Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

Вызовы и угрозы

Точка зрения

Гражданское общество

Местное самоуправление

Жизнь в профессии

Горизонты понимания

Наш анонс

Nota bene

№ 2-3 (59) 2012

Демократия«на местах»: точки и пределы роста

Виктор Панкращенко, исполнительный директор Общероссийского конгресса муниципальных образований, главный редактор журнала «Муниципальная Россия»

Спустя почти четверть века после распада СССР в стране снова возник интерес к «местным делам». Протестная активность населения заставила федеральную власть вспомнить, что население это проживает не в «субъектах РФ», а в конкретных городах и селах. Именно там люди рождаются и умирают, работают и отдыхают, выбирают или избираются. Президент ушедший и президент вернувшийся выдвинули ряд инициатив по«дальнейшей децентрализации» власти и полномочий местных сообществ и поиску мер, направленных на«повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов».

О результатах этих инициатив скажу чуть ниже, вначале несколько слов о выборе темы, вынесенной в заголовок, и ее обусловленности текущими событиями.

Итоги президентских выборов и начало работы новыхстарых президента, Думы и правительства фактически «закрыли» для большинства граждан вопрос о кардинальных переменах на федеральном уровне. При этом многие аналитики и эксперты сошлись во мнении, что общественнополитическая активность теперь «спустится» в регионы и муниципалитеты. Проблем там не меньше, чем в Центре, а ресурсов контролировать ситуацию повсеместно у действующей власти нет. Отсюда ожидание развертывания демократических процессов на местах. Я согласен с этим прогнозом, если под «демократизацией» понимать лишь рост внимания жителей (особенно молодых и образованных) к общественнополитической и гражданской тематике(особенно в интернетпространстве и в межличностном общении). Если же под демократизацией понимать расширение реального участия жителей в управлении делами местных сообществ(на уровне дома, района, города или региона), то ее ближайшие перспективы не столь очевидны.

Прежде чем говорить о «росте» демократии, скажу о точке отсчета, с которой мы сравниваем сегодняшнее состояние. Например, применительно к институту местного самоуправления, особенно среди сторонников Европейской хартии МСУ, существует устойчивое мнение, что в России «идет процесс сворачивания местного самоуправления». При этом в качестве точки отсчета берется его «расцвет», пришедшийся, по их мнению, на начало 90х годов прошлого столетия. Чтобы как-то оценить это утверждение, предлагаю очень схематично и упрощенно* взглянуть на историю местного самоуправления в постсоветской России.

В последние годы существования Советского Союза его административнотерриториальное и политическое устройство на местном уровне выглядело вполне цивилизованным. Демократия с прилагательным«советская» существовала во всех городских и сельских населенных пунктах. Были выборы «местных советов народных депутатов», которые на своих сессиях утверждали «местные бюджеты» и нормативноправовые акты, регулирующие правила «социалистического общежития». Правда, в условиях«плановой социалистической экономики» вместо реальных денег существовали некие «учетнорасчетные единицы», обслуживающие планово и централизовано распределяемые ресурсные потоки. Поэтому«решения на местах» могли быть «претворены в жизнь» только в том случае, если ранее они уже были учтены в планах «всего советского народа», принятых на съездах его«авангарда» — КПСС.

В апреле 1990 года вступил в силу закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», положивший начало трансформации политических институтов социалистического государства на местном уровне. В июле1991года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», конкретизировавший права местных органов власти, в первую очередь исполнительных. В этот переходный период — с 1992го до известных событий осени 1993 года — местная исполнительная власть была одной из наиболее реальных политических сил, существовавших в то время в стране, в отличие от федеральной власти, которая не очень четко понимала, кем и как она управляет. А на местах все было более или менее понятно. Советские исполкомовские структуры — районные, городские, областные— превращались в органы, которые потом получили название органов местного самоуправления. Коегде они сохраняли старые названия, где-то переименовывались в городские думы, администрации, муниципалитеты. При этом во многих местах трудно было уловить смысл изменений: те же люди, которые сидели в тех же помещениях, что и раньше, выполняли прежние функции.

