Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Наш анонс

Свобода и культура

Личный опыт

Идеи и понятия

Новые практики и институты

Горизонты понимания

Nota bene

№ 1 (40) 2007

Концепция сотрудничества России и ЕС на постсоветском пространстве

Надежда Арбатова, директор научных программ Комитета «Россия в объединенной Европе».

Осенью 2006 года в Варшаве состоялось пятое ежегодное собрание Международного общественного комитета «Россия в объединенной Европе» (координатор Владимир Рыжков), на котором обсуждались проблемы взаимодействия России и ЕС на постсоветском пространстве. На этом форуме был, в частности, представлен публикуемый ниже документ

I. Фактор СНГ в отношениях России и ЕС

1. Политика России на постсоветском пространстве остается основным фактором, который будет влиять на развитие отношений России с ЕС и Западом в целом, являясь одним из важнейших критериев в оценке российских процессов демократизации. И наоборот, политика Запада в отношении стран СНГ является для российской политической элиты своеобразной лакмусовой бумажкой для понимания истинных целей посткоммунистических стратегий как ЕС, так и НАТО.

2. Представляется, что и Россня, и ЕС допустили серьезные ошибки в отношении постсоветского пространства. Ни у России, ни у ЕС не было четких стратегий в отношении СНГ.

У России, получившей независимость, эйфория от распада СССР сменилась ощущением потери и поражения, причем не на дальних подступах, а в своем непосредственном окружении. «Собирание» СНГ под своей эгидой и решение конкретных проблем подталкивало российское руководство к установлению «особых отношений» с государствами СНГ, которые в конечном счете сводились к роли РФ в качестве донора постсоветских независимых государств. Взамен дифференциации отношений в рамках СНГ и выделения приоритетных партнеров, Россия, по сути, приняла модель иждивенческих отношений со стороны своих ближайших соседей, которые перенесли на российское руководство всю ответственность за произвол бывшей советской власти, в частности на том основании, что реальные механизмы управления СССР и РСФСР были слиты воедино.

Что касается Европейского союза, то Брюссель, как, впрочем, и весь Запад, после решения проблем с ядерным наследием СССР рассматривал центробежные тенденции на территории СНГ как важнейшее условие демократизации этих стран и залог того, что СССР в той или иной форме никогда не возродится на постсоветском пространстве. Это был такой же ошибочный подход как «собирание» Россией СНГ без четко сформулированных интересов и целей в каждом конкретном случае. Европейские страны СНГ не были включены в посткоммунистическую стратегию ЕС, в основе которой лежали два направления: стабилизация через региональное сотрудничество с наиболее проблемными странами и регионами Центральной и Юго-Восточной Европы и интеграция наиболее подготовленных стран в ЕС. Сам факт появления СНГ вызвал опасение в Европе относительно возрождения в той или иной форме нового Советского Союза.

3. Одна из главных проблем в отношениях России с ЕС, напрямую связанная с СНГ, в первую очередь его европейской частью, состоит в отсутствии стратегических целей этих отношений. Россия, сыгравшая решающую роль в окончании биполярности, так и не нашла своего места в стратегии расширяющегося Европейского союза, как, впрочем, и НАТО. Отсутствие стратегических целей в отношениях с Россией при активной политике расширення ЕС на восточном направлении неизбежно усиливало и продолжает усиливать великодержавные настроения российской политической элиты, как и ее опасения относительно западной стратегии «выдавливания» Москвы из зоны ее жизненио важных интересов СНГ.

4. Расширение ЕС, первоначально воспринимавшееся как объективный процесс в развитии постбиполярной Европы, сегодня все чаще воспринимается многими в России как источник новых для нее вызовов, уже не только в связи с проблемой Калининграда (территориальная целостность России, пассажирский и грузовой транзит и т.д.), но также соперничеством на постсоветском пространстве.

