Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

Вызовы и угрозы

Точка зрения

Гражданское общество

Местное самоуправление

Жизнь в профессии

Горизонты понимания

Наш анонс

Nota bene

№ 2-3 (59) 2012

Анатомия российской коррупции 2012*

Елена Панфилова, директор Центра антикоррупционных исследований и инициативTransparency International — Россия

Предваряя свое выступление, хочу сообщить, что в октябре в Калининграде будет открыта наша пятая общественная антикоррупционная приемная,которой будет руководить Илья Шуманов, ваш выпускник. И мне очень приятно,что ваша Школа заряжает молодых людей для общественно полезных дел.

Я уже четвертый или пятый раз выступаю в МШПИ, и сейчас подумала, что рассказываю обычно о мерах по противодействию коррупции. И только в этом году я поймала себя на мысли, что мы не очень себе представляем, что такое современная российская коррупция, потому что каждый из здесь присутствующих имеет о ней собственное представление, как и многие из моих коллег. Кроме того, в последний год в силу самых разных и разнонаправленных политических процессов в стране стали появляться трактовки, скажем, такие, что очень хочется спорить. Но хочется спорить взвешенно и в таких больших аудиториях, как эта, чтобы вместе находить ответы на вопросы. Поэтому сегодня я решила с вами поговорить на тему генезиса коррупции вообще. Подтолкнули меня к этому сложившиеся к настоящему времени доминирующие точки зрения на происхождение коррупции и ее проявления в России.

Первая точка зрения заключается в том, что в России всегда было и всегда будет взяточничество.В России, мол, всегда воруют. Приводится масса всевозможных исторических, политологических и социологических исследований, которые закрепляют мысль о том, что российский человек при любой возможности попытается либо сунуть кому-то деньги, либо с кого-то деньги получить. Они видят в мздоимстве традиционный уклад жизни. Что так у нас все устроено со времен Ивана Грозного и даже раньше. При этом приводится множество исторических форм коррупционных взаимоотношений в российском обществе и государстве. А кто-то считает, что у русского человека есть генетическая склонность к коррупционным проявлениям, поэтому все эти наши институциональные попытки что-то с этим сделать, цитирую, «это плевок в вечность», как мне сказал один довольно крупный исследователь.

Вторая точка зрения отражает реалии сегодняшнего дня, но перекликается с первой. То есть,если вдруг, не дай бог, сейчас каким-то образом хотя бы на четверть или на треть снизить уровень коррупционных отношений в стране, где практически все решается через неформальные платежи, то российская государственность рухнет, рухнет российская экономика и система предоставления государственных и муниципальных услуг населению. Мол, коррупция сегодня является той самой системой, вертикалью, которая связывает воедино все социальноэкономические и политические отношения в стране. Жестко браться за коррупцию не надо потому, что в силу множества экономических, внешнеполитических и внутренних причин это может привести к потрясениям. А вот когда ситуация улучшится, можно подумать…

Я предлагаю вам обсудить в применении к нынешней России известную формулу, что коррупция это алчность плюс возможности минус контроль. В этот линейный ряд исследователи вводят обычно самые разные переменные для детализации коррупционных возможностей и способов контроля. Меня в этой формуле устраивает абсолютно все, кроме одного момента — она линейная. А мне кажется, что коррупция и коррупционные проявления — это такая объемная сфера, где для каждой переменной тысяча самых разных вариаций, функций, человеческих поступков, видов государственнообщественных отношений и ситуаций в разных странах, что придает им абсолютно разные особенности в тех или иных историкосоциальных национальных условиях.

Чтобы понять особенности российской коррупции, поговорим о каждом из составляющих линейный ряд факторов.

Начнем с алчности как естественно присущем тем или иным людям стремлении к обогащению в самых разных формах. На этом мы ставим точку и говорим, что есть люди алчные и есть люди не алчные. Комуто нужно много всего, а кому-то не очень нужно, есть бессребреники, которые довольствуются одной парой ботинок, одним костюмом, одной юбочкой, одной сумочкой и так далее. Стремление к обладанию чем-то — нормально для человека.

