Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

В защиту современности

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Свобода и культура

Человек в профессии

Новые практики и институты

Горизонты понимания

Наш анонс

Nota bene

№ 41 (2) 2007

Фонд будущих поколений и пенсионная реформа

Сергей Васильев, член Совета Федерации ФС РФ

Проблема пенсионной системы России, к сожалению, сейчас мало обсуждается в массмедиа и в политических кругах, а если обсуждается, то в основном с точки зрения краткосрочных перспектив. Ее долгосрочные аспекты игнорируются. А именно — не обсуждается предстоящий долгосрочный кризис российской пенсионной системы.

Надо сказать, что кризис пенсионной системы — явление общее для большинства стран и связано это с кризисом традиционных распределительных пенсионных систем, которые начали формироваться примерно лет сто назад. Распределительные пенсионные системы основаны на принципе солидарности поколений. Система эта очень проста: работающие вносят деньги в пенсионный фонд, а пенсионный фонд платит их пенсионерам. И, что очень важно, эти деньги нигде не задерживаются: собрали их и выплатили пенсии. Резервов в такой системе нет, сколько собрали, столько и выплатили. Эта система формировалась в Европе начала XX века в условиях благоприятной демографической ситуации, когда средняя продолжительность жизни была невелика, был довольно высокий уровень рождаемости, происходила индустриализация, население интенсивно вовлекалось в производство. Демографическая пирамида выглядела таким образом: в молодых возрастах много населения, в старших мало.

Первый фактор, который вызвал кризис распределительной системы, — старение населения, увеличение продолжительности жизни. И второй фактор — снижение рождаемости в развитых странах. В результате традиционная демографическая пирамида превратилась в странную конструкцию, больше напоминающую колонну, когда численность младших возрастов иногда была даже меньше численности средних возрастов. И эта ситуация привела к тому, что соотношение населения резко увеличилось в пользу пенсионеров. Есть оценки специалистов, что распределительная система работает хорошо при соотношении работающего населения и пенсионеров десять к одному. Это соотношение называется коэффициентом поддержки. Максимальный коэффициент в Японии составляет 5,2 при пенсионном возрасте 65 лет для мужчин и женщин. А минимальный в Италии — 2,2. Россия находится близко к этому значению. У нас коэффициент поддержки составляет 2,7 и его прогнозная динамика неблагоприятна. К 2020 году он упадет до 2,16. Это означает, что в пенсионном фонде будет все меньше и меньше денег.

Для России особенно характерно то, что у нас в результате людских потерь Второй мировой войны сформировалась крайне искаженная демографическая структура, к тому же был большой спад рождаемости в начале 90-х, поэтому динамика коэффициента поддержки весьма неравномерна.

Период с 2000 до 2007 года был крайне благоприятным для российской пенсионной системы, потому что соотношение работающего и пенсионного населения менялось очень интенсивно в пользу работающего. Меры 80-х годов по повышению рождаемости привели к тому, что с 2000 года в трудоспособный возраст вошло многочисленное поколение 80- х, а с другой стороны, этот период совпал с выходом на пенсию людей военного поколения, которых было очень мало. То есть на пенсию в последние 7 лет выходило мало людей, а приходило на рынок труда очень много. Пенсионный фонд все это время был профицитным.

В период же с 2008 до 2020 года это соотношение будет радикально меняться, потому что в начале 90-х рождаемость резко снизилась. Сейчас в трудоспособный возраст будет входить и входит уже малочисленное поколение 90-х годов. С другой стороны, у нас было многочисленное поколение родившихся после войны, в 1945 — 1949 годах, и это поколение как раз выходит и будет выходить на пенсию.

Эти особенности демографической структуры России приведут к тому, что кризис распределительной системы будет необычайно острым именно в ближайшие десять лет.

Кривая на графике — коэффициент замещения средней трудовой пенсии, который представляет собой отношение средней пенсии к средней зарплате. Сейчас он составляет 27 процентов, показатель уже сейчас весьма небольшой. Однако при сохранении нынешних тенденций, если пенсионный фонд предоставить самому себе, этот коэффициент к 2026 году снизится до 16 процентов, затем начнет расти, но к 2040 году не достигнет даже уровня 2008 года.

