Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

Идеи

Выборы

Местное самоуправление

Право и религия

Гражданское общество

Точка зрения

Горизонты понимания

Наш анонс

Наш анонс

Nota bene

№ 1 (58) 2012

Местное самоуправление — основа демократии

Матти Анттонен, посол Финляндии в РФ

В любой стране государственная политика определяет основные направления законодательства и правоприменительной практики. При этом трудно представить себе дееспособную местную демократию, если мнения граждан не учитываются при принятии решений на государственном уровне. Следовательно, эффективность политики государства напрямую зависит от того, насколько успешно местная специфика учитывается при принятии решений и в какой степени граждане имеют возможность влиять на общие дела. Возможно, именно из-за потребности решать вопросы на местном и региональном уровнях многие страны с большой численностью населения или с большой территорией организованы как федеративные государства. Например, Индия, Бразилия, Мексика, Россия, Германия, Канада.

Остановлюсь на наиболее важных моментах развития и структуры местного самоуправления в Финляндии, а также на его значении для финской демократии. По сравнению с Российской Федерацией Финляндия совсем небольшая страна: численность ее населения — 5 миллионов 300 тысяч человек. У нас местное самоуправление осуществляется муниципалитетами, и между ними и государством не существует других уровней управления, наделенных правом налогообложения или имеющих законодательные органы, избираемые путем прямых выборов.

 

Начало формирования муниципальной системы в Финляндии

Первые органы местного самоуправления Финляндии возникли еще в период шведского господства. Тогда в городах существовали советы, которые занимались городскими делами. В сельской местности были структуры для отправления правосудия, рекрутирования солдат и призрения бедных; местные налоги тогда полностью отсутствовали.

Основа действующей сегодня модели местного самоуправления была заложена в период российского правления в результате реформ Александра II середины XIX века. Нынешняя система муниципалитетов возникла в 1865 году, когда финляндским сеймом был издан закон, отделявший лютеранские приходы от административных общин. С этого времени сфера деятельности общин начала постепенно расширяться. В стране стали открываться народные школы, которые содержались либо государством, либо частными обществами вспомоществования. Общины начали заботиться о здоровье жителей и нанимать коммунальных врачей. В городах и сельской местности стали возникать коммунальные больницы. К началу XX века их насчитывалось около 20.

Некоторые города основали также энергетические компании. Например, Хельсинская энергетическая компания отмечает в этом году 104-ю годовщину своего основания. Стали возникать и коммунальные пожарные службы. В некоторых городах телефонные компании также находились в коммунальном ведении.

 

Муниципальная демократия

На первом этапе право голоса на коммунальных выборах зависело от доходов. В конце XIX века в городах только 20% жителей обладало таким правом. Кроме того, состоятельные люди имели большее количество голосов, чем бедные. После Японской войны в 1906 году в Великом княжестве Финляндском сеймом был принят новый устав, предусматривающий введение однопалатного парламента и всеобщего и равного избирательного права, — кстати, раньше, чем в других странах Европы. В следующем году, в марте, в парламент было избрано 19 женщин, также впервые в Европе. Учрежденный парламент немедленно начал подготовительную работу для расширения права участия граждан в коммунальных выборах. Однако управлявший княжеством Императорский финляндский сенат резко возразил против этой инициативы, и она потерпела окончательный крах в 1914 году, когда император Николай II отказался утвердить новый закон.

После падения царской власти осенью 1917 года финский парламент утвердил новые законы о коммунальном самоуправлении, которые установили всеобщее и равное избирательное право как для мужчин, так и для женщин. В соответствии с этим законом осенью 1918 года были проведены первые коммунальные выборы.

В 20-х годах в городах была введена должность мэра и учреждены городские органы управления для исполнения решений советов городских уполномоченных. В сельских коммунах аналогичные реформы были проведены только после Второй мировой войны. Муниципальный совет является законодательным органом муниципалитета. Число членов муниципального совета зависит от численности населения территории. На территориях с населением менее двух тысяч жителей совет состоит из 13 членов. Советы крупных муниципалитетов больше по численности. Наибольшее количество членов муниципального совета имеет Хельсинки — 85 человек.