Но когда мы говорим о коррупции, надо исходить из ее определения. Что такое коррупция? Это злоупотребление служебным положением в личных целях. Это базовое определение, которое кочует из европейской уголовноправовой конвенции о коррупции во многие, в том числе российские, документы. Поскольку речь идет о злоупотреблении служебным положением в личных целях, стало быть, мы говорим об алчности не вообще, а о людях, обладающих властными полномочиями, у которых есть возможности операционализировать свою алчность.

Приведу простой пример, чтобы было понятно, откуда берутся эти возможности. Предприниматель Илья Хандриков успешно работал в90е. У него была компания «Формика», где выпускали спецодежду для медучреждений, продавцов, рабочих разных отраслей и т. д.; а также он состоял в Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства«ОПОРА», был руководителем ее московского отделения. Но вот в2007 году к нему приходят строгие люди из ОБЭП и говорят: «У нас есть информация, что в ваших компьютерах установлено нелицензионное программное обеспечение, будем проверять». А что такое компьютеры для небольшого предприятия? В них вся жизнь: финансы, лекала для всех моделей, клиенты, отгрузка и пр. И ему говорят: «Согласно положению, мы можем проверить на месте или в отделе ОБЭП в течение тридцати дней». И вот у тебя выбор: либо на месте, либо все забирают и везут в отдел на тридцать дней. А это практически смерть предприятия. Тогда удалось как-то отбиться (Илья показал все нужные лицензии). Но потом стали приходить из других ведомств — пожарники, налоговики и прочие. Предприниматель оказался несговорчивым, и в итоге фирму пришлось продать. Эта история стала эпизодом книги И. Хандрикова «Записки предпринимателяидеалиста», вышедшей год назад.

Вопрос: откуда у чиновников такие возможности: давить бизнес, использовать вроде бы законные действия для вымогательства серьезных взяток?Они были созданы законодательно. Законодатель, что, специально это делает или не подумавши? И так, и так. В самых разных государствах такие возможности возникают иногда совершенно случайно, просто потому что недодумали, не просчитали. А жизнь идет, ее условия меняются; алчные чиновники быстро приспосабливаются к переменам, придумывают все новые схемы отъема денег или их эквивалентов. Эти возможности возникают где угодно. Не бывает идеально чистых стран, где совсем нет коррупции. Она все равно случается в индивидуальных формах проявления алчности чиновников, находящих лазейку возможностей для извлечения выгоды из своего положения. В странах, где существуют индивидуальные проявления алчности, помноженной на возможность, встает контроль.

Какой бывает в государстве, в обществе контроль? Внутренний и внешний. Под внутренним контролем понимаются всевозможные инструменты, присущие государству по конституции, в том числе правоохранительные органы, надзорные институты, например прокуратура, Счетная палата, тот же Центризбирком, который в принципе является институтом организации и независимого контроля избирательного процесса. Кроме этого в отдельных системах есть внутренние службы безопасности, контрольные службы и пр. Россия в начале2000х годов стала внимательнее относиться к международным актам и опыту других стран по борьбе с транснациональной организованной преступностью, коррупцией, отмыванием преступно нажитых доходов. В2001 году был создан Росфинмониторинг— орган федеральной власти с функциями противодействия отмыванию незаконных доходов и финансированию терроризма.

Если все механизмы внутреннего контроля работают, то они, разумеется, в существенной мере способны перекрыть невероятно широкий спектр возможностей для коррупционного беспредела — вымогательства, взяток, казнокрадства, подкупа и т. д.

Коррупция— это в основном материально мотивированное преступление. В действиях коррупционера всегда есть цель и конечный результат — получение выгоды в любой форме.

В случае незаконного обогащения, приобретения материальной выгоды результат обычно можно отследить: это счет в банке, недвижимость, акции, либо яйца Фаберже, или скакуны, появившиеся вдруг у должностных лиц. Соответственно, задача механизмов внутреннего контроля — надзор за движением финансовых потоков; четкая регламентация действий и полномочий чиновников всех уровней; открытый доступ граждан к информации о деятельности госорганов; экспертиза законов на коррупционность; неотвратимость и адекватность наказания коррупционеров и многие другие действия, испытанные в странах с приемлемым уровнем коррупции.

