Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

Вызовы и угрозы

СМИ и общество

Точка зрения

Выборы

Государство и общество

Право и политика

Гражданское общество

Горизонты понимания

Наш анонс

Nota bene

№ 4 (57) 2011

Общественный контроль — чувствительная зона современного государства

Михаил Федотов, председатель Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, доктор юридических наук, профессор

Казалось бы, общественный контроль — вполне традиционная форма современного жизнеустройства, которая ежедневно и ежечасно проявляется в том, что представители публики, ощущая на себе лично несовершенство окружающей действительности, предпринимают те или иные меры либо для исправления отдельных недостатков, либо для адаптации самих себя к этим недостаткам. Однако на самом деле такая форма реагирования принципиально отличается от того, чем, на мой взгляд, является общественный контроль. Главное в нем то, что каждый участник процесса реагирования нацелен на достижение и защиту общественного блага, а не на удовлетворение частного интереса.

Здесь, естественно, открывается поле конкуренции между государством и гражданским обществом, поскольку оба претендуют на роль выразителя и защитника общественных интересов. Причем сами эти интересы порой понимаются по-разному. Именно различие в понимании порождает конфликт, который усиливается в ситуациях, когда государство пытается скрыть те или иные факты или аспекты назревшей проблемы, а гражданское общество, напротив, пытается перебрать все, порой не вполне легальные ключи, чтобы получить доступ к интересующей его информации. Защищая свою привилегию управлять государственными делами и решать за граждан, в чем именно состоят их интересы, власть неминуемо оказывается в положении обороняющейся стороны. Она крайне болезненно реагирует на попытки гражданского общества оспорить ее монополию, особенно если попытки общественного контроля касаются таких вопросов, которые сулят материальные выгоды конкретным представителям власти. Вот почему я берусь утверждать, что общественный контроль представляет особо чувствительную зону современного государства. Порой достаточно легкого прикосновения к тщательно скрываемым деталям государственного механизма, чтобы другие его части немедленно пришли в движение и обрушились на незваных инспекторов всей мощью легитимного принуждения.

Даже в условиях развитых демократических традиций и институтов подобный конфликт может перейти в форму силового противоборства. Наглядный пример — история реализации в Германии проекта «Штутгарт-21», предусматривающего кардинальную реконструкцию железнодорожного вокзала Штутгарта, столицы земли Баден-Вюртемберг. Проект был официально представлен еще в 1994 году, однако практически сразу столкнулся с сопротивлением части горожан, обеспокоенных тем, что строительство затронет так называемый Дворцовый парк и приведет к уничтожению 282 многовековых деревьев.

Жалобы горожан были поданы в разные инстанции, в том числе в суды, однако успеха не имели. В 2006–2007 годах Верховный административный суд земли Баден-Вюртемберг отклонил несколько жалоб о признании строительства нового вокзала незаконным. В 2007 году противники строительства вокзала предоставили властям результаты организованного ими сбора подписей, согласно которому 67 тысяч человек высказались за проведение референдума по этому вопросу (по закону достаточно 10 тысяч), однако городской совет Штутгарта отклонил и это предложение.

В августе — сентябре 2010 года противостояние обострилось: в демонстрациях противников «Штуттгарта-21» приняли участие от 20 до 50 тысяч человек. Люди выстраивались живой цепью вокруг вокзала, чтобы помешать сносу здания. Наконец, 30 сентября, накануне дня, когда в Дворцовом парке должны были упасть первые деревья, полиция жестко, с применением слезоточивого газа, водометов и дубинок, разогнала демонстрацию мирных горожан. В итоге ранения получили, по разным данным, до 400 человек.

Разгон мирной демонстрации вызвал настоящий шок во всей Германии. Ответом стали еще более многочисленные акции протеста. По итогам выборов в ландтаг партия «зеленых» сумела провести своего кандидата на пост премьер-министра федеральной земли Баден-Вюртемберг. В конечном итоге власти вынуждены были провести земельный референдум. В ноябре 2011 года он состоялся и дал следующий результат: 58,8% жителей высказались за дальнейшую реализацию проекта «Штутгарт-21», 41,2% — против.