События октября 1993 года, которые закончились расстрелом Белого дома и разгоном первого российского парламента, стали концом советской формы организации власти в России. По всей стране были распущены советы всех уровней. Местное законо и нормотворчество было заменено на указное регулирование вопросов организации местного самоуправления. Президентским указом от 26 октября 1993 года было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В декабре 1993 года была принята Конституция Российской Федерации, признававшая и гарантирующая местное самоуправление. В статье12 говорилось, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». То есть тем самым уже на конституционном уровне было закреплено, что органы местного самоуправления являются самостоятельными и независимыми от органов государственной власти. Наряду с частной и государственной собственностью подлежащей признанию и защите была объявлена муниципальная собственность. Тем самым была задана экономическая основа для существования местного самоуправления.

В августе 1995 года был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который оставлял на усмотрение региональных властей достаточно большой круг вопросов по организации местного самоуправления. Одним из негативных результатов этого «усмотрения» стало то, что в большинстве регионов местное самоуправление было ограничено территорией больших и средних городов, а также районным уровнем. В сельской местности в основном сохранились административные районы, которые были при советской власти, без собственного бюджета и без выборности местных органов управления. И хотя многие сторонники«истинного МСУ» критиковали такой порядок, это позволяло учитывать специфику большой страны. Отсутствие единой схемы организации местного самоуправления и многоуровневость его нормативной базы позволяли в определенной мере учитывать специфику развития территорий.

Что происходило дальше? Примерно до 2000 года шел процесс, который можно назвать стихийным развитием местного самоуправления, отражавшим все эксцессы стихийного развития российской государственности. Местное самоуправление в эти годы, как и российские регионы, брало на себя «столько суверенитета» в экономике и в политике, сколько ему позволяли соседи и центральная власть. Последняя была, в полном соответствии с классической либеральной доктриной, очень слаба.

Такое «либеральное» развитие государства на местном, региональном и федеральном уровнях привело к тому, что к концу правления Ельцина выяснилось, что обязательства государства раза в три превосходят его реальные возможности. Речь идет, прежде всего, о закрепленных в нормативноправовых актах социальных обязательствах государства перед пенсионерами, военнослужащими, матерями, бюджетниками… Парламент, контролируемый коммунистами, принимал популистские законы, ориентируясь на «социальную справедливость», а не реальные ресурсы государства. Слабость центральной власти давала возможность лоббирования своих запросов региональными и отраслевыми руководителями. Кризис 1998 года усилил эту разбалансировку обязательств и возможностей государства.

Можно ли сказать, что местное самоуправление в этот период было «на пике» своего развития?Если понимать под силой местного самоуправления его способность противостоять государству в «дележе» бюджетных ресурсов, то, несомненно, в90е годы мэры были гораздо более «сильными», чем их сегодняшние коллеги. Также они были гораздо более«свободны», нежели их преемники, в выборе ярких и неожиданных решений как в местном нормотворчестве, так и выборе целей и средств при расходовании местных бюджетов. Правда, бюджеты были несопоставимы по размеру с сегодняшними. Поэтому свобода выбора решений была ограничена необходимостью сводить концы с концами, чтобы не допустить развала муниципального хозяйства и выхода граждан на митинги протеста. На помощь центра надеяться не приходилось, решать большинство вопросов приходилось самим. Правда, к самоуправлению, участию местных сообществ в решении вопросов местного значения это особого отношения не имеет. А местная бюрократия в90е годы действительно была сильнее нынешней.

Чем это закончилось? Это закончилось с приходом к власти нового президента, который провозгласил цель создания сильного государства, которое может исполнять свои обязательства перед гражданами. Абсолютно, скажем так, здравое намерение, потому что государство для того и существует, чтобы иметь возможность не просто обещать, но и выполнять обещания. Он начал с инвентаризации обязательств и ресурсов. Результатом этой работы стало решение о концентрации имеющихся ресурсов «в одних руках». В качестве вспомогательных были поставлены задачи создания единого правового пространства, лишения привилегий и особых статусов тех, кто ими до этого момента обладал, как в политике (региональные лидеры), так и в экономике (олигархи).

