Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Тема номера

Вызовы и угрозы

Ценности и интересы

Гражданское общество

Региональная и муниципальная жизнь

Концепция

Наука и общество

Горизонты понимания

Nota bene

Семинар

№ 4 (50) 2009

Федерализм и региональная безопасность*

Андрей Захаров, редактор журнала «Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре»

Размышляя после 1945 года о судьбе послевоенной Германии, союзники остановили свой выбор на федеративной модели для этой страны. Среди основных факторов, обеспечивших такое решение, было не только то, что немецкая конституция 1949 года писалась под не посредственным кураторством американцев — представителей государства, где федеративная модель пользовалась прочным и обоснованным авторитетом. Не меньшую роль сыграло и то обстоятельство, что на преобразовании Германии в федерацию решительно настаивали младшие партнеры по победившей коалиции — французы. Их представители не скрывали своих мотивов: федеративная Германия, подчеркивали они, неминуемо будет слабым государством. Таким образом, федералистская схема отождествлялась с потерей государственной мощи и фиксацией государственного бессилия той стороны, которой такая схема предлагается.

Наблюдая за очередным раундом дискуссий о федерализации Грузии, развернувшемся после войны с Россией, уместно вспомнить об этой истории, потому что многие авторы, рассуждающие сегодня о применимости или, напротив, неприменимости федеративных рецептов на Кавказе, также исходят из того, что федерализм есть синоним немощи. В ходе минидебатов по поводу так называемой федерации разных уровней, состоявшихся в местных СМИ летом нынешнего года, соответствующий проект, авторство которого приписывают то России, то Турции, интерпретировался некоторыми грузинскими политиками не иначе, как в качестве «плана по расчленению Грузии». Эти страхи не смог снять даже вицепрезидент США, побывавший в Грузии и посоветовавший грузинским властям «оставить открытой дверь для Абхазии и Южной Осетии» и подумать о федеральном устройстве страны.

В статье «Жизненные основы федерации», написанной в 1949 году, философ Иван Ильин горько сетовал: «Когда мы слышим иногда такие “умные” предложения: “Введите вы у себя в России федеративную республику с референдумом!”, то мы всегда спрашиваем себя, по наивности нам это предлагают или из желания повредить России? Что иному народу здорово, то может быть для русского смертью»1. Процитированный мною мыслитель, которому пагубность переформатирования империи в федерацию казалась несомненной и которого сегодня очень уважают в определенных слоях российской политической элиты, полагал, что для государств больших, древних, разнообразных, выполняющих очевидную историческую миссию, федеративная модель равнозначна расчленению и добровольной гибели. Он, например, был уверен, что «если имеется налицо множество национальностей, различных по языку, по крови, по религии, то федеративное объединение их будет почти невероятным»2. Кроме того, он твердо указывал и на то, что федерация совершенно неосуществима при шатком правовом сознании.

Эти и другие аргументы, выдвигаемые против федерации русским консерватором Иваном Ильиным, можно, разумеется, оспаривать. Но в данном контексте меня интересует не их проблематичность, а то, что они чрезвычайно похожи на возражения против федеративных подходов к внутренней и региональной стабилизации, которые выдвигались и выдвигаются политиками полиэтничных государств, образовавшихся после распада Советского Союза. На этот парадокс хотелось бы обратить особое внимание. В рамках сравнительного изучения федераций неоднократно и убедительно констатировалось, что федерализация является не только эффективным, но едва ли не единственным способом преобразования имперского государства в демократическую политию. Не случайно большая часть федераций Европы образовалась именно на развалинах европейских империй3. О той же закономерности говорил и классик федералистских исследований Уильям Райкер, обращавший внимание на то, что после крушения колониальных империй, которое последовало с окончанием Второй мировой войны, в мире началась настоящая федералистская революция4Но постсоветские политикидемократы, в прежние времена отчаянно — и справедливо! — обличавшие СССР как империю, на протяжении десятилетий столь же упорно боролись за сохранение своих стран в качестве миниимперий, порой воспроизводивших в отношении своих национальных или языковых меньшинств наихудшие советские практики. Фактически на постсоветском пространстве федеративная рецептура внутригосударственного переустройства не пригодилась нигде. Пожалуй, единственным исключением стала сама Россия, которой благодаря асимметричному федерализму «лихих» 1990х годов удалось избежать распада и сохранить целостность. Что же касается наших соседей, то у них федеративная идея не пользовалась популярностью, несмотря на всю ее привлекательность. Более того, коекто (молдавское руководство — и не только оно) тогда предпочел федерализации войну — с последствиями вполне предсказуемыми и, я бы сказал, в некоторых случаях фатальными.

