Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

Вызовы и угрозы

СМИ и общество

Точка зрения

Выборы

Государство и общество

Право и политика

Гражданское общество

Горизонты понимания

Наш анонс

Nota bene

№ 4 (57) 2011

Противодействие коррупции: пределы возможного

Панфилова, директор Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Транспаренси Интернешнл — Россия»

Коррупция, которая появляется, а потом набирает разгон в каком бы то ни было обществе — это диагноз того, что в стране что-то не так. Однако попытки осмыслить по-настоящему коррупционные явления в мире относятся лишь к началу 90-х годов прошлого столетия. До этого о коррупции практически не говорили. Некоторые ее виды были даже нормой. До 2002–2003 годов в таких успешных странах, как Швейцария и Германия, существовало налоговое освобождение взяток, заплаченных за рубежом за продвижение бизнеса, особенно в развивающихся странах. Такая практика нормально воспринималась на государственном и общественном уровнях. Это же рыночная экономика: как можешь, так и продвигаешь бизнес, а государство поможет.

В какой-то момент, однако, наступило осознание, что огромное количество средств, вкладываемых в какие-то проекты, в первую очередь западными государствами, но и не только ими, бесконтрольно пропадает, экономика терпит убытки, общество несет нравственные потери.

В своей блестящей книге «Коррупция и государство» Сьюзан Роуз-Аккерман детально исследует экономические и институциональные факторы коррупции, объясняет мотивы коррупционного поведения людей, приводит массу примеров из практики борьбы с мздоимством в разных странах. Сегодня феномен коррупции хорошо описан, однако противодействие ей не становится делом простым, особенно в России. Ее крайне трудно выявлять. Согласно исследованиям Института прокуратуры в середине — конце 90-х годов уровень выявления коррупции составил 11%. Почему так мало? Да хотя бы потому, что если обе участвующие в сделке стороны достигли цели, то никто ничего не узнает. В эти 11% попадают только те, кто остался неудовлетворен результатом или стал свидетелем факта взятки. Особенно если не работают такие институты внутреннего и внешнего надзора, как расследовательская журналистика, много административных барьеров, общественный контроль чрезвычайно слаб, особенно в силовых структурах и чиновничьей среде. Задача общества — добиваться от власти принятия законов, создания институтов и инструментов, которые ограничивали бы действия, с одной стороны, тех, кто коррупционные возможности предоставляет, а с другой — тех, кто о них просит.

Что это за институты и инструменты? За последнее время мы ратифицировали ряд международных антикоррупционных актов — конвенцию ООН о коррупции, конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, кое-что из конвенции Организации экономического сотрудничества и развития, — аккуратно внедрили их положения в ткань нашего законодательства. Казалось бы, сейчас все начнет меняться, начнет само с собой бороться. Но этого не произошло. Почему?

Не буду останавливаться на том очевидном факте, что сам по себе закон в любой сфере, а тем более в коррупционной, ничего не делает и ни с чем не борется, если к нему не приложены чистые руки и настойчивость. К нашему антикоррупционному законодательству не приложено ни то, ни другое. Но если бы даже что-то заработало, то вряд ли привело к какому-то серьезному результату. Почему? Потому что из процесса исключены важнейшие инструменты — гражданское общество, СМИ, политическая конкуренция.

В обществах с развитыми институтами демократии все это в общем-то работает. Вот только быстро одолеть коррупцию никогда нигде не получается. Например, очень любят ссылаться на американский опыт. Есть такой американский Закон о коррупции за рубежом (Foreign Corrupt Practices Act), который наказывает американские компании за коррупцию в других странах. Он был принят в 1977 году, а первый приговор по нему состоялся в 2001. Не очень быстро. В силу того хотя бы, что очень многим сильным мира сего и в США, и в любой другой стране это очень удобно. Уровень противодействия любым антикоррупционным реформам в любом обществе крайне высокий. Потому что заявить о борьбе с коррупцией в плане предвыборного обещания можно, а реализовать что-то существенное на практике бывает не всегда так просто. Но проблема даже не в скорости и даже не в том, что с этими мерами что-то не так, а в политической воле. Действительно, проблемы, которые обозначены в сегодняшнем антикоррупционном законодательстве России, все правильные. Но ведь двадцатую статью Конвенции ООН против коррупции Россия до сих пор не подписывает. Статья эта — «Незаконное обогащение» — предписывает странам — участницам Конвенции в рамках их правовых систем ввести уголовное наказание за незаконное обогащение, если должностное лицо владеет имуществом и средствами, превышающими его официально декларированный доход, но не может надлежащим образом обосновать их происхождение. Все, что не подтверждено, — незаконное обогащение. Упорство, с которым у нас не хотят принимать санкции за незаконное обогащение, показывает высочайшую степень сопротивления чиновничьего сообщества, властных структур созданию в стране действенной системы противодействия коррупции. Почему?