Существует некоторый общий принцип решения такого рода проблем. Когда у вас мало работающих и много пенсионеров, надо перейти от распределительной системы к накопительной, при которой каждый человек должен сам за свою трудовую жизнь накопить средства на пенсию.

Такая система имеет ряд достоинств. Во-первых, человек сам зарабатывает себе пенсию, ему выгодно производить отчисления в пенсионный фонд, поскольку это его будущая пенсия. Во-вторых, эта система создает значительные инвестиционные ресурсы для развития экономики. Те средства, которые человек накапливает, не просто лежат мертвым грузом в пенсионном фонде, а могут инвестироваться в национальную экономику через фондовый рынок.

Первая успешная реформа такого рода была проведена в Чили в 1980-е годы. Там люди могли выбирать: остаться в старой государственной системе или перейти в новую накопительную через частные пенсионные фонды. Неожиданно даже для авторов реформы 90 процентов населения страны в течение нескольких лет перешло в частные пенсионные фонды. Эта система до сих пор работает, она стала одним из факторов высоких темпов экономического роста в Чили, потому что были сформированы пенсионные накопления, которые были инвестированы в чилийскую экономику*.

В то же время надо сказать, что при переходе от распределительной системы к накопительной возникает одна фундаментальная проблема. Она состоит в том, что в период перехода каждый работающий должен содержать уже вышедших на пенсию людей и одновременно накапливать пенсию для себя, то есть нагрузка на работающее население становится очень большой.

Проблема эта может быть решена по-разному. В Чили, например, были выпущены государственные облигации на всю сумму пенсионных выплат. Частные пенсионные фонды получили ценные бумаги чилийского правительства, по которым выплачивался процент. И тем самым из занятой суммы финансировался переход к накопительной системе. Надо сказать, что, когда в России в 2001 году была начата пенсионная реформа и в пенсионную систему был введен накопительный компонент, вариант выпуска ценных бумаг не рассматривался, так как государственный долг России в тот момент был очень большим. В результате переход к новой системе оказался очень растянутым. Но даже эта система не выдержала испытание временем, и буквально через два года накопительный элемент для средних возрастов был отменен. На самом деле вся система находится в глубоком кризисе. Об этом свидетельствует, в частности, предложение М. Зурабова демонтировать в течение нескольких лет даже ту часть накопительной системы, которая функционирует сейчас. Люди, которые в течение пяти лет не выберут частный пенсионный фонд или частную управляющую компанию, потеряют свои пенсионные накопления — их используют для затыкания дыры в пенсионном фонде.

Хотя сам по себе этот вариант весьма циничен, понятно, в принципе, откуда берутся такие предложения. Эффективность инвестирования средств «молчунов» в накопительной системе очень низка. Этим занимается Внешэкономбанк. Он может вкладывать эти средства только в госбумаги, а там доходность 5 процентов, которые не компенсируют даже инфляцию. Поэтому понятно, откуда появилась идея, по крайней мере, максимально перевести эти средства в частные управляющие компании.

По счастью, в России есть способ ускорить пенсионную реформу и покрыть предстоящий дефицит при переходе к накопительной системе — доходы от нефти и газа. Средства, которые сейчас накоплены в Стабилизационном фонде, с точки зрения международных стандартов вполне достаточны для обеспечения среднесрочной устойчивости бюджета, а дополнительные доходы от нефти и газа могут быть направлены на другие нужды. Согласно новой версии Бюджетного кодекса дополнительные доходы будут направляться в так называемый Фонд будущих поколений,

Повторю, если бы все деньги, которые приходят в страну от продажи нефти и газа, тратились на текущее потребление, то курс доллара был бы сегодня не 25 рублей, а 15. И при таком курсе отечественная промышленность прекратила бы существование, потому что выгоднее было бы все ввозить из-за рубежа. Это огрубленная картинка, но тенденцию передает верно. Поэтому было принято решение о создании Фонда будущих поколений, куда будет поступать часть выручки от экспорта нефти и газа.