С2001 года начинается новый этап и в развитии местного самоуправления. Нужно отметить, что оно рассматривалась как один из уровней власти и на него распространились общие задачи, стоящие перед государством. Прежде всего, задача инвентаризации и разграничения полномочий: требовалось определить какой уровень власти (местной, региональной или федеральной) за какие полномочия отвечает и несет ответственность перед населением. Одновременно все имеющиеся у государства источники доходов, включая налоги, должны были быть закреплены за конкретными уровнями власти, чтобы они соответствовали тем расходным обязательствам, которые у этих уровней существуют. Понятно, что специфика местного самоуправления как особого «уровня» власти, на котором происходит превращение демократии из непосредственной в представительную и где ресурсы(прежде всего непосредственного гражданского участия) не только распределяются, но и создаются, при таком подходе просто не учитывалась.

И здесь государство столкнулось с задачей, которую не смогло разрешить. И думаю, что она не решаема в принципе, поскольку связана с тем, что страна большая и очень разная. Проведенный в чистом виде в СССР«плановый эксперимент» продемонстрировал, что установить с федерального уровня единый способ распределения материальных и финансовых ресурсов так, чтобы все регионы были «справедливо» ими обеспечены, невозможно. Одни (большинство) будут дотационными, другие окажутся донорами. И, следовательно, система налогообложения будет носить заведомо искусственный характер.

Но тем не менее была поставлена задача и создана специальная группа, которую возглавлял Дм. Козак и которая должна была заняться инвентаризацией. Ей было поручено законодательно закрепить набор обязательств государства и органов местного самоуправления перед гражданами и набор тех источников, которые могут эти обязательства обеспечивать. Результатом стало появление двух федеральных законов: об организации местного самоуправления и об организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации, где были достаточно четко прописаны вопросы местного и регионального значения и было указано, что все остальное — это вопросы федерального значения. И одновременно должна была идти реформа межбюджетных отношений, соответствующая этому разделению. При этом проблема несоответствия распределения богатства по территории России компенсировалась путем сложной системы межбюджетных трансфертов, а также системой различных субсидий и субвенций. В результате возникло серьезное противоречие между территориальными(региональными) интересами и интересами «вертикально интегрированных» отраслевых структур, которые государство начало формировать прежде всего в качестве источников извлечения прибыли. Речь идет не только о министерствах и ведомствах, но и о таких структурах, как нефтяные компании, Газпром, РАО ЕЭС. Параллельно ставился вопрос о необходимости перехода на рыночный способ хозяйствования, о приватизации этих структур и тому подобное. Однако скоро стало ясно, что у государства не так уж много источников для финансирования своих обязательств. Так устроена российская хозяйственная система, похожая на советскую, если учесть, что основные источники ресурсов и сегодня относятся прежде всего к сфере добычи полезных ископаемых и их экспорту.

После того, как были приняты эти законы, начался следующий этап развития местного самоуправления, хотя и связанный с процессом разграничения полномочий, но одновременно сопровождавшийся централизацией власти, как экономической, так и политической. То, что впоследствии получило название выстраивания вертикали власти. Некоторые считают, что этот этап можно датировать 2004–2005 годами, но я думаю,он начался одновременно с выстраиванием процесса разграничения полномочий, поскольку оно должно как-то обеспечиваться. В принципе, оно обеспечивается именно силой государства, поэтому закрепление вертикали власти было поставлено во главу угла. И этот процесс неизбежно сопровождался централизацией финансовых ресурсов. То есть, вообще говоря, система централизации сбора финансовых ресурсов на федеральном уровне и последующего их распределения на уровень бюджета регионов и местного самоуправления с каждым годом усиливалась. Причем это усиление не носило характер злой воли министра финансов или премьера, это достаточно объективный процесс, который простонапросто сопровождал борьбу групп интересов. Но при этом параллельно государство могло на первых порах достаточно эффективно противостоять сепаратистским устремлениям региональных лидеров. Все это сопровождалось централизацией в политической сфере — отменой выборов губернаторов и введением института полпредства с определенными полномочиями. Плюс к этому политическая линия на уменьшение реальных властных полномочий представительных органов, как в регионах, так и в федеральном центре.

