Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

Семинар

Тема номера

Точка зрения

СМИ и общество

История учит

Гражданское общество

Местное самоуправление

Наш анонс

Книги

№ 1 (64) 2014

«Священная корова» губернаторов

Сергей Мошкин, главный научный сотрудник Института философии и права уральского отделения РАН (г. Екатеринбург), доктор политических наук, выпускник Школы 1996 года

В нашем политическом лексиконе давно и надежно прижилось понятие «административный ресурс». Сущностно размытое и весьма публицистичное, оно употребляется, как правило, в негативной коннотации и описывает случаи злоупотребления ресурсами, имеющимися в распоряжении органов публичной власти и их должностных лиц, в целях приобретения (сохранения) политических выгод и преимуществ.

Вместе с тем ответ на вопрос, что является злоупотреблением при распоряжении ресурсами власти тем или иным должностным лицом, далеко не очевидный, поскольку и само обладание ресурсами, и возможность дискреционного (то есть нерегламентированного, по собственному усмотрению) распоряжения ими являются естественными атрибутами должностного лица в административной иерархии, необходимыми инструментами выполнения им должностных обязанностей. Более того, как заметил Ю. Нисневич, «чем выше положение должностного лица в иерархии публичной власти, тем большими властно-распорядительными полномочиями и правами это лицо обладает и тем большим объемом ресурсов власти может распоряжаться и использовать по своему усмотрению, то есть тем большей дискреционной властью такое лицо обладает» и, естественно, тем шире пространство коррупционного риска*.

При этом само обладание ресурсами публичной власти и даже возможность дискреционного распоряжения ими сами по себе не порождают коррупцию, а лишь создают институциональные условия для нее; коррупция же возникает при неправомерном использовании таких ресурсов для получения личной (или групповой) выгоды как материального, так и нематериального характера.

Одной из разновидностей такой выгоды нематериального    характера         является приобретение (или попытка приобретения)позитивной политической репутации должностного лица при помощи медийных и информационных ресурсов публичной власти в целях достижения политического, в том числе электорального,преимущества над своими реальными или потенциальными конкурентами. По сути, речь идет о частном случае политической коррупции, ресурсной базой которой являются финансово зависимые от властей массмедиа.

Примечательно, что при относительно равном объеме ежегодной работы, выполняемой органами публичной власти, расходы на информирование населения о результатах такой работы из года в год увеличиваются. Так, по подсчетам эксперта Центра фискальной политики Д. Андреевой, средний рост расходов на СМИ в органах власти российских регионов в 2013 году по сравнению с 2012-м составил 110,7%. При этом, к примеру, в Оренбургской области расходы увеличились за этот период на 129%, в Архангельской — на 142,6%, в Ямало-Ненецком автономном округе — 158%, Кабардино-Балкарии — 208,2%, на Камчатке — на 209%, но больше всего расходы на СМИ выросли в Свердловской (264,2%) и Астраханской (528,1%) областях*.

Причем увеличение расходов на информационное обслуживание региональных властей происходит на фоне повсеместного роста дефицита региональных бюджетов. По данным Минфина на 1 апреля 2014 года, суммарный долг российских регионов по сравнению с началом декабря 2013 года, то есть за четыре месяца, вырос более чем на 246 млрд рублей и составил, в частности, в той же Оренбургской области — 24,3 млрд рублей (на начало декабря 2013 года — 20,5 млрд рублей), в Архангельской области — 28,6 млрд рублей (21,7 млрд), в Ямало-Ненецком автономном округе— 27,5 млрд рублей (18,3 млрд), в Астраханской области — 18,8 млрд рублей (15,9 млрд), в Свердловской — 33,8 млрд рублей (в начале декабря 2013 года — 22 млрд)*. Саратовская область и вовсе вышла за критическую черту госдолга, разрешенную законом, и находится на грани дефолта*.

