Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

№ 2 (55) 2011

Омбудсмен: от общего к частному

Хорхе Луис Майорано, омбудсмен Аргентины (1994–1999), первый частный омбудсмен Аргентины

По странному стечению обстоятельств вот уже 31 год, как у меня продолжается роман, можно сказать любовный, с институтом омбудсмена. И хочу с благодарностью вспомнить в этой связи своих европейских коллег, в первую очередь Альваро Хиль-Роблеса, который занимал должность комиссара по правам человека Европы. Эти люди открыли мне дверь в Европу. Тогда я еще не был омбудсменом. Я лишь учился у них этому ремеслу. Это ведь не должность, а тонкое искусство, которое предполагает полную самоотдачу, солидарность с теми людьми, которые пострадали. К сожалению, многие современные омбудсмены этого не понимают. Этот институт потерял сейчас свою природу, когда появился двести лет назад в Швеции и с тех пор распространялся под разными названиями: парламентский комиссар, уполномоченный по правам человека, народный защитник и т. д. Но это гуманный институт. Как сказал мне однажды уполномоченный по правам человека Каталонии, — «институт с душой».

Когда в 1999 году я перестал быть омбудсменом Аргентины, я решил создать в моей стране институт частного омбудсмена. Это оригинальная идея, о которой я написал в 2000 году статью «Диагноз и лечение» — о решении конфликтных ситуаций между компаниями и их клиентами. Прежде чем рассказать об этом, несколько слов о «стечении обстоятельств».

Я закончил юридический факультет, работал адвокатом, но после того, как прочитал попавшуюся случайно на глаза брошюру о шведском институте обмудсмена, начался «мой роман». В 86 году защитил докторскую диссертацию, посвященную государственному омбудсмену, а потом судьба и политика позволили мне создать этот частный институт.

Очевидно, что в любой стране есть уязвимые группы населения, чьи права нарушаются. В моей стране это аборигены, так называемое туземное население, заключенные, пациенты психиатрических больниц. И, кроме того, есть группы, в которые мы все входим. Речь идет о клиентах или пользователях самых разных услуг — мобильной связи, банков, страховых компаний и т. д. Раньше все спорные вопросы в этой сфере разрешались в судебном порядке. А теперь, поскольку права клиентов часто нарушаются, даже в высокоразвитых странах распространился институт отраслевых омбудсменов, которые защищают от произвола госчиновника не гражданина, а клиента. Поэтому в 2007 году в Аргентине мы создали институт уполномоченного по защите страховых прав.

Ясно, что возможности и полномочия государственного омбудсмена другие. Он не решает проблемы, связанные с защитой нарушенных прав граждан, а вмешивается, когда узнает об их нарушении, и влияет на положительное решение. То есть действует силой убеждения — с помощью соответствующих рекомендаций или предупреждения. Это нравственная сила. Частный же омбудсмен — это своего рода арбитр, как я сегодня. Если у застрахованного лица возникает проблема со страховой компанией, например она не признает несчастный случай, который произошел, и если она сотрудничает с омбудсменом, то его решение будет обязательным, как если бы это было решение суда. И напротив, если решение выносится в пользу страховой компании, и пострадавшему отказывают в его требовании, он имеет возможность обратиться в суд. При этом все производство бесплатное (к этому я еще вернусь) и вначале не предполагает вмешательство какого-либо юриста или адвоката. Могу сказать, что за три года моей работы 57% от всех рассмотренных нами случаев были решены в пользу застрахованных лиц. Но здесь есть один важный момент.

Ни одно из застрахованных лиц, иск которых был отклонен, не обращался потом в другие инстанции. Почему так происходит? Потому что страховые компании без каких-либо объяснений просто отказывают владельцу страхового полиса. А омбудсмен объясняет, почему получен отказ. Обычно это происходит из-за того, что человек не прочитал внимательно страховой полис. То есть, покупая страховую услугу, он думает, что лично с ним все будет в порядке. А когда этот «порядок» нарушается, считает, что он прав, ссылается на полис и лишь затем начинает понимать, что тоже может нести ответственность. И поскольку я говорю о частном омбудсмене, добавлю, что в решение о создании института частного омбудсмена правительство не вмешивается. Оно принимается в нашем случае Аргентинской ассоциацией страховых компаний, многие из которых имеют филиалы за рубежом. Эти компании создали регламент, согласно которому берут на себя обязательство выполнения решения, вынесенного омбудсменом.