5. Кроме того, расширение ЕС и НАТО на восток традиционно преподносились Брюсселем как взаимодополняемые процессы. И хотя членство в НАТО как обязательное условие для членства в ЕС не записано в Копенгагенских критериях, последнее расширение Евросоюза на посткоммунистические страны Центральной Европы свидетельствует, что де-факте оно стало обязательным условием. Сначала эти страны становятся частью системы безопасности Запада, и только после этого они могут рассчитывать на членство в ЕС. Применительно к СНГ эта практика создаст серьезные проблемы в отношениях с Россией, усилит конфронтационные тенденции в Европе. Иными словами, провозглашенный принцип взаимодополняемости расширения ЕС и НАТО вступает в явное и опасное противоречие с интересами России на постсоветском пространстве.

6. Со своей стороны, ЕС обеспокоен перспективой возрождення в той или иной форме «новой российской империи» на территории СНГ. Напряженность в отношениях России с Украиной и Грузией вокруг поставок российского газа в конце 2005 — начале 2006 года, с Грузией и Молдовой вокруг мятежных автономий, а также усиление военного присутствия России в Белоруссии и Армении подливают масло в огонь подозрений относительно устремлений Кремля на постсоветском пространстве.

II. Предпосылки для взаимодействия России и ЕС на пространстве СНГ

1. Одним из главных вопросов для преодоления соперничества ЕС и России на пространстве СНГ является вопрос о том, существуют ли предпосылки для их сотрудничества в этом регионе. Представляется, что такие предпосылки есть и взаимодействие России и ЕС на этом направлении отвечает интересам обеих Сторон. Постсоветские страны Восточной Европы и Южного Кавказа являются общими соседями России и ЕС.

2. По мнению многих аналитиков и в России, и в странах ЕС, «проект СНГ», выполнив свою главную функцию структуры цивилизованного развода между бывшими республиками СССР, сегодня окончательно изжил себя. Последние пять лет каждая из стран СНГ, даже такая близкая России, как Белоруссия, развивалась не только по своим законам, но и в соответствии со своей собственной ориентацией на будущее. Применение Россией экономических рычагов давления на страны СНГ в полнтических целях представляется контрпродуктивным, поскольку оно вызывает лишь реакцию отталкивания в этих странах и усиливает подозрения относительно неоимперских амбиций России на Западе.

3. Главная проблема России в отношениях со странами СНГ состоит в том, что сегодня Россия, все еще находящаяся в процессе болезненной и противоречивой трансформации, не может служить для этих стран привлекательной моделью социально-экономического и политического развития. Вопреки существующему мнению о том, что только недемократические режимы в СНГ — Таджикистан, Узбекистан, Белоруссия — тяготеют к России, а страны, вступившие на путь демократического развития, — Украина, Грузия, Молдавия — ориентированы на Запад, в действительности как для первой группы стран, так и для второй Россия не может быть привлекательной моделью. Для первой группы стран российская модель недостаточно авторитарна и слишком связана с Западом, в то время как для второй она является слишком авторитарной и склонна, с их точки зрения, к неоимперским поползновениям.

С экономической точки зрения СНГ, в том виде, как оно было задумано, является бременем для России, а любые попытки изменить сложившуюся практику отношений, перевести их на рыночные основы вызывают недовольство партнеров России.

Несмотря на то, что РФ является более сильной стороной в двусторонних отношениях со странами СНГ, существует опасность появления враждебного России пояса государств по периметру российских границ, что не отвечает интересам Москвы. Вместе с тем СНГ уже не может играть роль структуры, призванной амортизировать противоречия между его участниками. Наиболее проблемными странами для России являются Украина, Молдова и Грузия, в меньшей степени Азербайджан. Будущее же ее связей с менее проблемными странами — Арменией и Белоруссией — зависит от множества внутренних и внешних факторов. Необходим новый формат для отношений России с этими странами.

4. Что же касается ЕС, то его стратегия в отношении СНГ, воплощенная в политике соседства, основана на двусторонних отношениях и не преследует цели комплексного подхода к постсоветскому европейскому пространству. Кроме того, Россия находится за рамками этой политики.