В абсолютных значениях больше всего на СМИ тратят московские власти — 11 млрд 611 млн рублей в 2013 году; меньше всего — в Еврейском автономном округе — 26,49 млн рублей. Руководство Свердловской области в 2012 году потратило на массмедиа 529,66 млн рублей, а в 2013 году — порядка миллиарда трехсот миллионов*. На этом фоне намерения сахалинского губернатора А. Хорошавина потратить на СМИ 680 млн рублей в течение трех лет (это известие вызвало широкий общественный резонанс в конце 2013 года) выглядят более чем скромными, даже с учетом того, что Сахалинская область — один из самых малонаселенных регионов России*. По крайней мере медийные расходы региональных властей на Сахалине не выходят за пределы среднероссийских значений.

В целом на работу со СМИ из региональных бюджетов в 2014 году будет потрачено более 33 млрд рублей*. На что же конкретно тратятся бюджетные деньги? Статья регионального бюджета, по которой финансируются расходы на СМИ, как правило, содержит несколько разделов. Первый и, пожалуй, самый затратный из них — расходы на электронные СМИ, то есть на телевидение и радио. Поскольку телевидение имеет самое мощное воздействие на аудиторию, именно финансированию «голубых экранов» уделяется первостепенное внимание со стороны властей субъектов Федерации. К примеру, расходы на содержание государственных телеканалов Челябинской области ОТВ и «Восточный экспресс» в 2013 году выросли на 175% по сравнению с предыдущим годом и составили 136,6 млн рублей. Рост бюджетных расходов на те же нужды за тот же период в Свердловской области был чуть меньше — 163,5%, однако в абсолютных значениях достиг куда более значительной суммы, нежели у соседей-челябинцев — 193,9 млн рублей в год. В Ямало-Ненецком автономном округе расходы на электронные СМИ выросли итого меньше — на 142,3%, однако в абсолютном  выражении составили 1 млрд 690 млн 580 тысяч рублей в 2013 году*.

Второй традиционный раздел бюджетных расходов на региональные медиа посвящен, как правило, печатным средствам массовой информации. Здесь речь идет о финансировании газет, учредителями которых являются органы государственной власти, а также о финансовой поддержке муниципальных изданий, наших традиционных «районок». Существование подобных изданий вызвано как минимум необходимостью публикации в них региональных и муниципальных нормативных актов. Эти же газеты активно используются властями для информирования населения о своей деятельности. Среди регионов УрФО лидером расходов на печатные СМИ в 2013 году стал все тот же Ямало-Ненецкий автономный округ — 522,55 млн рублей. Рост расходов по сравнению с 2012 годом здесь составил 134,4%. В Свердловской области расходы на «печатное слово» в 2013 году составили 285,85 млн рублей (рост на 140,9%). Абсолютным лидером в этой номинации стала Челябинская область. Здесь рост бюджетных выплат региональным государственным и муниципальным изданиям составил 190,9% по сравнению с 2012 годом при относительно умеренной сумме, 57,43 млн рублей, в 2013 году. Значительная часть этих денег, как свидетельствуют эксперты, была направлена на финансирование губернаторской многополосной газеты «Южноуральская панорама».

Но, пожалуй, самый интересный в контексте нашего исследования раздел бюджетных расходов на СМИ именуется весьма расплывчато и неопределенно — «Другие вопросы в области СМИ». В этот раздел, как правило, «зашиваются» все средства, предназначенные для оплаты услуг сторонних (негосударственных и немуниципальных) СМИ, и именно он, в силу своей неконкретности, предоставляет широчайшую возможность должностным лицам органов публичной власти использовать бюджетные ресурсы дискреционно, по своему усмотрению и прихоти.

При этом руководство отдельных субъектов намеренно оповещает о своих достижениях не только жителей региона, но и России, а также зарубежье — как ближнее, так и дальнее. Так, в Республике Адыгея на улучшение имиджа республиканской власти в 2014 году планируется потратить почти 36 млн рублей — треть годового бюджета на СМИ. Адресатами, кроме территории РФ, станут государства Европы, Средней Азии и Закавказья, в том числе Турция и страны Ближнего Востока*.