Если вы думаете, что те сорок с небольшим процентов жителей Штутгарта, которые голосовали «против», теперь стали «за», то ошибаетесь. Нет, они по-прежнему против. Но решение принято демократическим путем, с участием всех заинтересованных в нем граждан. И земельные власти сегодня очень гордятся тем, как они смогли умерить страсти и решить крайне болезненную проблему демократическим способом.

По мнению немецких экспертов, с которыми мне удалось побеседовать в Штутгарте в декабре 2011 года, когда уже и следа не осталось от недавних баталий, в случае с проектом «Штутгарт-21» традиционная представительная демократия в буквальном смысле слова столкнулась с непосредственной демократией, при которой последнее слово принадлежит гражданскому обществу, а не заседающим в парламенте представителям партий. И хотя немецкая конституция делает именно партии основными посредниками между обществом и властью, однако в условиях «конфликта интересов» гражданское общество делает ставку именно на демократию прямого действия. Более того, немецкие эксперты отмечали интересную тенденцию последнего времени: участие рядовых граждан в традиционных политических процедурах представительной демократии неуклонно снижается, а массовость гражданских инициатив, прежде всего в Интернете, напротив, быстро растет. Не похожи ли события в связи с проектом «Штутгарт 21» на историю защиты Химкинского леса? Похожи по сути конфликта. Только в подмосковных Химках не дошло до референдума — ограничились некими общественными слушаниями, вызвавшими множество нареканий и подозрений. Вот почему я берусь утверждать, что общественный контроль представляет чувствительную сферу любого современного государства, в котором имеется хотя бы минимально достаточный уровень демократии.

Почему проявления гражданского участия заставляют современное государство вибрировать? Потому что оно привыкло работать внутри себя, внутри бюрократии. И когда вдруг в сфере управления делами государства начинают заниматься граждане, бюрократия воспринимает их как помеху: в лучшем случае — как назойливых просителей, в худшем — как городских партизан. Но как только бюрократия начинает осознавать, что общественный контроль — это не ущерб, а достоинство, тогда она принимается создавать специальные каналы для обеспечения гражданского участия.

Проект федерального закона, над которым мы сейчас работаем, нацелен именно на это — на создание каналов гражданского участия и его главной формы — общественного контроля. Должен сразу предупредить, что мы исходим из максимально широкого толкования понятия «общественный контроль». Мы включаем сюда и общественные проверки, и общественные слушания, и общественную экспертизу, и общественную инициативу, и другие формы непосредственного участия граждан. Если этот закон будет принят, то он станет не просто большим шагом вперед, но очередным чудом в отечественной истории. А делать чудеса — это, конечно, очень рискованно, но забавно.

Чтобы со знанием дела формировать каналы общественного контроля, необходимо ясно представлять себе структуру гражданского общества в нашей стране. Сегодня 44% некоммерческих организаций составляют общественные и религиозные организации. На втором и третьем месте оказываются кооперативы и ТСЖ. Кроме того, 9% составляют фонды, 8% — некоммерческие партнерства. Но самое главное, субстрат гражданского общества — это граждане. Понятие «граждане» не равнозначно понятию населения страны. Население, жители — это основной источник формирования граждан как основы гражданского общества. И основной механизм трансформации жителей в граждан — гражданское участие.

Гражданин в своем качестве основного субстрата гражданского общества должен обладать соответствующими сознанием и мотивацией.

Если попытаться завлечь человека в сферу общественного контроля какими-то благами, не связанными с самой сущностью данной формы гражданского участия, то неминуемо произойдет смена мотивации. Если гражданин будет участвовать в общественном контроле, чтобы получить некий бонус, то характер его деятельности будет скорее не гражданский, а предпринимательский. Защита общественных интересов ради получения личного бонуса несет в себе очевидную опасность, поскольку лица, посягающие на общественные интересы, могут предложить бонус большего размера. И это нельзя не учитывать.

В свою очередь, гражданское участие может принимать самые разные формы. Во-первых, индивидуальное гражданское участие. И это не только одиночные пикеты. Например, чешский студент Ян Палах в1968 году устроил самосожжение на Вацлавской площади в Праге в знак протеста против ввода советских войск в Чехословакию.