А дело в том, что классическая добровольная коррупция, по которой мы приняли множество законов, разработали множество этических кодексов и образовательных программ, не имеет ничего общего с тем, что происходит сейчас в России. Смею утверждать, что за последние 10 лет российская коррупция мутировала и приобрела форму коррупционного вымогательства. В ней нет двух сторон добровольной сделки по обмену услуг на материальные средства. Это не тот случай, когда бизнесмен, например, хочет преимуществ и идет к чиновнику, чтобы их получить. Тут, наоборот, чиновник вынуждает того же бизнесмена вступить в коррупционную сделку под угрозой применения каких-либо санкций, используя незаконные методы. То есть субъектами коррупционного вымогательства часто выступают те самые контролирующие и правоохранительные органы, которые должны выявлять коррупцию, которые должны с ней бороться.

Проблема коррупционного вымогательства в масштабах и формах, в которых она сложилась в нашей стране, состоит в том, что на стороне вымогателей легитимное право на применение насилия, которое используется незаконно для незаконного же обогащения. Потому что если бы это был вымогатель с большой дороги, то от него еще можно было бы как-то отбиться. А если у него погоны и удостоверение? И он от тебя ничего не хочет, кроме незаконного обогащения (здравствуй, статья двадцатая!).

Проявления алчности и различные способы ее удовлетворения, в том числе посредством коррупции, наблюдаются в странах с разной культурой, разным уровнем развития и степенью жесткости антикоррупционных законов. Однако и методы противодействия такой коррупции в этом случае известны и широко применяются.

Это внутренний (аппаратный) и внешний, независимый от исполнительной власти контроль, различные регламенты для чиновников, антикоррупционная экспертиза законов и, конечно, независимая система правосудия, СМИ, общественность, политические партии. Институты внешнего контроля наиболее эффективны в либеральных демократиях. А если коррупция институализирована и сплошь и рядом в коррупционную «бригаду» вовлечены целые части системы государственной власти? Тут и регистратор, и контрольные и надзорные органы, и правоохранители, и судебные структуры, то есть все то, что называется институциональной коррупцией. И эта «продвинутая» система присвоения ренты сама себя воспроизводит и легитимирует, изменяет и подчиняет себе экономические и социально-политические институты. Она даже не ограничивается использованием несовершенства институтов и законов, а генерирует такое законодательство, такие регламенты и процедуры, которые упрощают воровство и затрудняют выявление коррупции и борьбу с ней. То есть, по сути, это вертикально и горизонтально интегрированная сеть взимания и перераспределения коррупционной ренты с мощным механизмом прикрытия (круговой порукой), которая особенно эффективно работает на низовом и среднем уровнях власти. И что нам со всем этим делать?

Существует очень много международных и хорошо работающих инструментов отслеживания незаконного обогащения. Например, система корпоративного аудита «Ариадна», которая используется в Росфинмониторинге. Поисковая система контроля движения средств политически значимых лиц (Politically Exposed Persons), которую использует Межправительственная организация по борьбе с отмыванием денег (Financial Action Task Force). Если кто-то думает, что все можно спрятать так, что никто не найдет, то это заблуждение. Даже если какой-то рукастый блогер-одиночка может что-то раскопать, то, уж поверьте, спецслужбы, задача которых выявлять незаконные доходы высших должностных лиц, тем более быть в курсе движения любых активов любых высших должностных лиц любой страны.

Хочу предельно обострить проблему нашей доморощенной коррупции. Дело ведь не только в ее чудовищных экономических и нравственных последствиях для нашего общества. Они могут затрагивать суверенитет и безопасность страны. Если мы сами не способны или не желаем бороться с этой национальной бедой, то иностранные и международные службы вполне располагают ресурсами внешнего контроля, чтобы знать, кто из наших «статусных» граждан чем и где владеет за пределами России. Разве нельзя допустить, что однажды какой-то «внешний контролер» не предложит какому-то «статусному» гражданину сделку: ты нам оказываешь услугу, а мы молчим про твои счета, виллы и прочие мелочи, а главное — про то, каким непосильным трудом тебе все это досталось? Я считаю, хорошо бы нам знать об этом раньше, чем другим, пока защита незаконно нажитого не стала предметом сделки, опасной для страны. Полностью исключить такую возможность нельзя…

Но это так, к слову.

Весь ужас в том, что институциональная коррупция стала в нашей стране смыслом деятельности практически всех институтов управления и власти, устойчивым, хорошо организованным источником незаконных доходов огромной массы чиновников, независящим от общественно полезной эффективности и целесообразности их работы. Просто выраженная в деньгах коррупционная рента достигает у нас почти трети ВВП, а совокупный объем взяток в сфере деловой коррупции превышает размер доходной части бюджета. В конце концов, масштабы воровства реально угрожают безопасности страны: существенно деформируют общественные связи, углубляют социальное неравенство, дестабилизируют и дискредитируют власть. Тут можно забыть об инновациях и модернизации как проекте развития для России. А что же власть? Признавая публично очевидную опасность коррупции, она продолжает лишь имитировать борьбу с ней, поскольку реальное применение антикоррупционных мер — это покушение на источник доходов и благополучие значительной части лояльной российской элиты.