Срок полномочий муниципального совета — 4 года. Выборы проводятся по пропорциональной системе. Право выдвижения кандидатов принадлежит политическим партиям и объединениям избирателей, состоящим не менее чем из 10 членов. Подавляющее большинство депутатов муниципальных советов избирается по партийным спискам. При этом правом голоса на выборах обладают все граждане Финляндии, стран — членов Европейского союза и Скандинавских стран, а также граждане других стран, проживающие на территории муниципалитета не менее двух лет. Таким образом, поощряется участие граждан других стран, постоянно проживающих в Финляндии, в демократических процессах в надежде на то, что они, получив гражданство, будут принимать участие и в общенациональных выборах. В муниципальных советах пока мало представителей иммигрантов, но полагаю, что их число увеличится после очередных выборов, которые состоятся в октябре 2012 года. (При этом помечу: в Финляндии живет около 50–60 тыс. человек, говорящих на русском языке. Из них граждан России около 20 тысяч.)

Главной ежегодной задачей муниципального совета является учреждение муниципального бюджета. Совет также принимает решения, касающиеся градостроительного планирования, тарифов муниципальных учреждений и назначения на должность руководящих муниципальных служащих, таких как мэр города или глава муниципальной администрации.

Текущей деятельностью муниципалитета руководит муниципальное правление, назначаемое муниципальным советом пропорционально раскладу сил в самом совете. Работой муниципальных служащих руководит профессиональный руководитель, то есть мэр города или глава муниципальной администрации.

Муниципальная политика имеет большое значение как школа демократии. По состоянию на любой момент времени в муниципальных советах состоят более 10 тысяч человек. Помимо этого, десятки тысяч принимают участие в работе муниципалитетов в качестве членов муниципальных комиссий на разных уровнях. В университете города Тампере есть специальный факультет, где обучают руководителей муниципалитетов. Поскольку очень важно, чтобы люди, которые работают в этом секторе и распоряжаются деньгами, были профессионалами.

Большинство политиков, добившихся успехов на национальном уровне, прошли отбор в муниципальной политике. Большинство депутатов парламента, включая нашего новоизбранного президента, также начинали свою карьеру в муниципальных советах и именно там осваивали правила демократической политики.

С момента обретения Финляндией независимости доля женщин в составе населения избирательного возраста (с 18 лет) была всегда больше, чем доля мужчин. На последних муниципальных выборах в 2008 году их избирательная активность тоже была выше. На этих выборах 40% кандидатов были женщины, но среди избранных членов советов их было чуть меньше — 37 процентов. Однако в больших городах доля женщин в муниципальных советах составляет примерно половину. В двух самых крупных городах — Хельсинки и Эспоо — чуть более половины городских депутатов — женщины. Можно ожидать, что по мере развития урбанизации положение женщин в муниципальной политике будет и далее укрепляться.

Укрупнение муниципалитетов, на мой взгляд, не является однозначно положительным фактором с точки зрения муниципальной демократии, небольших муниципалитетах, где они лично знают кандидатов. В больших же городах успех кандидата на выборах в большей степени зависит от финансовых ресурсов для оплаты рекламы и проведения избирательной кампании. Это и является одной из причин, почему в больших городах обычно партии занимают монопольное положение при выдвижении кандидатов.

 

Обязанности муниципалитетов и их финансирование

Начиная с 1960-х годов, область деятельности муниципалитетов стала заметно расширяться и охватывать все новые сферы. Государство в это время поручает муниципалитетам новые задачи, а с другой стороны, и сами муниципалитеты принимают на себя новые функции.

