Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

Семинар

Тема номера

Точка зрения

СМИ и общество

История учит

Гражданское общество

Местное самоуправление

Наш анонс

Книги

№ 1 (64) 2014

Между романтическим самоуправлением и финансовой вертикалью

Екатерина Жилякова, главный редактор журнала «Муниципальная власть»

 

 В следующем году Россия отметит 25 лет постсоветской децентрализации: первый закон о местном самоуправлении (МСУ) был принят еще в 1990 году. Мы придем к этому рубежу с отменой прямых выборов мэров в крупных городах.

К лету Госдума, скорее всего, примет поправки, по которым мэров будут утверждать городские советы. При этом и сами городские советы будут не выбираться напрямую, а формироваться из депутатов советов внутригородских районов.

Почему через четверть века децентрализация фактически оборачивается своей противоположностью? На самом деле это — закономерный итог прошедших 25 лет.

Вместо предисловия

Несмотря на то что у России был неплохой опыт самоуправления (земство и т.п.), сегодня главная проблема — низкая активность граждан. Видный российский ученый-урбанист Вячеслав Глазычев как-то сказал, что подлинное самоуправление начнется, когда вырастет первое поколение собственников. Логика такая: наладили свой быт, облагородили подъезд и двор, взялись за микрорайон, город и т.д. Это представление лежит в основе американского выражения Grassroots(корни травы), когда низовые потребности граждан формируют политику.

Другой авторитетный эксперт, Андрей Замотаев, в 1990-е и в начале нулевых годов курировавший самоуправление в администрации президента, незадолго до смерти пришел к неожиданному выводу. Он опубликовал в нашем журнале статью о том, что «мы… неправильно перевели Европейскую хартию МСУ, когда подписывали ее в 1997 году». Конечно же, дело не в том, что переводчики не знали английского языка. Но они вложили в базовые понятия хартии — в частности, Localauthorities— совершенно иной смысл, чем вкладывают в них на Западе.

Если для европейцев главные действующие лица хартии — муниципальные образования (общины), то в переводе на русский язык ими стали «органы власти». А это большая разница: органы власти могут превратиться в вещь в себе, оторваться от «корней травы» и работать ради похвалы руководства.

Вот эти отправные точки — низы не хотят, а верхи, в том числе местные, склонны «вариться в собственном соку» — и стали фундаментом нашей децентрализации.

Романтический период: 1995–2003 годы Широкое муниципальное строительство началосьв1995годупослепринятия Федерального закона № 154-ФЗ. Многие эксперты до сих пор считают его одним из лучших в Европе. Помните, как в 1990-е Ельцин сказал регионам: берите суверенитета столько, сколько унесете? Примерно то же самое Москва провозгласила 154-м законом в отношении самоуправления. Закон дал субъектам РФ право самим решать, на каком уровне выбирать глав, где создавать муниципальные образования, какие полномочия за ними закреплять и какую часть налогов передавать в местные бюджеты.

В результате картина муниципальной России получилась очень разнообразной, с огромными провалами и яркими удачами. В одних областях выбирали глав сел, а районами руководили назначенные главы. В других, наоборот, в селах сидели назначенные чиновники, а глав районов выбирали. В Татарстане и Башкирии ввели систему, похожую на предлагаемую сегодня: жители выбирали городские советы, а горсоветы утверждали мэров, предложенных президентами республик. Справедливости ради скажу, что муниципалы, ездившие перенимать опыт в Казань или Уфу, вернувшись, говорили: никакого самоуправления там нет, но живут неплохо.

Самые дальновидные губернаторы тогда дали городам относительную свободу и оставили им до 30% налогов, собираемых на территории. Это стало серьезным стимулом для развития. Несколько крупных городов дали льготы бизнесу и спустя год-два резко увеличили доходы бюджета. В Псковской области главы приграничных муниципалитетов развивали сотрудничество с Прибалтикой. Никому не известный Ступинский район на окраине Московской области открыл у себя филиалы нескольких транснациональных компаний. В Перми ввели гранты для территориальных общественных органов самоуправления (ТОСов), и на каждый вложенный мэрией рубль жители создавали продукт на 6 рублей.