Во-вторых, групповое гражданское участие. Наиболее известный мне пример — как мы втроем с Юрием Батуриным и Владимиром Энтиным в 1988 году написали инициативный авторский проект закона СССР о печати, а потом на его основе сделали проект российского закона о СМИ, и оба проекта стали законами. Это было в чистом виде гражданское участие: мы не занимали никаких государственных постов, нам никто не заказывал наши проекты. Наоборот, мы сами заплатили за то, чтобы издать наш проект отдельной брошюрой в 1989 году. Тогда это стоило больших денег.

В-третьих, может иметь место коллективное гражданское участие. Здесь выделяются две разновидности: традиционное, вертикально-интегрированное участие, осуществляемое, например, через общероссийскую общественную организацию, и сетевое коллективное гражданское участие, использующее интернет-технологии.

Какие цели преследует законодательство об общественном контроле?

Во-первых, мы связываем общественный контроль, и это принципиально важно, с конституционным правом гражданина на участие в управлении делами государства. Таким образом, закон «Об общественном контроле в Российской Федерации» опирается на положения статьи 32 Конституции РФ о правах граждан участвовать в управлении делами государства. Это сразу решает вопрос о том, в чью компетенцию входит принятие данного закона. В той части, в которой он касается регулирования права на участие в управлении делами государства, это относится к исключительному ведению федерации, а в той части, в которой он касается защиты этого права, он будет относиться к совместной компетенции федерации и ее субъектов.

Вторая цель, которую мы преследуем, — повышение эффективности управления на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) и во всех сферах (экономики, правоохранительной деятельности, обороны, культуры, социальных отношений и т. д.).

Третья цель — повышение взаимного доверия и формирование на этой основе равноправных партнерских отношений между государством и гражданским обществом. Для этого нужно, чтобы государство признало гражданское общество независимым от него и равноправным партнером. Сегодня мы этого не видим. Характерно, например, что Общественная палата Российской Федерации формируется таким образом, что треть ее состава назначается непосредственно президентом Российской Федерации. Следовательно, Общественная палата создается не как структура гражданского общества, а как государственно-общественное объединение. Однако нигде в законодательстве это не прописано. В результате смазывается конституционно-правовая база закона об Общественной палате. Закон как бы висит в правовом вакууме. Точно так же подвешен закон об общественном контроле за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания. Представляется, что решение этой проблемы может быть достигнуто с помощью закона об общественном контроле в РФ, который создаст правовую связь между Конституцией и этими федеральными законами.

Наконец, четвертая задача, которую мы ставим перед собой, когда создаем закон об общественном контроле, — это структурное и институциональное развитие гражданского общества, формирование культуры гражданской активности, накопление социального потенциала, то есть уплотнение связей между основными акторами гражданской активности.

Подчеркну, что механизмы гражданского участия уже довольно существенно представлены на уровне субъектов федерации. Институты уполномоченных по правам человека и по правам детей есть в 95% субъектов, общественные палаты — в 73%, молодежные парламенты — в 65%, однако публичные слушания проводятся только в 14% субъектов, а общественные экспертизы — в 12% субъектов. Как видим, наиболее развиты те формы, которые больше связаны с властью, формируются властью, интегрируются во властные структуры. Напротив, общественные слушания и экспертизы не получили широкого распространения именно потому, что у власти здесь мало возможностей для манипулирования.

Мы полагаем, что из того субстрата, который сегодня есть в гражданском обществе России, можно и должно сформировать структуры общественного контроля. При этом мы предлагаем исходить из следующих принципов.

Первый принцип — самостоятельность общественных объединений, участвующих в формировании институтов общественного контроля. Мы знаем, что существуют не только НКО или NGO, то есть non-governmental (неправительственные) organizations, но и псевдо-НКО или GONGO, то есть governmentally oriented или governmentally organizednon-governmental organizations, то есть окологосударственные негосударственные организации. Вы понимаете, что даже в самом названии, по сути дела, искусственность этих организаций достаточно ясно раскрывается. Мы полагаем, что в формировании структур общественного контроля должны принимать участие только реально независимые структуры гражданского общества, а не созданные искусственно.

Второй принцип — это самостоятельность институтов общественного контроля. Институт общественного контроля должен быть независим от посторонних влияний, будь то государственное влияние или влияние коммерческих структур, бизнес-сообщества.