В начале 90-х в Финляндии была проведена масштабная реформа муниципального управления, предоставившая муниципалитетам больше полномочий по расходованию денежных средств. И тем самым роль государства при финансировании их деятельности уменьшалась, были разработаны единые правила, регулирующие объем его участия в финансировании работы муниципалитетов.

Основные обязанности муниципалитетов связаны с социальным обеспечением, здравоохранением и образованием. При этом примерно половина муниципальных расходов приходится на социальное обеспечение и здравоохранение. На образование тратится немногим более 20% средств. Поскольку ресурсов отдельных муниципалитетов не хватает для обеспечения всех необходимых услуг, они могут создавать объединения, которые берут на себя, например, содержание больниц или средних и высших профессиональных учебных заведений. Муниципалитеты также играют большую роль в территориальном и городском планировании. Муниципальный совет определяет принципы планирования и отвода земельных участков и решает, где и что можно строить и каким может быть объем застройки на отдельно взятых участках.

К важным задачам муниципалитетов относится предоставление культурных услуг. В Финляндии десятки муниципальных театров и симфонических оркестров. Муниципалитетами построены конгресс-центры, театры и библиотеки. Многие из таких зданий стали значимыми памятниками архитектуры. Муниципалитеты занимаются и хозяйственной деятельностью. Они заботятся о сборе и переработке отходов. Большинство муниципалитетов также отвечает за водоснабжение на своих территориях. Как я уже отметил, многие муниципалитеты владеют собственными электрическими и тепловыми станциями.

Крупнейшие муниципалитеты имеют собственные предприятия общественного транспорта. Даже в тех случаях, когда муниципалитет не является собственником предприятия транспорта, он может субсидировать частные транспортные компании, чтобы обслуживание пассажиров оставалось рентабельным делом.

 

Финансирование работы муниципалитетов

Расходы муниципалитетов покрываются за счет местных налогов, продажи товаров и услуг (электричество, вода, тепло) и государственных субсидий. Структура доходной части бюджета зависит от количества проживающих на территории муниципалитета, но в среднем они получают половину доходов в виде налогов (муниципальный подоходный налог, налог на прибыль предприятий и налог на недвижимое имущество). Муниципальный подоходный налог является пропорциональным, то есть все жители муниципалитетов платят его по единой ставке, размер которой варьируется от 17 до 22% в зависимости от финансового состояния муниципалитета. Государственные субсидии составляют чуть меньше 20% доходов муниципального сектора. Для распределения государственных субсидий у нас существуют четкие и прозрачные правила. Это позволяет муниципалитетам достаточно точно прогнозировать размер будущих субсидий. Остальные доходы, то есть около 30%, обеспечиваются в основном за счет реализации производимых муниципальными предприятиями товаров и услуг.

Взаимоотношения муниципалитетов с государством регулируются законодательством. Например, государство не может изъять муниципальное имущество, не оплатив компенсацию по рыночной цене. Соответственно муниципалитеты должны платить по рыночной цене и за государственное имущество, которое они хотят получить. Например, земельные участки под строительство. Кстати, этот вопрос стал особенно актуальным в последние годы, когда вооруженные силы Финляндии начали закрывать гарнизоны в городах. У муниципалитетов есть своя организация, отстаивающая их интересы, — Ассоциация муниципалитетов Финляндии. Она также занимается информационной и консультационной деятельностью, например, помогая муниципалитетам справляться с возрастающей нагрузкой. Ассоциации предоставляется возможность высказывать свое мнение, когда на государственном уровне идет подготовка проектов законов или подзаконных актов, затрагивающих сферу деятельности муниципалитетов. Это относится прежде всего к законодательным актам, касающимся образования, социального сектора и здравоохранения.

Если муниципалитет, как я уже сказал, слабый в экономическом смысле, то он получает поддержку со стороны государства. Каждый финн получает примерно одинаковое медицинское обслуживание и школьное образование. Разница между слоями населения и разными регионами страны у нас небольшая; между самым богатым и самым бедным регионом страны по уровню ВВП на душу населения она составляет 2 процента.

