сиризу» или коалицию левых в Португалии. Соотношение такой политики с представительной демократией далеко не ясно. С одной стороны, меры финансового оздоровления вводились без одобрения со стороны национальных парламентов или даже, как в Греции, открыто вопреки воле народа, выраженной на референдуме. Но с другой стороны, некоторые решения, например об ограничении государственных расходов, принимались национальными парламентами, пусть даже под мощным давлением со стороны ЕС. Некоторые ученые и политики полагают, что финансовое оздоровление и международная кредитная помощь, последствия которых будут ощущаться на протяжении десятилетий, поставили получателей в зависимость, несовместимую с представлениями о суверенитете и демократии. Кроме того, очевидно, что правительства Греции и Италии были назначены ЕС, а не сформированы по результатам выборов. Таким образом, политика жесткой экономии вырабатывается не самими членами еврозоны, а определяется извне, что противоречит институциональным и процессуальным основам представительной демократии.

Возможно, как раз для того, чтобы избежать упреков в ограничении демократии, ЕС побудил Испанию, Италию и Ирландию внести изменения в национальные конституции, дабы их положения включили в себя запрет дефицитного бюджета и ограничения размера государственного долга. Так, пересмотренная статья 135 Конституции Испании существенно ограничивает лимиты расходов и возможности заимствований со стороны национального правительства, а также региональных и муниципальных властей. Теперь эта статья содержит в себе послание финансовым рынкам: «Займы для покрытия процентов и номинальной суммы долга публичных администраций должны отражаться в отчетах о расходовании их бюджетов; они подлежат погашению в первоочередном порядке». По крайней мере в теории упомянутые государства усвоили логику жесткой экономии и «конкурентного государства», способного сдерживать рынки (см. раздел 2.2 данной статьи), использовав для этого демократическую процедуру конституционной реформы.

Последствия перехода к жесткой экономии едва ли стоит недооценивать. До наступления кризиса и проведения соответствующих конституционных реформ рынок идей предлагал множество вариантов политических, экономических и идеологических решений. После кризиса и сопровождавшего его навязывания реформ некоторые из них были отклонены на законодательном уровне, поскольку попросту стали неконституционными.

4.4. Новое определение понятия «демос» и коллективная идентичность: классический конфликт

Любое политическое сообщество пребывает в состоянии непрерывных изменений, поскольку границы и принципы, определяющие принадлежность к нему, как и исключение из него, не являются незыблемыми. На протяжении пятнадцати лет после 2001 года, когда был введен евро, Европа переживает череду событий, которые послужили поводом для возобновления дискуссии относительно понятия «демос» и его особенностях. Пусть это происходит не всегда явно, но речь идет о том, каким образом мы определяем себя как общество, коллектив, политическое образование в мире, переживающем глобализацию.

Мы не говорим о территориальных или этнических конфликтах, похожих на те, которые имеют место на Балканах, в Ирландии или Бельгии, а также, с недавних пор, в Шотландии и Каталонии (ситуация на Украине имеет несколько иную природу). Интересно, что вопрос о суверенитете фактически не поднимался, когда упомянутые страны вступали в ЕС или в зону евро (хотя было очевидно, что именно суверенитет является ключевой проблемой), но зато он возник сразу же, как только в политической повестке появилась тема обособления регионов от традиционных государств.

О понятии «демос» в отношении ЕС не раз вспоминали во время конституционного кризиса 2005 года, вызванного провалом европейской конституции. Выносимый тогда на голосование конституционный договор недвусмысленно провозглашал носителем суверенитета в новой Европе ее народ. Он также регулировал тему европейского гражданства и прокладывал дорогу к общеевропейской федерации. Сегодня вполне закономерным выглядит следующий вопрос: можно ли видеть в провале конституционного проекта сигнал того, что в европейской интеграции что-то пошло не так? Не исключено, что государства и их граждане были согласны принять политическую интеграцию, но не были готовы открыто обсуждать сущность вырастающего из нее политического объединения и позволить национальным политическим сообществам раствориться в общеевропейском сообществе.