Расхождение позиций законодательной и исполнительной властей было сведено к минимуму. В Государственной думе — через реформирование законодательства о выборах и партиях, а в Совете Федерации изменился порядок его формирования с помощью процедуры назначения представителей либо законодательными органами субъектов, либо главами исполнительной власти.

Этот процесс усиления централизации достаточно активно развивался до2009 года. Хотя уже в конце 2007го стало понятно, что любая централизация имеет свои пределы. В то время это мало обсуждалось, но уже было очевидно,что в регионах создаются своего рода поместные вотчины, когда местные руководители, совершая определенный набор ритуальных действий, становились абсолютно бесконтрольными. И эта бесконтрольность приводила к тому, что решения, которые принимались в центре и должны были по вертикали власти спускаться вниз, вообще не реализовывались. Многие решения, принимаемые федеральной властью на уровне региона, при исполнении простонапросто уходили в песок. В том числе и на уровне местного самоуправления. То есть все попытки зарегулировать местное самоуправление через финансовую систему, когда в распоряжении органов местного самоуправления оставалось все меньше собственных финансовых ресурсов (передаваемых, как правило, с регионального уровня), приводило к тому, что большинство проблем, которые к тому времени стали очевидны, не решались или решались только в ручном режиме. Спасало что? Спасала высокая цена на нефть, которая давала возможность любые проявления социального недовольства гасить с помощью финансовых вливаний.

Кризис2008–2009 годов удалось пройти без особых социальных потрясений за счет достаточно активных усилий именно федерального центра. Были организованы антикризисные комиссии, которые собирались чуть ли не еженедельно в министерстве регионального развития и в аппарате правительства. На них вызывались представители местной региональной власти, предприятий, которые находились в тяжелом положении, представители городов. Сошлюсь в этой связи лишь на всем памятный пример с Пикалево, когда премьер вместе с олигархами решал проблему конкретного города. Такие же способы решения существовали в большинстве российских кризисных точек. Благодаря наличию определенного финансового запаса и при активной позиции центра из кризисной ситуации удалось выбраться.

Но уже в то время стало понятно, что дальнейшее развитие системы централизации ограничено. И возникли инициативы, с которых начинался наш сегодняшний разговор. То есть напрямую они не связаны с послевыборным протестным движением зимы 2011 года. Был поднят вопрос о необходимости разработки стратегии, которая позволила бы государству в дальнейшем функционировать не только в режиме ручного управления. Начался он еще до кризисов — и экономического, и«выборного».

Правительство приняло решение обратиться к экспертной общественности, чтобы каким-то образом оценить сложившуюся ситуацию и разработать стратегию дальнейшего развития страны («Стратегия 2020»). Для этого были созданы, помоему, 20 экспертных групп. Одна из них называлась «Реальный федерализм. Региональное развитие и местное самоуправление», в работе которой я тоже принимал участие. Ее возглавляли В. Глазычев и И. Стародубровская. Основная работа началась в 2011 году. Ее активизация была связана с тем, что в конце 2011 года предстояли думские выборы, и группам было поручено подготовить некую программу. Работа была организована таким образом, что в группы были собраны«все лучшие специалисты по проблеме». В результате предложения были не только самые лучшие, но и самые разные. И реализовать их было практически невозможно. В частности, 12я группа, которая занималась проблемами местного самоуправления, достаточно критично оценила уровень его развития в финансовом плане и в плане несоответствия существующих полномочий финансовым возможностям. Но предложенные методы решения проблемы были малореализуемыми, поскольку они предполагали достаточно серьезную реформу государства.

Возвращаюсь к дням сегодняшним (лето 2012 года). Результаты декабрьских выборов и происходящие протесты с точки зрения местного самоуправления оказались интересны тем, что, после того как стало понятно, что на федеральном уровне власть взяла ситуацию под контроль, различные оппозиционные силы выдвинули лозунг, согласно которому реальная политическая конкуренция возможна как раз на местном уровне.