А что такое внешний контроль? Это механизмы,в высокой степени независимые от исполнительной власти. Это выборы— высшая форма гражданского контроля. С точки зрения антикоррупционной борьбы нас не очень интересует идеологическая позиция претендентов. Нас интересуют выборы как инструмент предотвращения консервации коррумпированных элит, причем в большей степени не на федеральном уровне, а на локальном. Ведь там,где мы с вами живем,мы начинаем следить за той жизнью, которая для нас важна… А что для нас важно? Поликлиника, школа, двор, вывоз мусора, ЖКХ. У граждан есть самая сильная возможность повлиять на коррумпированных чиновников муниципалитета или коррумпированного мэра — лишить их полномочий на муниципальных выборах.

Другая форма внешнего контроля — СМИ, в первую очередь расследовательская журналистика. Расследовательская журналистика играет роль санитара общества, когда, выявляя злоупотребления со стороны государства и государственных органов, рассказывает о них обществу и тем самым инициирует его воздействие на власть.

Третья форма — общественные организации самого разного толка. Ктото следит за состоянием воды в местной речке,кто-то за расходованием бюджета, кто-то добивается установки светофора на улице или запрета возведения под окнами мусоросжигающей установки. Даже если такие организации занимаются самыми мелкими бытовыми вопросами, они реализуют гражданский контроль. Это не имеет, может быть, прямого отношения к борьбе с коррупцией, но держит местных чиновников в тонусе, показывает им, что люди могут за себя постоять.

И последнее— это обычные граждане, даже если они не организованы в какое-то сообщество. Феномен активности обычных граждан у нас появился недавно, по мере развития Интернета. Кто-то один увидел, что здесь чтото разворовывается и тут какое-то злоупотребление, взял и вывесил информацию в блоге или форуме. Возникла дискуссия, потом инициатива, и вот люди уже что-то предлагают, чегото требуют, каким-то образом пытаются повлиять на ситуацию. С появлением технологических возможностей обычные граждане, не организованные в формальную структуру, начинают реализовывать общественный, гражданский контроль.

Посмотрим на особенности российской коррупции, взяв условно за точку отсчета, например, 2000 год. Никто не будет спорить, что в 90е было много коррупции: взяточничества, неформальных отношений, которые классифицируются соответствующими статьями УК. Кто-то попиливал бюджет, кто-то злоупотреблял служебным положением с самыми разными, зачастую отложенными целями. Коррупция была самая разнообразная. Но коррупция90х действительно, будучи крупной и всеобъемлющей, была классической коррупцией. Это когда одна — чиновник, правоохранитель, судья, парламентарий, кто угодно. Они добровольно встречаются и обмениваются, соответственно, услугами и материальными средствами. Кстати, все лучшие практики мирового законодательства использованы в российском законодательстве. Оно все построено применительно к классической коррупции, то есть на наказании и воспитании граждан. Это мы говорим про алчность. Мы пытаемся воспитательными мерами внушить людям: «Не надо давать и брать или мы вас накажем». Так можно умерить алчность чиновника. С другой стороны, у нас прописаны соответствующие классической коррупции законодательные нормы и регламенты, чтобы минимизировать возможность чиновника с корыстью использовать свое положение. Чтобы минимизировать возможности, мы говорили, надо усилить контроль.

Вся коррупция делится на три вида: бытовая, административная и верхушечная. Все три вида коррупции присутствовали и в 90х. Какая преобладала, сейчас вряд ли комуто известно. И предприниматели носили деньги чемоданами. И люди совали деньги по всякому поводу. Мы помним выборы 1996 года, помним «коробку изпод ксерокса». Стало быть, была и верхушечная, на высших этажах власти.

Но потом, около2000 года, коррупция начинает мутировать, приобретать все больше черты вымогательства. Когда одна сторона, то бишь мы, граждане, предприниматели, ничего от власти и чиновников вроде не хотим. Мы вдруг вдолбили себе в голову что-то про диктатуру закона, про этику, живем обычной жизнью. Но вот к предпринимателям стали приходить люди и предлагать «решить проблему», которая могла, конечно, быть, а чаще ее не было. Но эта «услуга» уже стоила денег в разных формах, а то и вовсе отъема всего бизнеса. Так возникла высшая форма коррупционного вымогательства — рейдерство. Коррупционное рейдерство как система, а это именно система, которая сформировалась в90е годы и совершенствовалась позже, охватила все области бытия, став жизненным укладом миллионов людей, особенно облеченных публичной властью.