Не так давно произошли три события, которые подтвердили, что вопрос о европейском демосе все еще не решен. Первым стал Брексит. Каким бы ни было наше отношение к ЕС или к Великобритании, бесспорным остается то, что для ЕС он оказался политической и моральной катастрофой. Возможно, сказанное верно и для Великобритании, в отношении которой следует говорить о сознательно спровоцированной катастрофе. ЕС считал себя настолько замечательным клубом, что у его членов, по идее, даже не могло возникнуть мысли о том, чтобы уйти. И действительно, до подписания Лиссабонского договора в 2009 году процедура выхода не была урегулирована. Государства знали, что следует сделать, чтобы вступить в союз, но не знали, как его можно покинуть. Отказ от членства в союзе представлялся невозможным, и из-за этого процедура выхода не была урегулирована. И вот теперь, когда Великобритания уходит из ЕС, становится очевидным, что понятие «демос» для Европы — даже если согласиться с самим фактом его существования — лишено однозначности. Ведь политический демос, из рядов которого можно выйти по собственному желанию, не есть подлинный демос.

Вторым событием стал правовой по своей природе и весьма ожесточенный спор, разгоревшийся в Германии из-за вопроса о пределах политической и экономической интеграции. Некоторые специалисты высказывались в пользу скорейшего изменения немецкой Конституции, поскольку в своем нынешнем виде она мешает реализации идеи федеративной Европы. Одновременно граждане Германии, включая представителей судейского сообщества, обжаловали полномочия ЕЦБ, поскольку сочли их не соответствующими немецкой Конституции, но Европейский суд справедливости в небезупречном решении по делу Gauweiler (мы упоминали о нем выше) высказался в пользу банка, возможно, нарушив тем самым положения договоров ЕС. К моменту написания данной статьи (ноябрь 2017 года) рассматриваются еще несколько аналогичных судебных дел. Для нас очевидно, что проблема, в которой кто-то может увидеть лишь казус немецкой юридической практики, на деле является не казусом, а закономерностью, причем не немецкой, а общеевропейской. Германия — мощнейшее государство, локомотив Европы, и если у нее возникают сложности с политической и экономической интеграцией, значит, подобные проблемы есть у всех государств ЕС. Иными словами, речь идет о политической (а не сугубо юридической) и общеевропейской (а не узко национальной) проблеме.

Третье событие, имеющее отношение к европейскому демосу и идентичности — это расширяющаяся иммиграция. В некоторых государствах Европы традиционно проживает большое число иммигрантов, преимущественно из их бывших колоний. Во Франции их число составляет 11%, в Бельгии — 11,5%, в Великобритании, Австрии, Германии — по 13%, но в последнем случае показатель стремительно растет. Много иммигрантов принимают богатые страны — например, Швеция и Дания, где их доля в населении составляет 16 и 12% соответственно. В более бедных государствах Южной Европы показатели также сопоставимы: это 9% в Испании и 8,3% в Италии. Превращению иммиграции в политическую проблему способствовали такие факторы, как подъем терроризма и рост радикальных настроений, дебаты о мультикультурализме и идентичности, экономический кризис, отсутствие чувства уверенности в будущем (высокий уровень безработицы в южных странах Европы и, конечно, европейский миграционный кризис, разразившийся в 2015 году и так и не пришедший к полному завершению). В 2007 году во Франции президент Саркози учредил новое министерство по делам иммигрантов, интеграции и национальной идентичности, тем самым поставив проблему «национальной идентичности» в один ряд с такими традиционно политическими проблемами, как жилищное строительство, внешняя политика и сельское хозяйство. Резонно возникает вопрос, какие именно меры сумеет предпринять правительство Франции, чтобы определить, поддержать, защитить «национальную идентичность». При этом, разумеется, мы должны с порога отвергнуть методы, привычные в свое время для Геббельса.