Третий принцип — всеохватность общественного контроля. Он должен распространяться на все сферы общественной жизни, по возможности, максимально.

Четвертый принцип — всеобщность общественного контроля. В нем могут принимать участие все граждане.

Пятый принцип — гласность общественного контроля, его абсолютная открытость. Именно поэтому предлагается, чтобы все работы, связанные с осуществлением общественного контроля, были доступны любому пользователю Интернета. Одна из центральных идей нашего законопроекта заключается в том, что создается некий электронный ресурсный центр общественного контроля. Речь идет об информационном портале в сети Интернет, где все события и все акторы в сфере общественного контроля будут отражаться. Все должно быть открыто.

Шестой принцип — обязательность общественного контроля. Ни государственные органы, ни муниципальные, ни, в некоторых сферах и в некоторых случаях, частные компании не могут уклоняться от общественного контроля.

Седьмой принцип — многообразие форм общественного контроля.

Наконец, последний — признание институтов общественного контроля представителями неопределенного круга лиц при выступлении в суде в защиту общественных интересов. Главная идея общественного контроля — это защита общественных интересов, и мы в законопроекте попытались сформулировать это понятие. Тем более что понятия общественных интересов у нас в законодательстве нигде нет, хотя сами эти интересы упоминаются часто.

Кратко охарактеризуем формы общественного контроля. Во-первых, это общественные слушания и общественные обсуждения. Первые проходят всегда в очной форме, когда участники собраны вместе. Кроме того, мы предлагаем такую форму, как общественные слушания с участием жюри, когда из числа участников общественных слушателей формируется своего рода «жюри присяжных», которое и выносит окончательный вердикт.

Другая форма, общественные обсуждения, не предполагает создания некоего жюри, хотя, в принципе, наверное, это тоже возможно. Мы исходим из того, что общественное обсуждение может проходить как в очной форме, так и в заочной, в интерактивном режиме, с использованием Интернета. Общественные слушания тоже могут проводиться с использованием Интернета. В любом случае они должны транслироваться в Интернете.

Третья форма — общественная экспертиза, о которой я расскажу дальше подробнее.

Следующие формы — общественный мониторинг, общественное расследование, общественные проверки и, наконец, общественная инициатива. Общественную инициативу мы рассматриваем как результат общественных расследований или экспертиз. Например, прошла общественная экспертиза некоего действующего нормативного акта, и эксперты пришли к выводу, что нужно принимать новый закон, какой-то другой нужно отменять, а иной закон — как-то менять. Тогда возникает общественная инициатива по изменению этого закона, по его отмене или принятию нового закона.

Дальше эта инициатива уже через структуры общественного контроля может прийти в органы законодательной власти и в конечном счете стать законом. Вот то, что мы больше 20 лет назад сделали со своим проектом закона о печати, — это была как раз в чистом виде общественная инициатива. Но все это происходило не по правилам, не в соответствии с какими-то правовыми механизмами, потому что таких механизмов не было и до сих пор нет, а это происходило в силу совершенно других причин, о которых мы с моим соавтором Юрием Михайловичем Батуриным написали в книге «Феноменология юридического чуда», которая выйдет в 2012 году.

Еще одна форма — осуществление общественного контроля в отдельных сферах, имеющих свою специфику. В каждой сфере могут возникать самостоятельно свои формы общественного контроля. Например, в системе ФСИН существуют уже не первый год общественные наблюдательные комиссии.

Наконец, отдельной формой контроля являются взаимоотношения институтов общественного контроля между собой, а также с государственными и муниципальными органами, организациями и гражданами. Что касается конкретно обязательной общественной экспертизы. Как мы ее себе видим в этом проекте? Итак, субъект нормотворчества, предположим краевая дума, получает некий законопроект. Она должна сразу разместить его на своем официальном сайте и передать в общественную палату, если в этом регионе существует общественная палата, или в другой институт общественного контроля, который выполняет функции организатора общественной экспертизы. Если дума не передала законопроект, который касается, например, прав и свобод человека и гражданина, экологии или иным образом затрагивает общественные интересы, а значит, подлежит обязательной общественной экспертизе, то организатор общественной экспертизы обязан самостоятельно приступить к ее проведению.