5. Сегодня ЕС находится в процессе глубокой внутренней трансформации и в большой степени сконцентрирован на собственной повестке дня. Налицо кризис прежней стратегии ЕС, направленной на одновременное и, как предполагалось, безболезненное претворение в жизнь двух важнейших направлений европейской интеграции: расширения и углубления. Сегодня стало очевидно, что эта стратегия провалилась и что ЕС должен переосмыслить последствия психологической травмы от французского и голландского «нет» Европейской конституции и выработать новую стратегию развития европейской интеграции. Учитывая недовольство общественного мнения в «старых» странах — членах ЕС поспешным расширением Евросоюза на Центральную Европу, очевидно, что акцент в ближайшем будущем будет сделан на углубление европейской интеграции, в то время как политика расширения ЕС на новые страны (за исключением Румынии и Болгарии) будет на время замедлена.

В связи с этим вопрос о восточных рубежах ЕС, будучи нерешенным в принципе, будет отложен на будущее. Вместе с тем стабильность на востоке от границ ЕС является важнейшей предпосылкой дляуспешного развития интеграционных процессов, в первую очередь углубления интеграции. С этой точки зрения Россия — ключевая страна для ЕС, который сегодня не может и не хочет взять на себя ответственность даже за те страны СНГ, которые официально провозгласили курс на вступление в евроатлантические структуры. Выдвижение новой инициативы на восточном направлении ЕС предотвратило бы появление новой разделительной линии и возможную конфронтацию на европейском пространстве СНГ.

III. Основы сотрудничества России и Ее на европейском пространстве СНГ

1. Проблема СНГ в отношениях России и ЕС на сегодняшний день тесно связана с двумя другими проблемами: будущей договорно-правовой базой этих отношений по истечении срока действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и ЕС в 2007 году и с энергетической безопасностью. В связи с этим представляется, что в первую очередь жизненно необходим новый договор, который, не ставя нереалистичных в обозримом будущем задач (таких, например, как членство России в ЕС), переместил бы их отношения с самого нижнего уровня, которым на сегодняшний день является сотрудничество, на следующую ступень — интеграции. Конечной целью пост-СПС должно являться построение четырех общих пространств, которое может сделать отношения между двумя партнерами целенаправленными и придать им стратегическую перспективу. Интеграция России в четыре общих с ЕС пространства сняла бы с повестки дня европейских стран СНГ саму дилемму «Россия или ЕС?», как и понятие «яблоко раздора». Иными словами, первым условием сотрудничества России и ЕС на постсоветском пространстве является повышение уровня договорно-правовой базы их отношений.

2. Другим важным условием предотвращения конфликтности между Россией и ЕС на постсоветском пространстве являлось бы выдвижение новой инициативы двух Сторон функционального подхода к сотрудничеству в СНГ.

Таким подходом МОГ бы стать Пакт НОВОГО Сотрудничества между ЕС, Россией и другими постсоветскими государствами Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии по наиболее важным направлениям в сфере экономики, внутренней и внешней безопасности, науки. Функциональный подход России и ЕС к сотрудничеству на пространстве бывшего СССР позволит преодолеть возникновение новых разделительных линий в этом регионе. Он не противоречит существованию других региональных объединений, в частности Совету Россия-НАТО (хотя его перспективы поблекли), ЕврАзЭСу, ОДКБ, ШОСу, предлагая новый формат сотрудничества для всех заинтересованных государств. В этом, в частности, состоит преимущество предлагаемого подхода, пересекающего разграничения между регионами и многосторонними организациями.

2.1. Цели. Целью Пакта является интеграция между ЕС, Россией и другими государствами на пространстве бывшего СССР через поддержку и осуществление проектов по наиболее важным проблемам. В связи с этим представляется важным переформатировать повестку дня России ЕС по четырем общим пространствам, выделив пять приоритетных направлений: в сферах энергетики, внутренней безопасности, внешней безопасности, военно-политического и военно-технического сотрудничества, науки. Отличие данного подхода от существующих подходов к сотрудничеству России, других стран СНГ и евроатлантических институтов состоит в максимальной конкретизации повестки дня, концентрации ресурсов на главных вопросах и проведении интенсивных переговоров с четко поставленными задачами и сроками. Несомненно, можно назвать много возможных сфер сотрудничества, но расширение повестки дня Пакта по максимуму свело бы эту инициативу к еще одному соглашению о добpых намерениях, лишив ее всякого практического смысла.