Мой промежуточный вывод прост. Именно неспособность своевременно привлечь и использовать федералистские схемы породила на постсоветских территориях самые главные и наиболее проблемные очаги нестабильности. На этом этапе моих рассуждений предвижу вызревание в рядах уважаемой аудитории как минимум двух, в равной мере интригующих, вопросов. Вопервых, почему постсоветские элиты почти повсеместно не справились с освоением федералистского инструментария? Вовторых, не слишком ли много чести я отвожу России, приписывая ее руководителям похвальную прозорливость и гибкость в данном отношении — а именно умение обратиться к федерализму в то время, когда нашим соседям он оказался не под силу? Упреждая эти вопросы, я хотел бы сначала разобраться — хотя бы вскользь, поскольку тема не предполагает большего, — с первым вопросом, тем более что он проще. Как ни прискорбно это признавать, в рядах постсоветских элит первого призыва, за исключением, видимо, прибалтийских республик, практически не было настоящих демократов. На протяжении десятилетий коммунизм приучал своих подданных к тому, что благая цель оправдывает любые средства, а это никак не способствовало утверждению верховенства права. Учитывая, что федерализм — это договор, а договор — это право, и без уважения к праву федерализм и демократизация оказываются невозможными. Вновь процитирую Ильина: «Там, где царит южноамериканское правосознание, — демократия становится своей карикатурой, а федерация — или пустым звуком, или началом распада»5. Мне кажется, что такое южноамериканское правосознание достаточно хорошо представляют граждане в обеих наших странах — и в России, и в Грузии.

Теперь перейду к второму вопросу. Я попытаюсь оценить, в какой степени сохраняемая Россией уже более пятнадцати лет стойкая приверженность федералистской букве, заслуживающая всяческих похвал, помогает поддерживать нормальные отношения с соседями. Для исследователя сравнительного федерализма здесь таится одна из фундаментальных загадок: почему Россия, перестав быть федерацией во всем, за исключением названия, продолжает именовать себя «Российской Федерацией»? Действительно, когда британский ученый Камерон Росс называет нынешнюю Россию «федерацией без федерализма»6, с ним трудно спорить. Не проще ли было бы в такой ситуации конституционно узаконить «вертикаль», принять соответствующие поправки в Основной закон и честно провозгласить свою страну унитарным государством? Но ни малейшей попытки произвести эту логичную, казалось бы, операцию не наблюдается. Почему? На мой взгляд, ответ следует искать в метаморфозах, которые претерпел федерализм в последние десятилетия. Еще в середине 1960х годов Уильям Райкер обратил внимание на любопытное обстоятельство: с отходом в небытие традиционных колониальных империй федерализм превратился в единственное политическое средство, позволяющее легально, то есть без применения силы, приобретать новые территории. В мире, где победила политическая корректность, циничный захват чужих земель более не рассматривается как приемлемая опция. Естественным оформлением территориальной экспансии в такой ситуации выступает исключительно федерализм7.