Вопервых, был принят закон о выборности губернаторов. Вовторых, никто не отменял выборности органов местного самоуправления. Более того, по закону о выборности губернаторов они получили дополнительные полномочия, связанные с так называемым муниципальным фильтром. Однако дело не только в формальной возможности проводить выборы. Главное, действительно ли в новых условиях на местном уровне существует основа для политической конкуренции. Пакет законов, принятый по итогам декабрьских выборов, неоднозначен по своим практическим последствиям (прежде всего в силу разнообразия ситуации в российских регионах, а тем более муниципалитетах). Критикуемое ранее распространение пропорциональной избирательной системы на муниципальный уровень в условиях практически свободной регистрации политических партий может дискредитировать само понятие выборности. Непонятное рядовому(да и не рядовому) избирателю партийное многообразие1990х легко сменилось единообразием 2000х именно в силу усталости населения от его безрезультативности (пустоты). Возможно, в расчете на повтор этой реакции был дан «зеленый свет» партийному плюрализму. Обоснование необходимости такой «свободы партий» ссылками на зарубежный опыт малоприменимы — у нас нет той устойчивой структуры социальноэкономических интересов, для обслуживания которой нужна сложная конструкция парламентской демократии.

Аналогичная ситуация складывается с восстановлением выборности губернаторов. Ценность этого института в странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися институтами демократических выборов бесспорна, понятны его функциональность и достоинства. Но понятна и его ограниченность, что заставляет в ряде стран, например во Франции, вводить различные дополнительные механизмы, обеспечивающие баланс интересов центра и регионов. Специфику функционирования данного института в такой большой и неоднородной (в экономическом, социальном и национальном отношении) стране, как Россия, мы наблюдали в те же1990е годы.

Если мы посмотрим на политическую составляющую развития местного самоуправления, то в 2005–2010 годах ее основная тенденция была связана, вопервых, с попыткой уменьшить выборное начало органов местного самоуправления. Я имею в виду введение так называемого института ситименеджеров. То есть замены выборов глав администраций, которые одновременно были главами местного самоуправления, на модель, при которой глава администрации,распоряжающийся ресурсами, назначается по контракту. Это была организованная кампания, но ее результаты не вполне очевидны. В том числе с точки зрения усиления вертикали власти на муниципальном уровне. Как ни странно, введение поста ситименеджера в ряде городов привело не к усилению управляемости муниципалитетами, а к появлению еще одного центра силы. Это связано с той тенденцией, о которой я говорил, когда в результате выстраивания вертикали все средства стягивались в центр и на местах стали создаваться вотчинные управления. В тех городах, где вводился институт ситименеджера, их мэры достаточно легко противопоставляли себя губернаторам. Такие случаи тоже имели место.

И вторая тенденция политической составляющей связана с тем, что после принятого закона выборы в городских округах и муниципальных районах велись по партийным спискам. То есть был отменен принцип, когда депутаты избирались по привязке к территории и депутатский корпус формировался по решению субъекта.Это привело к тому, что в представительных органах местного самоуправления появилось большинство членов«Единой России». А если она не имела большинства, введение поста ситименеджера— еще одна возможность получить противостояние региональной и местной властей.