Организатор обязан, во-первых, на своем официальном сайте, а во-вторых, на специальном информационном ресурсе, который будет сделан для нужд общественного контроля, разместить информацию о том, что начинается экспертиза такого-то проекта, опубликовать правила подбора экспертов и порядок их работы. Дальше она начинает формировать состав экспертов, и эксперты начинают работать с этим проектом. Причем в Интернете должно отражаться, что представляют собой эти эксперты, какие организации стоят за этими экспертами, в каких экспертизах они раньше принимали участие, результативность их работы и др.

Если все эксперты, которые приняли участие в экспертизе, пришли к единому мнению, то составляется заключение экспертной комиссии. Если же заключение экспертной комиссии не получается, потому что, например, среди экспертов есть две точки зрения, то здесь возможны два варианта. Вариант первый — организатор общественной экспертизы передает все конкурирующие экспертные решения в законодательный орган. И в законодательном органе при разработке законопроекта участвуют все эксперты, представляющие конкурирующие точки зрения. Или второй вариант: результаты экспертизы выносятся на общественные слушания, которые в этом случае представляют собой работу общественного жюри, перед которым выступают общественные эксперты, представляющие разные точки зрения, после чего общественное жюри, состоящее не из экспертов, а из рядовых граждан, как в коллегии присяжных, делает окончательный вывод, отдавая свои голоса тем или иным экспертам. И тогда уже решение, принятое по результатам общественных слушаний, передается субъекту нормотворчества.

Помимо обязательной, возможна и инициативная общественная экспертиза. Она может иметь место по поводу любого законопроекта или по поводу действующего закона, нормативного акта. Если эта экспертиза приходит к выводу, что нужно создавать новый закон или нужно отменять этот закон, то здесь уже возникает формат общественной инициативы. Такая инициатива проходит опять-таки через организатора обязательной общественной экспертизы, после чего попадает к субъекту нормотворчества для процедуры принятия соответствующего нормативного акта.

Теперь что касается электронного ресурсного центра общественного контроля. По сути дела речь идет о портале или сети, в которую включены все участники общественного контроля. Поскольку участников контроля может быть свыше ста миллионов человек, то легко догадаться, какого размера может быть эта сеть. Ее звеньями могут быть общественные эксперты и экспертные организации, потому что может быть как индивидуальное гражданское участие, так и коллективное. Все они совершенно добровольно регистрируются в этом ресурсном центре и размещают ту информацию о себе, которую посчитают нужным. Например: в каких экспертизах они участвовали, к чему эти экспертизы привели, какие нормативные акты были приняты по результатам их экспертиз или против результатов их экспертиз, какие они имеют научные и прочие заслуги, где они учились, какой у них опыт и т. д. Мы исходим из того, что общественным экспертом может быть не только доктор каких-то наук, но это может быть и дворник, потому что дворник гораздо лучше понимает в вопросах уборки улиц, чем доктор наук. Поэтому в законопроекте мы определяем статус эксперта как человека, имеющего знания или опыт в соответствующей сфере человеческой жизнедеятельности.

Там же регистрируются и организаторы общественных экспертиз. Это могут быть не только общественные палаты. В число организаторов обязательных общественных экспертиз мы включили и уполномоченных по правам человека, и совет при президенте по развитию гражданского общества и по правам человека. В то же время организаторами инициативных общественных экспертиз может быть любая некоммерческая структура, потому что организатор инициативной экспертизы вправе сформировать публичную площадку, которая должна быть зарегистрирована на этом портале. Для чего? Для того чтобы общество знало о существовании этой площадки и что она собой представляет. Вот почему каждая такая площадка обязана размещать о себе информацию — какие общественные слушания были проведены, каковы результаты, что о них писали разные средства массовой информации и т. д. При этом совершенно понятно, что, поскольку Интернет — конкурентная среда, то здесь, как только появляются какие-то противоестественные или недостоверные конструкции, они очень быстро вычисляются и оказываются отвергнутыми.