Существенно то, что указанные нами болезненные ситуации, связанные с определением природы политического сообщества, имеют сходные черты с упомянутыми ранее конфликтами: нынешними экономическими противоречиями и вопросом о роли демократии в управлении глобальной экономикой. Они разрушают старое разделение на левых и правых, поскольку антиевропейские настроения и скептицизм относительно создания в Европе единого политического сообщества наблюдаются как у представителей правых партий — «Национального фронта» во Франции, «Партии независимости Соединенного Королевства», «Альтернативы для Германии», так и у левых — греческих «Сиризы», «Подемос», старых французских социалистов. Избиратели-ксенофобы, голосующие за «Национальный фронт» Марин Ле Пен, относят себя и к правым, и к левым. По сути, выявление первейшего, базового определения понятия «демос» можно и не считать политическим вопросом. Ведь оно подразумевает разговор не столько о насущных политических проблемах государств, сколько об условиях, которые необходимы для реализации свободы и фундаментальных прав человека, являющихся результатом определенных отношений человека с государством (в рамках института гражданства) и факта его принадлежности к политическому сообществу.

Мы считаем, что это дополитический вопрос, который в данной статье не затрагивается — из-за чего, в частности, мы не рассматривали теорию столкновения цивилизаций Хантингтона. Некоторые ученые отмечают, что отказ от механизмов представительной демократии в пользу все более частого обращения к референдуму также является признаком поиска нового определения демоса. Действительно, в предшествующие два года в Великобритании состоялись два референдума (по независимости Шотландии и Брексит) и оба напрямую были связаны с вопросом об определении идентичности. В Греции прошел референдум по финансовой политике, несколько референдумов состоялось в Италии, причем отрицательный результат, полученный в ходе конституционного референдума в декабре 2016 года, привел к отставке председателя Совета министров Ренци. Впрочем, в распространении этого явления все-таки не стоит видеть полного разочарования в представительной демократии. По крайней мере пока.

5. Некоторые идеи о взаимосвязи кризисов с правом

В последнем разделе мы бы хотели затронуть вопрос о связи перечисленных нами кризисов с правом. Некоторые аспекты этой темы уже освещались ранее, и теперь мы обобщим их.

В ХХI веке право столкнулось с новыми вызовами. Ими стали: чудовищное разрастание информационных потоков из-за развития телекоммуникаций и сети Интернет; массовые переселения людей, отчасти ставшие результатом войн нового типа; и самое главное, постепенное разрушение или полное уничтожение традиционного понятия «суверенитет», исторически выступавшего фундаментом современных конституционных систем. Ученые-правоведы, политологи и философы переживают нелегкое время, поскольку под каток глобализации попали многие традиционные юридические понятия и инструменты права. В значительной мере трудности обусловлены отмеченными выше тремя кризисами. Право и конституции адаптировались к новому положению вещей с заметным трудом. В целом можно сказать, что право государств ЕС достаточно быстро смогло приспособиться к новым реалиям глобальной экономики, став средством реализации политики «затягивания поясов» и финансового оздаровления. Конституционные поправки, принятые в Испании, Италии и Ирландии, вне всякого сомнения, имели своей целью стабилизировать финансовые рынки и снизить рисковую премию государственных облигаций. Эти страны пошли на серьезные ограничения своей конституционной независимости не в рамках новых политических контрактов, которые обычно оформляются конституциями, но стремясь простимулировать рынки и избежать принудительного спасения от банкротства. (На деле, впрочем, когда Ирландия в 2012 году принялась править собственную конституцию, ЕС уже начал операцию по ее финансовому спасению.) Когда же появились соответствующие юридические казусы (например, дело Gauweiler), Европейский суд справедливости выступил в поддержку подобной политики, невзирая даже на то, что формально-юридически действия Европейского центрального банка в подобных спасательных операциях нарушали договоры ЕС.