В начале этого года прошло уже несколько выборов в органы местного самоуправления, которые дают достаточно интересный материал для анализа. Я имею в виду выборы в Ярославле, То л ья тти и в Кр асно я р ск е. И пл юс выборы муниципальных депутатов в Москве, которые проходили одновременно с президентскими. Эти выборы интересны с точки зрения результатов, поскольку они состоялись уже после известных декабрьских событий. Совершенно разные результаты. Если Тольятти и Ярославль продемонстрировали возможность победы на муниципальном уровне кандидатов, которые являются оппозиционными, то Красноярск, наоборот, показал полное превосходство кандидата от «Единой России» при очень низкой явке избирателей. В Москве же большинство кандидатов шли как самовыдвиженцы. Кстати, по стране их было тридцать процентов, а в Москве чуть ли не девяносто, заявивших о своей партийной принадлежности уже после победы. В Москве депутатский корпус обновился на пятьдесят процентов — событие, которое, я считаю, надо анализировать внимательно. Очевидно, это произошло потому, что, как и в СанктПетербурге, в Москве существует особый принцип формирования местного самоуправления, когда субъект сам решает, какой набор полномочий местного значения можно передавать местному самоуправлению. Это мотивируется необходимостью сохранения единства городского хозяйства. Но как бы то ни было, после этих выборов стало понятно, что возник новый депутатский корпус, и30 мая состоялось заседание Совета муниципальных образований города Москвы, на котором мэр Москвы Собянин предложил план наделения московских муниципалитетов некими полномочиями — впервые за все время их существования. Причем, что интересно, полномочиями наделят не сами муниципалитеты, а их представительные органы, то есть обновленный депутатский корпус. В основном это контрольные полномочия, но тем не менее логика Собянина понятна. До сегодняшнего дня эти депутаты ничем не занимались, у них и аппарата никакого не было. И его нужно какимто образом формировать,а это достаточно серьезный процесс. Поэтому мэр предложил пройти поступенчатый путь. Сначала наделить новых депутатов контрольными полномочиями, а дальше, если это будет реально функционировать, рассмотреть вопрос о дальнейшем развитии местного самоуправления. То есть речь идет о неком буфере между гражданами, населением Москвы и властью города. Именно депутаты призваны, по инициативе Собянина, быть переговорщиками во время разрешения городских конфликтов и участниками согласований, связанных с выделением ресурсов.

О том, как будет развиваться ситуация на местах по стране, пока сказать трудно. Пример Красноярска, где за кандидата от«Единой России» проголосовало порядка 70% избирателей от21% пришедших на выборы мэра города, в отличие от Ярославля, где почти 70% голосов получил беспартийный кандидат, показывает, что есть разные варианты развития событий.

Вернусь к началу своего выступления: почему местное самоуправление в Российской Федерации так и не вышло изпод опеки государственной власти, несмотря на то что конституционные возможности для этого определенно были? Дело в том, что местное самоуправление имеет силу тогда, когда оно опирается на местное сообщество, объединенное общими интересами и способностью выражать свою позицию. В муниципальных же образованиях оно фактически отсутствует. То есть особенностью современной России является скорее формальное наличие демократических институтов, разделения властей, иллюзорное представление о том, что государство служит обществу и т. д. Скажем, могут ли существовать интересы государства, не являющиеся общественными интересами?

Причина такого специфического состояния, когда государство довлеет над обществом, возникла не сегодня, она существовала в советское время и в царской России. Но отнюдь не по чьейто злой воле. Причина кроется в типе хозяйственных отношений, которые когда-то сложились в стране. В этой связи встает вопрос о территориальной организации страны, поскольку есть аргументированная точка зрения, что Россия изза ее большой территории, может существовать только при наличии сильного централизованного типа государства. И история это демонстрирует — на основе мобилизационного типа построения государства в царской России, в Советском Союзе и сегодня в Российской Федерации. Поясню, что я конкретно имею в виду.

Когда мы говорим о проблеме разграничения полномочий и передаче ресурсов, то что имеется в виду, каким образом это происходит? На основе административнотерриториального устройства страны. А какое это устройство? Такое же, в сущности, какое было в Советском Союзе. Хотя при этом декларируется, что система хозяйственных и финансовобюджетных отношений сегодня у нас иная. Но если бы она была иной, то иным было бы и административнотерриториальное устройство. А в этом плане мало что изменилось. Поэтому и управление не только территориями, но и финансоворесурсными потоками остается прежним.

Вторая проблема, которая подлежит анализу, относится к сфере развития общественного сознания. Экономические и политические отношения формируются под сильным воздействием господствующих в обществе духовных ценностей и определяемых ими кодов поведения. Когда в Западной Европе в XVIIвеке происходила Реформация, проложившая дорогу развитию капитализма, в России появился особый тип сознания в результате церковного раскола, а дальше реформы Петра его последствия закрепили. Прежде всего в виде вполне определенной формы организации экономики под патронажем государства, не предполагающей независимого пространства частной экономической и гражданской жизни.

К сожалению, повторю еще раз, названная тема почти не исследуется и обществом не обсуждается. А на официальном уровне поднимается буквально единицами исследователей.

Энтони Гормли. Без названия. 1986Том Фридмен. Без названия. 1999Том Оттернес. Дронт. 1989–1990