На службе муниципалитетов состоят около 430 тысяч человек, то есть пятая часть трудовых ресурсов страны. Муниципалитетами учреждена Организация муниципальных работодателей, которая отвечает за проведение переговоров с профсоюзами по заключению коллективных трудовых договоров. Типичными примерами профсоюзов, основные трудовые договоры которых заключены с муниципалитетами, являются профсоюзы учителей, врачей и медицинских сестер.

О пенсионном обеспечении муниципальных работников заботится муниципальный пенсионный фонд, который является одним из крупнейших финансовых учреждений в стране. Большая часть собираемых пенсионных взносов идет на оплату пенсий нынешним пенсионерам, но часть взносов остается в фонде, за счет этого муниципальный пенсионный фонд является крупным игроком на финансовых рынках. С целью диверсификации рисков существенная часть средств фонда инвестирована за рубежом. Муниципальный пенсионный фонд работает настолько успешно, что с 2011 года ему было поручено и ведение пенсионных дел государственных служащих.

 

Двуязычная Финляндия

В деятельности муниципалитетов отражается и то обстоятельство, что в Финляндии два официальных языка — финский и шведский. При этом около 90% из нас говорит на родном финском языке, около 6% — по-шведски и около 5% на других языках. Наше законодательство о языках четко определяет, когда муниципалитет официально считается одноязычным, а когда — двуязычным. Двуязычный статус реализуется, когда 8% или не менее 3 тысяч жителей муниципалитета говорят на втором языке. В этом случае основные услуги должны предоставляться на обоих языках, в том числе общеобразовательное обучение. На шведском языке можно учиться вплоть до высшей ступени. Так, в Хельсинском университете часть обучения ведется на шведском языке и в городе Турку работает полностью шведско-язычный университет — Академия Або. Представители народности саами (около 10 тысяч человек), живущие на самом севере Финляндии, также обладают специальными языковыми правами, в том числе правом на обучение на родном языке. Это положение касается только четырех муниципалитетов Крайнего Севера.

 

Характеристика развития местного самоуправления

В течение последних десятилетий число муниципалитетов существенно сократилось. Еще в 1960-х годах в Финляндии насчитывалось примерно 550 муниципалитетов, в настоящее время их около 340. За этот же период численность населения страны увеличилась на миллион человек.

Сокращение числа муниципалитетов особенно стремительно происходит в течение последних 10 лет. На такую динамику повлияли расширение круга задач муниципалитетов и проблемы с финансированием их деятельности. Маленьким муниципалитетам приходится тратить на административные нужды относительно больше денег, чем крупным. С другой стороны, такие муниципалитеты легко обрастают бюрократией: к примеру, в столице Финляндии на муниципальной службе состоят около 40 тысяч работников.

В течение ближайших десятилетий Финляндии, как и другим промышленно развитым странам, придется решать сложные задачи демографического характера. Доля пожилых людей в населении растет, и вместе с ней растут расходы на медицинские услуги, не говоря уже о сокращении доли населения трудоспособного возраста, из-за чего рост налоговых поступлений замедляется. Поэтому муниципалитетам необходимо максимально повысить эффективность своей деятельности. Для этого существует несколько путей: первый — укрупнение муниципалитетов, второй — распространение передовых практик, третий — внедрение новых технологий. Это особенно существенно для сфер образования и медицины. Распределение обязанностей между государством и муниципалитетами также может быть уточнено и дублированные функции — сокращены. Но я уверен, что муниципальный сектор Финляндии справится с этими задачами, и будет, со своей стороны, способствовать тому, чтобы наша страна развивалась далее и оставалась местом, где всем финнам будет хорошо жить, вне зависимости от того, сколько им лет, какого они пола и на каком языке говорят.

Франц Вест. Инсталляция. 2002Урс Фишер. Место под названием Новосибирск. 2004