Хрестоматийным стал пример города Мышкина Ярославской области. На основе идей активистов из местного музея мэрия разработала стратегию, с которой вошла в программ у«Малые города» фонда «Открытое общество» (Фонд Сороса). На грант построили причал для маршрута «Золотого кольца», для туристов открыли пять музеев и четыре гостиницы (в городе около 7 тысяч жителей). За пару лет поток туристов вырос в 30 раз, а доходы бюджета — в 10 раз. Результат — сегодня немыслимый.

Многие муниципалитеты увеличивали доходы через суд, отсуживая у регионов долю налогов от расположенных на своей территории предприятий. Например, село Черноречье Оренбургской области отвоевало налоги и стало платить стипендии студентам-односельчанам. Но большинство мэров в битве с регионами за налоги терпели фиаско. Тем более что губернаторы быстро сообразили, что с помощью налогового поводка можно управлять мэрами(особенно потенциальными конкурентами).Доходило до анекдотов: тогдашний губернатор Московской области как-то попытался оставить подмосковным городам 1% подоходного налога. По стране началась война: мэры и губернаторы воевали в Краснодаре, Екатеринбурге, Волгограде... В Тюменской области новый губернатор вообще перекроил границы муниципальных образований, проголосовавших за его конкурента. И т.д. и т.п. Надо сказать, Кремль в этой войне поддерживал и мэров тоже: чтобы создать противовес губернаторам. В общем, было весело.

Бухгалтерский период:2003–2013 годы

К началу нулевых стало понятно, что эту чересполосицу надо загнать хоть в какие-то рамки. Для разработки административной реформы была создана правительственная комиссия Дмитрия Козака. И тут мы оказались перед развилкой. Большинство экспертов (в том числе Глазычев) считали, что нужно просто установить рамки для списка полномочий и размеров налогов, зачисляемых в местные бюджеты. Кремль же решил систему самоуправления унифицировать по всей стране. (Несколько экспертов после этого вышли из комиссии в знак протеста.)

Первоначальная идея унификации смотрелась вполне логично: разбить всю страну на базовые единицы — поселения, а поселения объединить в районы. В поселениях власть в шаговой доступности, в районах — в транспортной (можно дойти или доехать до муниципалитета и вернуться за один день). Сначала девиз был такой: «Поселения—для населения, районы — для поселений». То есть все основные вопросы решают жители, депутаты и главы поселений, а районы нужны только для решения вопросов, с которыми поселения в одиночку не справятся. Например, для строительства дорог. В новом законе № 131-ФЗ прописали единые полномочия для сел, городов, районов и городских округов (крупных городов),списки имущества, которыми они могут распоряжаться, и т.п.

Дальше возник вопрос: какие налоги отдать в бюджеты унифицированных муниципалитетов? Но бюджетной реформой занимался Минфин России. И вот тут муниципальная реформа споткнулась так, что до сих пор не может прийти в себя. Минфин исходил из того, что налогооблагаемая база в стране распределена крайне неоднородно: почти 75% всех налогов собирались примерно в 20 регионах. То есть если отдать всем поселениям одни и те же налоги, то территории, где сохранилась созданная в СССР промышленность, будут «жировать», а те, где ее нет, бедствовать. Кроме того, именно тогда, как сейчас рассказывает экс-глава Минфина Алексей Кудрин, началось увеличение некоторых статей расходов госбюджета, например оборонных. Поэтому было решено собирать все деньги со всей страны наверх и затем всех внизу тотально выравнивать. То есть Москва выравнивает бюджеты субъектов РФ, а те, в свою очередь, размазывают деньги тонким слоем по своим муниципалитетам. У богатых городов стали изымать лишнее и возвращать им сверху примерно столько же, сколько и нищим соседям (на душу населения). То есть еще и богатые города-доноры стали дотационными.