Круг участников в этих проектах должен определяться принципом «гибкой геометрии», то есть не предполагать обязательное автоматическое участие всех государств во всех проектах.

Реализация этих проектов будет способствовать укреплению безопасности, экономического процветания и демократии в регионе и в Европе в целом. Это включает в себя подписание и выполнение участниками многосторонних и двусторонних соглашений и принятие мер внутреннего характера для преодоления существующих конфликтных ситуаций.

Что касается конечных целей интеграции отдельных стран за рамками Пакта, то они должны быть делом выбора каждой отдельной страны региона по согласованию с ЕС.

2.2. Принципы. Основой Пакта Нового Сотрудничества являются двусторонние и многосторонние соглашения о добрососедских отношениях, заключенные государствами региона, участвующими в Пакте и обязующимися строго соблюдать принципы, закрепленные в Уставе ООН, Хельсинкском Заключительном акте, Парижской хартии, Копенгагенском документе 1990 года и в конвенциях Совета Европы.

— Участники Пакта со стороны СНГ должны принять обязательство работать совместно с Европейским союзом над развитием общей стратегии стабильности и роста региона и сотрудничать друг с другом и ЕС в целях реализации этой стратегии.

— Одним из главных принципов сотрудничества участников Пакта должен быть отказ от практики двойных стандартов в любой сфере взаимодействия.

— Учитывая многонациональное и многоэтническое разнообразие стран в регионе, особую важность приобретает обязательство участников Пакта защищать права всех национальных меньшинств.

— В основе энергетических проектов должны лежать соображения взаимовыгодного экономического сотрудничества, а не политические интересы отдельных государств.

2.3. Механизмы. Для реализации проектов было бы целесообразно создать специальный орган — Совет нового сотрудничества, в который войдут Представители стран-участниц Пакта. Статус Представителей согласуется всеми участниками. Совет сотрудничества мог бы, например, состоять из пяти комиссий в соответствии с тематикой проектов и обеспечивать координацию деятельности комиссий. Комиссии в свою очередь обязаны инициировать и координировать сотрудничество по конкретным проектам в регионах и между регионами и ЕС.

Комиссия по общему энергетическому сотрудничеству призвана осуществлять, в первую очередь, проекты, направленные на прекращение, образно говоря, «гонки вооружений трубопроводами», на выработку модели долевого участия в распределительных энергосистемах друг друга и освоении новых месторождений в труднодоступных районах материка и на шельфе.

Комиссия по общему сотрудничеству в сфере внутренней безопасности и вопросам правосудия могла бы заниматься в первую очередь проблемами миграции и диаспор, координацией миграционной политики, визовыми вопросами.

Комиссия по общему сотрудничеству в области внешней безопасности должна осуществлять выработку позиций по проблемам нераспространения оружия массового поражения и ракетных технологий.

Комиссия военно-политического и военно-технического сотрудничества призвана осуществлять совместные миротворческие функции (для чего необходимо создать корпус быстрого реагирования), а также инициировать совместные проекты в развитии новых систем вооружений и военной техники, в частности в сфере стратегической мобильности, космических систем управления и информационного обеспечения.

Комиссия по сотрудничеству в области научных исследований должна отвечать за реализацию про грамм в отраслях фундаментальной и прикладной науки на основе совместно создаваемых общественно-государственных фондов.

Комиссии могут подразделяться на подкомиссии или рабочие группы в соответствии с тематикой конкретных проектов. Необходимо установить сроки и график реализации каждого проекта.

2.4. В финансировании проектов в рамках Пакта Нового Сотрудничества могут принимать участие как национальные, так и международные финансовые институты. Кроме того, положения о финансовом механизме должны учитывать финансовый инструмент политики соседства ЕС.