А в Свердловской области уже сегодня решили продвигать участие Екатеринбурга в проведении чемпионата мира по футболу 2018 года: информационные материалы планируется размещать на английском, итальянском и португальском языках, притом что состав участников группового турнира чемпионата, который пройдет на Урале, пока неизвестен*.

Вообще, в 2013 году Свердловская область не имела себе равных по увеличению расходов на «другие вопросы СМИ». По сравнению с 2012 годом они выросли более чем в десять раз, точнее—на 1190%, что в денежном выражении составило 824,4 млн рублей. Чтобы освоить столь значительную сумму, в Свердловской области было специально создано государственное автономное учреждение «Информационно-аналитический центр» (ИАЦ), выполняющий роль посредника между областным правительством и массмедиа по оказанию информационных услуг для органов региональной власти, организующий торги на подобные услуги, а то и просто направляющий казенные средства избранным СМИ в виде субсидий, минуя конкурсные процедуры. Через ИАЦ в 2013 году на нужды СМИ было перечислено 547 млн рублей, из них лишь 60 млн, судя по открытой информации на сайте госзакупок, было перечислено исполнителям на основе конкурсных контрактов, большая же часть оставшейся суммы пришлась на государственные медиа «Областное телевидение» и «Областная газета» без всякого конкурса*.

Кроме того, вне рамок ИАЦ тендер на информационное обслуживание объявляло также министерство по управлению госимуществом Свердловской области, перечислившее на счет единственного участника — «Областной газеты» — 9,7 млн рублей, и государственное бюджетное учреждение Свердловской области «Центр развития туризма», разместивший на сайте госзакупок заказ на информобслуживание на сумму 5,8 млн рублей*.

Последнее обстоятельство, помимо прочего, доказывает, что общие расходы на информационное обслуживание власти куда больше суммы, указанной непосредственно в соответствующей статье бюджета, поскольку выплаты средствам массовой информации и отдельным журналистам нередко осуществляются и через другие статьи бюджета, не имеющие прямого отношения к СМИ, такие как «формирование благоприятного инвестиционного климата в регионе», «развитие въездного туризма», «осуществление выставочной деятельности» и пр. В этом смысле отличился Санкт-Петербург. Деятельность органов госвласти на федеральном уровне в 2014 году здесь решили не освещать, зато в бюджет города заложена беспрецедентно большая сумма на формирование положительного имиджа городского водоканала — 50 млн рублей*.

Пробелы в бюджетном законодательстве, параллелизм в работе и дублирование функций позволяют практически любому ведомству в структуре органов власти вести самостоятельную работу с массмедиа, увеличивая и без того немалые общие расходы на СМИ и оплачивая их порой по самым необычным статьям. Так, в случае с сахалинским губернатором освещение его работы в СМИ проводилось по бюджетной статье «совершенствование системы государственного управления»*. А для оплаты статьи о теперь уже бывшем губернаторе Челябинской области М. Юревиче в американской «Вашингтон пост» сумма 755 тысяч рублей была проведена по статье «Обстоятельства непреодолимой силы»*! Конечно, в современных условиях развитие регионального туризма или, скажем, формирование инвестиционной привлекательности региона невозможны без привлечения дополнительных усилий со стороны СМИ, но именно дисперсность бюджетных расходов на массмедиа, распыление их по многочисленным бюджетным статьям создают условия для непрозрачного распоряжения бюджетными средствами органами публичной власти и ее должностными лицами в целях достижения личных и корпоративных интересов. «По общему тренду совершенно очевидно, что там, где вроде как поддерживают прессу, на самом деле пиарят губернатора», — заметил на этот счет руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики А. Кынев*.