Что вышло из этой уравнительно-распределительной системы? Сейчас у местных бюджетов в среднем лишь 3–4% собственных налогов, у самых богатых — около 10%. Это доходы. После тотального выравнивания через трансферты расходы выглядят так: в консолидированном бюджете страны через местные бюджеты тратится около 10% средств, остальное делится между региональным и федеральным бюджетами. Такой пропорции не было никогда. Как утверждает экс-президент Союза российских городов Валерий Кирпичников, даже в царской России и даже в СССР расходные полномочия между тремя уровнями бюджетов делились примерно поровну, по 32–33%Главная беда, что в такой системе у муниципалитетов нет никаких стимулов к развитию. К чему заманивать туристов, какой смысл развивать бизнес, если задача власти — собрать деньги и сдать их в общую кассу? Глава одного из районов Ростовской области рассказывал, что за год создал восемь новых предприятий через систему бизнес-инкубатора, но местный бюджет не получил ни копейки. Он и подобные ему главы занимаются поддержкой бизнеса буквально «из любви к искусству».

Теперь задача местной власти — не найти интересную идею для роста доходов бюджета, а выстроить хорошие отношения с областью или придумать, как попасть в одну из федеральных целевых программ. Например, сегодня лучшей муниципальной практикой называют опыт Пензы — там строятся и ремонтируются десятки поликлиник, детских садов, дворцов спорта, бассейнов, здания театров. Все — с участием денег из регионального бюджета. По меткому выражению одного яркого мэра из 1990-х, лучшей муниципальной практикой стала практика государственная.

Такой перенос принятия решений о развитии территорий на региональный уровень — палка о двух концах. Например, всем известен признанный передовым опыт Калужской области, где создано семь технопарков, на которых открылись около 40 предприятий. Для этого региону пришлось взять кредиты, которые уже сегодня в несколько раз превышают доходы областного бюджета. Калуга рассчитывает в довольно далеком будущем получить отдачу в виде налогов. Но что если жители — и это во-вторых — не хотят ждать светлого будущего, а хотят, чтобы у них уже сегодня ремонтировались дороги и благоустраивались улицы?

Если в том же Мышкине от замысла городской стратегии до 10-кратного роста бюджета прошло года три, то сегодня только на подготовку уйдет три-четыре года. Год на разработку стратегии, год на переговоры с областью и конкуренцию с соседними муниципалитетами (только регион, утвердив свою стратегию, может войти в госпрограмму), год — на то, чтобы областную стратегию написать, и т.д. А за это время везде может смениться власть и не исключено, что придется начинать все сначала…

Финансовая вертикаль вообще начала подминать под себя систему самоуправления. После принятия 131-го закона тысячи сельских глав, избранных в новых поселениях, обнаружили, что денег у них нет ни на что: годовой бюджет в 1–2 млн рублей — самая распространенная цифра. Где-то началось массовое бегство сельских глав со своих постов, в одной из национальных республик глава села просто повесился, потому что не знал, как смотреть в глаза выбравшим его соседям…

Из-за этого многие губернаторы начали объединять села в более крупные поселения, сокращая расходы на аппарат. За последние 5 лет количество созданных по 131-му закону поселений сократилось более чем на 1,5 тысячи. Началось объединение администраций районов и районных центров: регионы решили, что содержать в одном городе — райцентре — две администрации накладно. Параллельно нищие сельские администрации начали массово передавать свои полномочия наверх, в районы, где водятся хоть какие-то деньги. Кроме того, районы стали операторами выравнивания муниципалитетов. В результате, вопреки первоначальной идее, роль районов резко выросла.

Другой пример изменения формата в угоду финансовой вертикали: после того как муниципалитеты лишились свободных денег, медицину и образование пришлось передать на уровень регионов, поближе к деньгам. Помните, как на последней «Прямой линии» Владимир Путин очень удивился, услышав, что по стране закрывают фельдшерско-акушерские пункты? Правильно, система ФАПов в этих условиях создается так, как это удобно региону. Если бы решение принимал местный глава, он думал бы о соседях, а самый благожелательный региональный чиновник видит общую схему, и мало кто не соблазнится идеей сэкономить на каком-то одном ФАПе где-то там далеко от своей жизни...

Новый муниципальный Госплан:2014–?