Как так получилось? Чиновники стали более алчными? Но алчность сама по себе,без возможности ее удовлетворения, — лишь одно из качеств человека, несовершенного от природы. Однако она становится разрушающей общество силой, если возможности ее удовлетворения противоречат закону и морали. Другими словами, нужны законодательные, политические и нравственные рамки, чтобы ущерб от алчности не превышал социально приемлемый уровень. Ясно, что даже контролируемое корыстолюбие безнравственно. Понятно, что изменение нравственного состояния общества, потерявшего ценностные координаты, задача для многих поколений. Но это не«пафосный бред», как говорят иные прагматики. Я тоже не верю в заклинания и лозунги типа «Коррупция это плохо!». Но верю в общественный диалог о настоящих ценностях, чести, совести, достоинстве. Верю в миссию семьи, просвещения, церкви больше, чем в пользу от скрытой камеры в кабинете чиновника.

Но при этом сохраняю реализм и понимаю, что изменение нравственной парадигмы недостижимая задача, если власть устранится от решения очевидной проблемы— установления контроля над бюрократией, использующей свои возможности для мародерства при исполнении служебных обязанностей. Общество должно получить ясный сигнал: преступающий порог закона чиновник будет караться независимо от его места в иерархии и покровительства. Это сегодня, пожалуй, самая сложная задача, учитывая масштабы, системность коррупции и глубину поражения органов управления страны. У меня есть личный взгляд на причины коррупционного беспредела. Придя к власти в 2000 году, Владимир Путин имел целью решение трех важных, с его точки зрения, проблем, стоящих перед страной. Первая — Кавказ. Вторая — положить предел организованной преступности, превращавшейся в политическую силу. И третья — обуздание политических амбиций олигархии и влияния так называемой семьи.

Какие средства для этого были использованы? Была достигнута некая неформальная договоренность с новой властной верхушкой:я вам даю больше возможностей, а вы решаете три мои задачи (Кавказ, олигархия, организованная преступность). Если в процессе получится что-то прихватить для себя, то это компенсация за труды и риски: собственность, активы, финансы, полномочия.

В законодательстве происходит в результате резкий скачок дискреционных возможностей правоохранительных, судебных, чиновничьих органов. И одновременно начинает сжиматься публичное пространство: информационное, выборное, гражданское и т. д. Общество, и без того обделенное правами контроля, влияния на власть, оказалась вовсе не у дел, получив взамен свою долю в виде некоторого роста благосостояния, чего нельзя отрицать, но этот рост был обеспечен отнюдь не благодаря эффективности государства.

Между тем три задачи Путина были худобедно решены, а коррупция окончательно легитимизировалась как практика социальноэкономических отношений, правоохранительной системы и прочно закрепилась в сознании граждан и части экспертного сообщества как неизбежность.

Пафос моего выступления сводится к тому, что это все же не тупиковая история, не система, которую нельзя трогать, иначе, мол, все рухнет. Ее не то что можно трогать, ее невозможно не трогать. Несмотря ни на что, происходит рост гражданского активизма, появляется немало предпринимателей, политиков, депутатов, экспертов, которым надоело видеть Россию феодальной страной, где мздоимство, подкуп, кормление были нормой и укладом жизни.Россия не обречена, я верю в это, оставаться коррумпированной и прозябать в полусредневековых отношениях между обществом и государством. Изменение ситуации будет длинной историей, где место семье, воспитанию, образованию, честным политикам — обществу, которое сумеет самоорганизоваться.

 

Дискуссия

Светлана Кальнина, председатель Молодежного парламента Ярославской области:

— Я бы хотела связать коррупцию с нашей безопасностью. Наверно, все помнят теракт в аэропорту Домодедово, где можно было за деньги без регистрации и проверки пройти в самолет. И этой лазейкой воспользовались террористы. И в более безобидных ситуациях люди пользуются коррупционными возможностями, и это может тоже угрожать нашей безопасности.