Ожидаемые результаты от институционализации общественного контроля включают, прежде всего, повышение эффективности функционирования государственных и муниципальных общественных органов, ликвидацию излишних государственных структур, в том числе с контрольно-надзорными функциями, рост гражданской активности, рост правовой культуры населения, восстановление общественного доверия к власти, повышение доверия к НКО, как со стороны власти, так и со стороны гражданского общества и граждан, структурирование гражданского общества, формирование институтов электронной демократии, включая так называемую облачную демократию — систему консенсусного принятия решений большими группами людей. И самое главное — это расширение гарантий и форм реализации прав граждан на участие в управлении делами государства на всех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном.

Естественно, принятие закона об общественном контроле должно повлечь принятие федеральных законов об общественном контроле в отдельных сферах. Пока есть только один такой закон — об общественном контроле в системе исполнения наказаний. Советом подготовлен и направлен президентом Дмитрием Медведевым в Думу проект закона об общественном контроле в детских домах. Но должны появиться такие же законы и по другим сферам. В частности, руководители главкомата внутренних войск МВД России, с которыми мы говорили, согласны с идеей формирования во внутренних войсках системы общественных наблюдательных комиссий.

Пока же законодательство исходит из того, что основные структуры общественного контроля — это общественные советы при министерствах и ведомствах. Кто формирует эти общественные советы? Руководители министерств и ведомств, то есть те, кого следует контролировать, сами формируют тех, кто их контролирует. Именно поэтому один из наших принципов — независимость структур общественного контроля. Вот почему предпочтительна та модель, которая реализована в общественных наблюдательных комиссиях, в отношении формирования которых у Федеральной службы исполнения наказаний нет никакого влияния.

Дальше нужно принимать отдельные законы о различных формах общественного контроля, поскольку в этом базовом законе мы вряд ли сможем прописать все детали конструкции и методологии общественных экспертиз, слушаний, мониторингов и т. д. Например, когда мы обсуждали даже не главу, а один параграф этого закона, посвященный общественной экспертизе, один из членов нашей рабочей группы воскликнул: «У нас параграф получился размером в 9 страниц! Это ж сколько страниц в законе будет?! Сто?!»

Вопрос, безусловно, важный, так как большие по объему законы плохо работают. Дело в том, что в законодательстве есть своя гармония. Очень важно поэтому законопроекты проверять гармонией. Увы, это очень редко делается, но это необходимо.

Наконец, необходимо внесение изменений в ряд федеральных законов. Принятие закона об общественном контроле потребует изменений в очень большом числе федеральных законов, начиная от закона о некоммерческих организациях, включая закон о прокуратуре, о полиции, о средствах массовой информации, об общих принципах организации местного самоуправления, об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов федерации и т. д. Огромное количество законов придется менять. Я не говорю о принципиальном изменении, но поправки придется внести. Кроме того, должны быть приняты смежные законы — о лоббизме, об общественном телевидении и радио. Последний закон особенно важен, поскольку общественное вещание является одним из обязательных элементов гражданского общества и системы общественного контроля. Потребуется и закон о государственной поддержке средств массовой информации, который позволит и общественным средствам массовой информации, и другим СМИ функционировать именно как институт гражданского общества, а не как инструмент пропаганды или реализации исключительно коммерческих интересов.

А следом пойдут региональные законы. Кстати, в конце 2011 года пермская краевая дума приняла первый в нашей стране закон об общественном контроле — закон «Об общественном контроле в Пермском крае». Он уже вступил в действие и стал образцом для разработки аналогичного закона Ульяновской области. В этом одна из причин того, почему нужно срочно делать федеральный закон об общественном контроле. Пока в регионах формируются нормативные акты без единой федеральной правовой базы общественного контроля, существует опасность, что региональное законотворчество может принять, с одной стороны, крайне разнообразные, а с другой — крайне уродливые формы.

Вот вкратце о том, как мы работаем над проектом закона об общественном контроле. Повторяю, если нам удастся его создать, то это будет настоящим юридическим чудом. Хотя и не первым в нашей профессиональной биографии. Следовательно, прослеживаем закономерность: в нашей стране иногда возможно появление рукотворных чудес. Этим надо пользоваться.

Давид Смит. Кьюби XXVII. 1965Эме-Жюль Далу. Триумф Республики. 1879-1893