 В российском случае сохранение федеративной правовой оболочки гармонично сочетается со стремлением действенно регулировать политические процессы в так называемом ближнем зарубежье. В 2001 году был принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта», регламентирующий изменение состава субъектов в результате присоединения к России территорий иностранного государства. В нынешней редакции этот акт требует осуществления согласительных процедур с участием властей той страны, которая в полном составе или частично присоединяется к Российской Федерации. Любопытно отметить, что российские «ястребы» уже пытались сделать эту тяжелую для них норму более «удобной». В 2005 году парламентская фракция «Родина» предложила внести в закон положение о том, что инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию является народ, проживающий на территории предполагаемого будущего субъекта. А решение о присоединении к России должно высказываться на всенародном референдуме. Иными словами, разработчики фактически предлагали Государственной думе игнорировать международные договоры России во имя частичного восстановления СССР. Как символично выразился по этому поводу в ходе дебатов один из авторов законопроекта депутат Андрей Савельев, «кроме юридической бесспорности существует еще и политическая целесообразность»8.

К чести Государственной думы следует сказать, что в 2005 году законопроект был провален, да и фракции «Родина» в нижней палате больше нет. Но эта история, которую, кстати, вспоминали в нашей прессе после августа 2008 года, весьма показательна в смысле обсуждаемых трендов. Негласный политический консенсус, утвердившийся в рядах российской элиты, предполагает, повидимому, что империя — вещь вполне полезная, даже если она тщательно скрывает свою имперскую суть, выдавая себя за нечто иное. По этой причине в последнее время виртуальный спрос на федеративную идею возник там, где его появления трудно было ожидать — в среде империалистов и державников. Безусловно, в данном случае мы имеем дело с парадоксом, ибо демократическая и либеральная по своей сути федеративная идеология применяется для обоснования великодержавной экспансии. В значительной мере отечественный федерализм попрежнему жив благодаря поднимающей голову отечественной имперской мечте. С другой стороны, вхождение в состав федеративного государства, которое по определению резервирует за своими составными частями существенные права на самоопределение, а во взаимоотношениях центра и регионов отдает убеждению безусловный приоритет перед принуждением, воспринимается «новичком» гораздо легче, чем присоединение к унитарной системе. Сказанное особенно верно в тех случаях, когда территория, вступающая в федеративный союз, испытывает угрозу или подвергается давлению извне. Кроме того, пути для возможного — в будущем — отступления также остаются открытыми (или приоткрытыми), а это немаловажно. А вот присоединившись к империи, выйти из нее можно только с оружием в руках. С федеративным союзом это не очевидно; в истории были федерации, которые распались достаточно мирно.

Что же касается вопроса о том, может ли такая трактовка федерализма вносить вклад в укрепление региональной безопасности, то ответ на него представляется очевидным. И это печально, потому что в итоге в контексте Южного Кавказа миротворческий, демократичный, соглашательский (в позитивном смысле этого слова) потенциал федерализма вообще не реализуется, причем ни одной из сторон, так или иначе задетых федеративной идеей. Одни боятся федерализма, видя в нем исключительно напасть и погибель. Другие готовы практиковать его, но в довольно причудливом виде, выворачивая федеративную идею наизнанку и превращая федерализм в орудие потенциальной экспансии. Обе трактовки — федерализм как устойчивая фобия, с одной стороны, и «имперский федерализм», с другой стороны, — не оставляют федеративной модели как лекарству от противостояния и конфронтации никаких шансов. Хотя более эффективный инструмент для решения подобной задачи найти было бы сложно.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Ильин И.А. Жизненные основы федерации // Ильин И.А. О грядущей России: избранные статьи. — М.: Воениздат, 1993. — С. 55–56.

2 Там же. С. 57.

3 См.: Захаров А.А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. — М.: Московская школа политических исследований, 2008. — С. 17–45.

4 См.: Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. — Boston: Little, Brown and Company, 1964.

5 Ильин И.А. Жизненные основы федерации. С. 57.

6 Ross K. Federalism and Democratization in Russia. — Manchester: Manchester University Press, 2002. — P. 7.

7 Подробнее об этом см.: Захаров А.А. Унитарная федерация. С. 113–139.

8 См.: Михайловская Е. Фракция «Родина» в контексте националистического дискурса в Государственной думе // Ларюэль М. (сост.). Русский национализм: социальный и культурный контекст. — М.: Новое литературное обозрение, 2008. — С. 50–57.

Элеанора Антин. Счастливая смерть (из серии