Зачастую даже в тех случаях, когда бюджетные средства распределяются между СМИ на основе конкурентных торгов, реальные контракты с органами власти получают лишь аффилированные и подконтрольные им печатные издания и телерадиоканалы. Так, весной 2014 года президент Союза производителей телепрограмм Свердловской области Е. Губко обратился к заместителю главы администрации Екатеринбурга В. Тунгусову с запросом, почему «из запланированных 59 млн рублей в бюджете Екатеринбурга на 2014 год, предназначенных для оплаты СМИ по освещению работы городской администрации, условия конкурсов подгоняются под аффилированные СМИ, которые являются аутсайдерами рейтингов»*? По мнению Е. Губко, конкурсная документация составлена таким образом, что принять участие в тендере могут лишь близкие к администрации СМИ: телекомпания «Студия-41» (ссылаясь на Gallup Media, Губко утверждает, что «из восьмиместных каналов «Студия-41» занимает последнее место»), радио «Город FM» («из 39 станций Екатеринбурга занимает 38-е место»), газета «Вечерний Екатеринбург», подписка на которую осуществляется принудительно. Да и сами конкурсы устраиваются так, что сторонние СМИ просто физически не успевают в них участвовать: «Вечером появляется информация о конкурсе, а наутро он уже проводится», — пишет Губко. Не оттого ли в декабре 2013 года аффилированный с администрацией города медиахолдинг «Уральский рабочий» выиграл 39-миллионный конкурс на «оказание услуг по публикации официальной и социально значимой информации администрации города Екатеринбурга», притом что, судя по опубликованному протоколу, никто кроме «Уральского рабочего» на конкурс не заявлялся*.

В тех же случаях, когда аффилированные СМИ, получавшие ранее изрядные доли «бюджетного пирога», по той или иной причине выходят из-под контроля власти, их в первую очередь отсекают от бюджетного финансирования, а если преподанный журналистам урок не будет усвоен, то их и вовсе могут подвергнуть административному и уголовному преследованию. Так было, к примеру, в случае с екатеринбургским информационным агентством URA.RU и его шеф-редактором А. Пановой*.

Таким образом, непрозрачность расходования бюджетных средств на медиаобслуживание власти при их возрастающих объемах, усиленная финансовая подпитка приближенных, с одной стороны, и дискриминация сторонних СМИ, с другой стороны, — все это ведет к установлению значительных информационных преимуществ тех или иных должностных лиц и целых политико-административных корпораций, их доминированию в местном информационном пространстве и, как следствие, — информационному подавлению политической конкуренции.

Стоит ли говорить, что достигнутые таким образом преимущества правящей в регионе политической группы обеспечивают информационное и агитационно- пропагандистское превосходство провластных кандидатов над своими оппонентами в ходе избирательного процесса. Неслучайно значительное увеличение региональных бюджетных расходов на СМИ четко коррелирует с региональными электоральными циклами. На средства массовой информации начинают тратить больше там, где готовятся к предстоящим выборам дума административного центра региона, региональный парламент или глава региона (как правило, за год-два до даты голосования); в год проведения таких выборов; а также в течение как минимум года после выборов, независимо от результатов голосования. В последнем случае, если правящая группа остается у власти, она через СМИ усиленно демонстрирует свои намерения исполнить предвыборные обещания, если же на смену старой приходит новая политическая команда, она в еще большей степени заинтересована при помощи СМИ укрепить свое положение и завоевать лояльность жителей территории.

Подтверждением жесткой связки региональных расходов на СМИ с политическими выборами является пример Ярославской области, где в 2012году прошли выборы мэра и городского совета Ярославля, а в 2013-м — областного совета. Динамика региональных бюджетных расходов на СМИ: в 2011 году — 51,47 млн рублей, в 2012 году — уже 123 млн рублей, в 2013-м — 205 млн рублей*. Аналогичная ситуация просматривается во всех без исключения российских регионах.