Работаем мы вдвоем — я и моя секретарша. В месяц разбираем около 50 случаев нарушения прав застрахованных лиц. Все они, как правило, не очень сложные. Поэтому нет необходимости в более широком штате. У нас всего 20 дней на принятие решения с того момента, как к нам обращаются за помощью. При этом вся процедура занимает не больше 2 месяцев. Только иногда бывает чуть дольше, если приходится проводить техническую экспертизу. Ассоциация платит мне ежемесячное жалование. А компания, которая заинтересована в разрешении конфликта, платит процент за рассмотренное дело и принятое решение. Скажу также, что мои полномочия продлены еще на 3 года, несмотря на то что большинство решений было принято в пользу застрахованных лиц.

Чтобы не быть голословным, приведу два примера о том, как мы работаем. Один относится к очень крупной страховой компании. Сгорел автомобиль, который она застраховала. Я вынес решение в пользу застрахованного лица, после чего председатель компании заявил президенту Ассоциации страховых компаний, что его компания из нее выходит. Это случилось в 2008 году, через несколько месяцев после начала моей работы на новом месте. Президент, естественно, был обеспокоен, так как не мог убедить председателя, и я тоже чувствовал себя неуверенно. Но решил пойти на переговоры с главным управляющим компании. Мы беседовали два с половиной часа, оказалось, что он женат на финской гражданке и смысл института омбудсмена ему знаком. Я объяснил, что проблема не во мне, а в его подчиненных. Что частный омбудсмен не ищет виновных или ответственных, а заинтересован в решении конфликта. Я не назвал фамилию работника компании, который отвечал за случившееся, и передал ему достаточно данных, чтобы он принял положительное решение. Эта компания осталась в ассоциации и продолжает участвовать в защите застрахованных лиц.

Другой пример — тоже с автомобилем, владелец которого попал в дорожную аварию, будучи авто-страховщиком по системе КАСКО. В его полисе было написано, что полная компенсация возможна лишь в случае невозможности восстановления автомобиля. Автовладелец считал, что это невозможно, тогда как страховая компания настаивала, что возможно. В таких случаях мы обращаемся к профессионалу, который не имеет отношения ни к одной из сторон и принимает независимое решение. Он составляет технический отчет, который является для меня основанием для принятия решения.

Я знаю, что в России есть своего рода аналог нашего института — общество защиты прав потребителей. Но люди обращаются в него достаточно редко. Не хотят тратить время и нервы.

Думаю, что это проблема культуры. Ведь ваше общество было создано, если не ошибаюсь, на основе государственного закона. А решение о создании института частного омбудсмена принимается в рамках частного сектора. В Аргентине тоже есть сотни обществ защиты прав потребителей, и только в последние годы наблюдается тенденция к росту числа обращающихся в них с жалобами. Мы тоже были пассивным обществом, когда начинали. Повторяю, это проблема культуры, которую нельзя решить лишь с помощью принятого закона. Путь здесь, к сожалению, долгий. В моей стране он начался после конституционной реформы 1994 года, когда появилась статья, в которой говорится о правах групп граждан.

Мой опыт показывает, а опыт для меня это сумма совершенных ошибок и удачных решений, что омбудсмен, где бы он ни работал, не должен отказываться от своей независимости, поскольку иначе становится марионеткой. Говорят, люди приходят и уходят, а институты остаются. Но какими бы ни были институты, все зависит от людей.

В Европе — в Италии, Франции и в других странах — помимо банковской сферы, мобильной связи и даже супермаркетов, институт частного омбудсмена в последние годы появился также в университетах, как в государственных, так и частных, для рассмотрения спорных вопросов и требований, выдвигаемых студентами. Усилия омбудсмена всегда направлены на сближение позиций сторон и создание атмосферы согласия. То есть в конечном счете на формирование общества, способного преодолевать возникающие конфликты.

Омбудсмен не супермен, он не изменит людей, но от того, кто им становится, зависит будущее института.

Дональд Джуд. Без названия. 1962