Елена Панфилова:

— Тер р о р истк исмер тницы, к сч астью, встр еч аются не так ч асто. Однако покупка справок для работы, скажем, в пищеблоке у коррумпированного санитарного инспектора людьми с серьезными заболеваниями дело обычное. Стены в вагонах метро оклеены объявлениями о выдаче больничных листов, разрешений, регистрации, автомобильных прав, дипломов и т. д. Люди наверняка обращаются за этими услугами. Это не всегда коррупционные действия, как их определяет УК, но очень близкие к коррупции преступления. К сожалению, не все понимают, что запрос на эти опасные услуги способствует их расцвету, часто наносит физический вред людям, так же как какаянибудь медицинская справка об отсутствии заразного заболевания, фальшивое водительское удостоверение и пр. Будем работать и здесь…

Дмитрий Глуховглава Управления прессслужбы и информации г. Ульяновска, помощник мэра города:

— В Ульяновске с2010 года существует аппарат уполномоченного по противодействию коррупции. Лично я считаю, что аппарат немножко бестолковый и бессмысленный. Ничего полезного он не сделал, это больше какойтоPRшаг со стороны нашего региона, и никто этого не скрывает. Я хотел бы узнать, какой институт всетаки самый эффективный по противодействию коррупции? И какие первые шаги необходимо выполнять именно для ее искоренения? Можем ли мы использовать опыт Сингапура по борьбе с коррупцией?

И последний вопрос. На какие средства работает Центр антикоррупционных исследований? Предлагали ли вам деньги, чтобы повлиять на результаты ваших исследований?

Елена Панфилова:

— Не надо вашего ульяновского уполномоченного воспринимать как орган по борьбе с коррупцией. Он мне звонит раз в неделю и рассказывает, какую новую методику они изобрели. Эти люди реально обсчитывают ульяновскую коррупцию. На коррупцию это пока не сильно влияет, но они хоть что-то делают. Люди пошли в Ульяновске научным путем, решили обсчитать и описать коррупцию. В конечном итоге два или три случая рейдерства с помощью этого уполномоченного удалось пресечь. Дветри человеческие судьбы, дветри семьи, это не так мало на фоне того, что есть регионы, где полный ноль.

Какой должна быть стратегия? Первое, что надо сделать, это начать выполнять законы, которые существуют,хотя бы те антикоррупционные законы, которые написаны для чиновничества. Конечно, не помешало бы создание координационного органа по борьбе с коррупцией. Сейчас в России претворением в жизнь национальной стратегии и плана противодействия коррупции занимаются 12 государственных органов. И, разумеется, каждый считает, что он главный. Когда говорят,давайте возьмем сингапурский опыт и перенесем его в Россию, то не учитывают размеры территории, уклад жизни, государственное устройство и массу других различий. Сингапур не простирается на9 часовых поясов. В Сингапуре есть культура единоличного вертикального управления, которое люди принимают как норму и в силу религиозных традиций населения, и в силу достаточно долгого колониального прошлого. Таким образом, только две вещи можно было бы взять у Сингапура— это координирующий орган(функции можно обсуждать) и политическую волю. Но ни то ни другое не переносится автоматически. Политическая воля предполагает готовность лидера страны начинать антикоррупционные реформы с себя. То есть выйти на трибуну, как Ли Куан Ю, чтобы заявить: «Хочешь победить коррупцию, будь готов отправить за решетку своих друзей и родственников». Так он и сделал, пересажав за взятки многих своих соратников. Такое отношение самого руководителя государства к реализации антикоррупционных мер сдвинуло все с мертвой точки, так как люди поверили, что это всерьез.

Аживетнаша организация на самые разные средства. У нас есть и иностранное финансирование, и российское, и финансирование так называемых международных программ. Наш центр — часть мирового движения Transparency International. И какая-то часть средств к нам приходит из общего котла. Причем Transparency International это не вертикальная организация, где есть штабквартира, которая открывает свои филиалы, это сеть из90 отделений в странах мира, и все они национальные. TI норвежская, TI замбийская и т. д. Почему такая сетевая структура? Потому что коррупция разная. Нельзя иметь единую программу для борьбы с коррупцией в Норвегии и Замбии, в России и Дании. Соответственно, каждый финансируется так, как может. При этом на исследования повлиять невозможно, потому что индекс восприятия коррупции, например, считается из этого самого единого котла, чтобы никто не мог повлиять. Поэтому заноси не заноси, цифра не изменится, хотя предложения делали.