Фактически через 10 лет после принятия 131-го закона мы получили систему, в которой основные рычаги управления любой территорией находятся на федеральном и региональном уровнях. То, что система управления похожа на армейскую вертикаль, первым подметил эксперт Фонда Кудрина и выпускник МШПИ Андрей Максимов: деньги находятся в руках «генералов» в центре, которые решают, как распределять их по стране, «полковники» в регионах перераспределяют спущенные сверху средства… Такой системе внизу нужны «младшие офицеры», которые будут тратить деньги только на цели, указанные сверху.

Вот поэтому система с трудом переваривает приход «незапланированных» мэров вроде Ройзмана в Екатеринбурге или Урлашова в Ярославле. Дело-то не столько в их оппозиционности. В советское время бытовала поговорка «Активный работник — угроза всему предприятию». Несистемный мэр может не принять или не понять правила игры. Даже тот же Урлашов, качества которого как хозяйственника спорны, первым делом стал судиться с областью за увеличение трансфертов в городской бюджет. Ну и зачем финансовой вертикали непредсказуемые люди?

Именно поэтому более чем в половине региональных столиц уже введена система сити-менеджеров, назначаемых комиссией, треть которой формирует правительство области. Кто платит — тот и контролирует расходы. Довольно часто говорят, что сити-менеджер — это копия европейской системы. Но это верно только на первый взгляд. В Европе сити-менеджеры работают в условиях жесткой партийной конкуренции на выборах в городские парламенты. Скажем, левая партия, идя на выборы в местный совет, предлагает больше тратить на социальные программы, а либеральная партия — вложить деньги в строительство недвижимости, потом ее перепродать и получить на следующем цикле добавку к бюджету. Жители, голосуя за партийный список, выбирают, по чьей программе будут жить в ближайшие годы. Сити-менеджер в этих условиях — это своего рода «бухгалтер», который выполняет решения парламента и следит за преемственностью в отношении решений, принятых предшественниками. А в наших условиях он — фактически присматривающий со стороны региона за мэром — главой горсовета. Новые поправки усилят таких сити-менджеров, так как квота региона в комиссии по их назначению вырастет до 50%.

На самом деле у разработчиков новой системы есть довольно здравые идеи (обоснование писали президентский Институт социально-экономических и политических исследований и Институт приоритетных региональных проектов — ИСЭПИ и ИПРП). Скажем, ИПРП делает акцент на том, что сегодня власть в городах — это битва между местными элитами, а перенос выборов во внутригородские районы сделает ее ближе к жителям. Но при этом разработчики видят будущее развитие как некую симфонию властей всех уровней. Федеральный центр и регионы управляют общей картиной с помощью показателей эффективности работы муниципалитетов, города снизу дают свои идеи... При этом существенного роста денег, отдаваемых в местные бюджеты, пока не предвидится.

Фактически эта система — венец заложенной 10 лет назад финансовой вертикали, хотя ее авторы и строят систему обоснований на критике политики Алексея Кудрина. Больше всего это напоминает Госплан в позднем СССР. Тогда Москва спускала план: сколько пар обуви и сколько брюк должны сшить предприятия страны в текущем году (те самые, где активный работник — угроза предприятию). Одна беда — граждане почему-то предпочитали копить деньги на то, чтобы купить американские джинсы у спекулянтов…

Критики новой системы говорят, что она закрепит начало конца местного самоуправления. Но в конце концов, даже если мы захотим отменить выборы на всех уровнях, кто нам запретит, если на то будет общественное согласие? К тому же неизвестно, не вызовет ли новая система активность жителей во внутригородских районах. Другой вопрос: насколько эта система окажется устойчивой, если экономический кризис, о котором все говорят, будет серьезным? Как показали 25 лет практики, все-таки наиболее устойчивы территории, где есть яркий лидер, умеющий рисковать, принимать нестандартные решения. Сможет ли предлагаемая система пропустить наверх человека с такими лидерскими качествами? Сомневаюсь, скорее в нее встроятся люди, умеющие «договариваться». Поэтому я бы предположила, что новая система просуществует, пока экономическая ситуация останется более-менее стабильной. А вот серьезный кризис может заставить нас обратиться к городам, к «земле» за помощью. Правда, тогда Москве придется с ними делиться…

 

 

Христо. Упакованная лошадка. 1963