К добру или к худу, но право сыграло в рассмотренных нами кризисах не слишком значительную роль. Прежде всего нормы права как таковые не были их первопричиной, хотя с определенной степенью уверенности можно говорить о том, что недостаточное регулирование финансовой сферы стало фактором, форсировавшим и усугубившим финансовый кризис 2007–2008 годов или по крайней мере усложнившим для публичных властей задачу по его разрешению. Это предположение легло в основу сюжета знаменитого оскароносного документального фильма 2010 года «Внутренняя работа», и оно кажется верным. Слабое правовое регулирование финансовой системы США, захват контролирующих ведомств банками, страховыми компаниями и крупными инвесторами привели к катастрофическим последствиям. В Европе ситуация была несколько иной; здесь финансово-экономический кризис был спровоцирован не столько дерегуляцией, сколько структурными изъянами системы евро. Как бы то ни было, переходя к кризису безопасности, можно утверждать, что право оказалось фактически бессильным против вызовов глобального терроризма и искушений тоталитаризма и авторитаризма (в особенности в государствах с молодой демократической традицией, подобных Турции или России). Наконец, с закреплением принадлежности индивида к сообществу право справляется еще хуже. Раньше считалось, что национализм в Европе спит или вовсе исчез, но в последнее время в дополнение к таким традиционно беспокойным регионам, как Балканы и Ольстер, сильные всплески национализма наблюдаются в Шотландии, Каталонии, а также в Бельгии. К сожалению, национализм и сецессионизм нельзя побороть, опираясь только на право. Их не так-то просто купировать при помощи законов и конституций, а кто-то может сказать, что и вовсе нельзя. Культурная интеграция в разнородные и открытые сообщества, какими являются государства Европы, сопряжена со значительными юридическими и нравственными проблемами. Некоторые из них связаны со свободой выражения мнений — об этом свидетельствует история с карикатурами на пророка Мухаммеда; или со свободой вероисповедания — правовое регулирование отдельных религиозных вопросов в Европе заметно отличается от такого же регулирования в США; или с семейными вопросами — упрощенный мусульманский развод, браки по принуждению или браки с участием несовершеннолетних, которые распространены внутри некоторых сообществ или допускаются религиозными канонами, но при этом противоречат законодательству европейских государств; или, наконец, с вопросами ношения традиционной одежды — вспомним многочисленные решения европейских судов по никабам, хиджабам, буркам. Кроме того, право оказывается далеко не идеальным инструментом в тех ситуациях, где речь идет об определении траектории сложных политических процессов, подобных Брекситу: сегодня сложно предугадать, каковы будут последствия реализации статьи 50 Договора, регулирующей выход государств из ЕС.Мы не откроем Америку, сказав, что право не всесильно.

Но если даже право не порождает кризисы и в краткосрочной перспективе не кажется инструментом, способным их разрешить, мы не должны забывать о том, каких выдающихся успехов достигли конституционное право и правозащитное законодательство в преодолении величайших проблем ХХ века — по крайней мере в развитых западных странах. На национальном и межгосударственном уровнях был создан свод моральных правил и принципов, которые несколько раз подвергались испытаниям в смутное время, но все же в качестве конституционных принципов они справились с задачей отстаивания и защиты прав человека, демократии, меньшинств, толерантности, сделав сообщества, разделявшие эти принципы, более сильными и открытыми. В тяжелой и кризисной ситуации конституционное право не должно действовать вопреки самому себе, безосновательно ограничивая права человека и усиливая полномочия властей. Законы и конституции показали себя полезным инструментом урегулирования конфликтов, по крайней мере на Западе. Вопрос принципиальной важности заключается в том, с какими оговорками западные ценности и либеральная мысль, источником которой является европейское Просвещение, могут экспортироваться в иные страны — и могут ли вообще? Каким бы ни был ответ — хотя нам кажется, что он должен быть утвердительным, — мы все-таки верим, что даже несмотря на неизбежные социальноэкономические и политические травмы и неудачи, инструментарий конституционализма поможет справиться с кризисом. Разумеется, набор инструментов нужно совершенствовать, чтобы сделать их пригодными для работы в условиях глобализации, Интернета, миграции; они должны вобрать в себя современные идеи: глобальную концепцию прав человека американского политолога Майкла Игнатьева, идею «достойного общества» израильского философа Авишая Маргалита, конституционную теорию немецкого правоведа Петера Хэберле. В критические моменты право и публичные институты должны поддерживать принципы открытости, подотчетности, независимости судебной власти, защиты прав человека, сохраняя при этом способность адаптироваться к новым реалиям и эффективно работая в ситуациях новых кризисов. Пересматривая конституции и обновляя их, общества — в том числе отдельные их представители — должны исходить из того, что признаваемая цивилизованными нациями ценность верховенства права, демократии и прав человека не может быть утрачена.

Перевод с английского Екатерины Захаровой

Брайс Марден. Без названия. 1982Ансельм Кифер. Исход из Египта. 1984Дэвид Хаммонс. Инсталляция «Вне игры». 1995–1996