Галина Филимонова, руководитель фонда деятелей культуры «Дать знать», г. Нижний Новгород(вопрос задан в ходе трансляции сессии по Интернету):

— В основе коррупции лежит безразличие должностного лица к общественной пользе, деятельность исключительно во имя личной выгоды. Может ли в принципе общественное благо быть источником личной выгоды для должностного лица?Примет ли коррупция другие черты или исчезнет вовсе?

 Елена Панфилова:

— Мы можем до бесконечности дискутировать про формы общественного блага и как стимулировать должностное лицо на пользу обществу. Кто-то говорит: давайте им существенно повысим зарплату, чтобы был стимул честно и добросовестно работать. Давайте! Повысили же ее судьям. У нас судьи одни из самых высокооплачиваемых в Европе. И что? А ничего это не изменило.

Система назначения на любую должность должна быть основана на абсолютно четко и ясно прописанном публичном контракте. Судья, полицейский, любой чиновник должны понимать при приеме на службу, за что им платят и на какие социальные льготы они имеют право, на какую пенсию и т. д. Но все это будет только при безупречной службе. Как только совершается проступок, который ставит безупречность служащего под вопрос, его благосостояние оказывается под ударом, и он должен это осознавать. Коррупция, разумеется, среди самых тяжких проступков, которые должны лишать должностное лицо перспектив.

Максим Михайлов, директор некоммерческой организации«Центр развития компетенций», г. Калининград:

— Примерно год назад я слушал вас в Школе гражданского лидерства. Я понял вас так,что иностранцам в принципе безразлична наша коррупция, главное для них бизнес. Как вы думаете, после принятия «списка Магнитского» что-то изменилось в отношении Запада к нашей коррупции?

Елена Панфилова:

— Вопервых, он еще не принят, идет длительное обсуждение. Но с точки зрения давления на общественное мнение в Штатах и у нас список Магнитского играет роль даже тем, что он обсуждается. Его даже не обязательно принимать. Само обсуждение это сигнал для коррупционеров насчет приобретения собственности за рубежом и вывода туда украденных средств. Список Магнитского в прикладном смысле имеет весьма ограниченное средство воздействия. Те люди, которые в него попали,не идиоты;если у них что-то было на счетах за рубежом, то они, конечно, уже все оттуда вывели. И конечно, они будут держаться подальше от США и от тех стран, которые присоединятся к санкциям.

Второй аспект проблемы — пределы западного влияния на коррупционные дела тех или иных, не обязательно наших, чиновников или групп чиновников. Когда перед западным политиком стоит выбор: будет ли обогрет его избиратель или важнее права человека в той стране, которая поставляет, например, газ, то выбор очевиден. Важнее интересы избирателя.

Мартына Квятковска, фонд «Образование для демократии», координатор международных проектов, Республика Польша:

— Можно ли назвать угрозу жизни высшим проявлением коррупции в России?

Елена Панфилова:

— Дело Магнитского демонстрирует нам особую угрозу жизни категории людей, которая крайне уязвима, хотя международные обязательства России должны обеспечивать полную защиту этой категории. Эти люди погибают, становятся объектом дискредитации, преследования, в том числе уголовного, давления, преследования их близких. Это категория граждан — заявителей о коррупционных нарушениях. Их защита оговорена в Конвенции ООН по коррупции, в документах стран«двадцатки», в российском законодательстве— очень невнятном в этой сфере. Речь идет об элементарном соблюдении прав заявителя. При расследовании заявления человека хотя бы не должны в СИЗО закрыть,подкинуть ему наркотики, быстро повесить на него какое-то дело. То есть заявитель о коррупции у нас и есть самый уязвимый, и существует серьезная угроза его безопасности. Я готова утверждать, что до 80 процентов людей, которые уже сели и о делах которых нам сообщают, были изначально заявителями о коррупции. Эта сфера,очевидно, самая проблемная в антикоррупционной борьбе в нашей стране. Это не предположение, это реальность. Без защиты заявителя борьба с коррупцией в любой стране обречена.

Дорис Сальседо. Без названия. 2003