Именно состояние перманентной подготовки к выборам различного уровня в регионах, а также стремление политико-административных корпораций и их лидеров всеми силами удержаться на вершине власти раскручивают маховик роста бюджетных расходов на СМИ, нередко в ущерб социальной сфере и реальному сектору экономики. Так, по сообщению информагентства «Высота 102.0», на заседании Волгоградской облдумы при обсуждении бюджета на 2014 год депутат А. Якунин предложил увеличить статью расходов на сельское хозяйство за счет урезания расходов на СМИ и облизбирком. В ответ министр печати и информации Волгоградской области А. Воробьев выступил категорически против, заявив, что «отъем» 100 млн рублей у СМИ «парализует работу министерства, а впереди выборный год»*. Тут же один из депутатов едко заметил: «У министра — оговорка по Фрейду. Какое имеет отношение министерство печати к выборам? Кого они собираются выбирать? Ну мы то, конечно, знаем, кого они будут пиарить… У нас только три головы дракона финансируются по полной — губернатор, СМИ и избирком».

Волгоградские депутаты озвучили то, что давно известно многим: финансово зависимые СМИ выполняют задачу по трансляции исключительно положительных материалов о деятельности органов публичной власти и их должностных лиц. По сути, речь идет об использовании властных ресурсов для информационного манипулирования общественным мнением, внедрением в массовое сознание выхолощенной, необъективной картины социально-экономических и политических процессов, происходящих в регионе, в целях заведомо выгодного облика правящего режима и его отдельных представителей в глазах аудитории СМИ и достижения таким образом массовой поддержки режима со стороны населения. Иными словами, можно это считать политической коррупцией с целью приобретения нематериальных благ в виде положительной политической репутации, создаваемой массмедиа за казенный счет. В этом случае СМИ из источника разносторонней информации превращаются в средства политической пропаганды, а работа властей по информированию населения о своей деятельности нацеливается на установление монополии в медиа пространстве иинформационное подавление реальных и потенциальных политических конкурентов. Как противостоять подобным проявлениям политической коррупции и минимизировать зоны коррупционных рисков в информационном обслуживании власти? Наиболее радикальные предложения по этому поводу в начале 2014 года высказало министерство финансов: субъекты Федерации не должны тратить бюджетные средства на оплату материалов в коммерческих СМИ, тем более если на балансе регионов и без того находятся массмедиа, работающие на власть*. Справедливости ради отметим, что это предложение было высказано не в логике противодействия коррупции, а в пакете предложений по оптимизации бюджетных расходов. Но и оно не дает ответа на вопрос: как регулировать бюджетные расходы на СМИ в случае, если в регионе, как, например, в Пермском крае, отсутствуют государственные СМИ как таковые?

Руководство Общероссийского народного фронта (ОНФ), в свою очередь, предлагает выделить главам регионов финансово-информационные квоты и «прописать четкие формулировки — сколько может тот или иной субъект Российской Федерации потратить на поддержку региональных СМИ»*. Развивая эту идею, можно предположить, что речь может идти об установлении предельной доли расходов на СМИ в общем объеме бюджетных расходов региона.

Естественно, напрашивается и необходимость при бюджетном планировании максимально детализировать пресловутый раздел «другие вопросы в области СМИ», о котором шла речь выше, дабы минимизировать и без того дискреционный характер этих расходов. Кроме того, при определении общих расходов власти на СМИ следует учитывать не только прямые бюджетные назначения, закрепленные за профильными подразделениями органов публичной власти, но и расходы на медиа, осуществляемые смежными структурными подразделениями, так или иначе использующими СМИ для выполнения своих ведомственных задач.

Тем не менее, пока существует институциональная возможность дискреционного распоряжения ресурсами публичной власти, в том числе информационными, сохраняется и вероятность злоупотреблений ими в пользу конкретных должностных лиц или целых политико-административных корпораций. И это обстоятельство, безусловно, надо учитывать при реализации любых антикоррупционных мероприятий.

Арман. Избиение невинных. 1961Споэрри. Выставка кухонной утвари. 1964