При нынешних высоких ценах на них в Фонде будущих поколений будут накапливаться большие суммы. Минфин предлагает эти средства инвестировать на фондовом рынке в зарубежные активы, как это делает Стабфонд. При этом средства Фонда будущих поколений можно инвестировать менее консервативно, чем средства Стабилизационного фонда, который помещает их только в госбумаги ограниченного числа государств: США, Японии и Европы. Минфин же предлагает инвестировать средства Фонда будущих поколений также в корпоративные ценные бумаги, чтобы не только компенсировать инфляцию, но и обеспечить высокую доходность.

Еще одно важное соображение относительно Фонда будущих поколений. С точки зрения перспективной макроэкономической ситуации нет жесткой необходимости вкладывать деньги только за границей. Проблема стерилизации притока в страну иностранной валюты, то есть сдерживания ее предложения, становится все менее актуальной из-за того, что у нас выравнивается сальдо торгового баланса, импорт растет существенно быстрее, чем экспорт, то есть все меньше нефтедолларов остается в стране и тем самым давление на рубль ослабляется. Через 3 — 4 года проблем со стерилизацией денежной массы не будет, и в принципе средства Фонда могут быть вложены и в российскую экономику. Это первый очень важный момент. Второе: Минфин подготовил расчеты, сколько денег реально даст этот Фонд для бюджета через 20 — 30 лет. Суммы будут небольшие — 1 — 2 процента ВВП. Они позволят поддерживать существующий уровень доходов бюджета на уровне 15 — 16 процентов от ВВП. Однако возникает вопрос: а нужно ли поддерживать такой высокий уровень доходов бюджета, и соответственно расходов к ВВПв условиях высокоразвитой экономики.

Дело в том, что через 30 лет Россия достигнет среднеевропейского уровня по доходу на душу населения и доля нефтегазовых доходов будет незначительной. Не потому, что мы станем меньше добывать, а потому что экономика будет расти гораздо быстрее, чем нефтегазовый сектор. Чисто политически такая позиция накопления больших сумм в Фонде будущих поколений и начала их расходования через 30 — 40 лет крайне уязвима. В России сейчас масса острых нерешенных проблем: плохие дороги, недостаточное финансирование образования, науки, и мне трудно представить, что политики и народ одобрят идею заморозить огромные средства Фонда будущих поколений на 20 — 30 лет.

Почему же я считаю, что не нужно вкладывать эти деньги в дороги, образование и науку? Года полтора назад руководство Совета Федерации было у президента, и мы спросили, почему среди национальных проектов нет проекта «Дороги»? Президент задумался и говорит: есть проекты «Образование» и «Здравоохранение», и Я знаю, что каждые 100 рублей, отданных в эти проекты, дойдут до врача или учителя. А если мы 100 рублей отдадим на дороги, думаю, что не меньше половины украдут. А если милиционера к каждому столбу приставить, то украдут еще больше.

Здравый смысл политиков подсказывает им, что вкладывать деньги в крупные проекты можно только тогда, когда есть механизм, обеспечивающий их рациональное использование. Я, например, в существующую систему высшего образования не стал бы вкладывать деньги, потому что они будут использоваться с эффективностью процентов 10 — 20. С наукой то же самое. Я знаю систему Академии наук и систему стимулов в академических институтах. В принципе об этом надо говорить, но вряд ли сейчас целесообразно тратить средства Фонда на науку.

Есть гораздо более актуальная проблема, на мой взгляд: это пенсии. И политически и содержательно это более важная и более масштабная проблема, чем образование и наука. Центр стратегических разработок рассчитал сценарии использования доходов от нефти и газа на покрытие дефицита притока пенсионных средств исходя из трех сценариев сохранения высоких цен на нефть — на протяжении двух, пяти и десяти лет. Я оптимист и думаю, что у нас впереди не меньше десяти лет высоких цен. Ресурсы Фонда будущих поколений в этой схеме направляются на увеличение накопительного компонента пенсий, то есть деньги не тратятся на выплату текущих пенсий, а перечисляются на накопительные счета застрахованных, инвестируются в управляющие компании и негосударственные пенсионные фонды и выплачиваются после выхода на пенсию. При этом сценарии не происходит снижения коэффициента замещения: в период самых низких значений от 2020 до 2030 годов он будет составлять те же 25 процентов, что и сейчас.

Более того, есть мнение, что Фонд должен быть не только Фондом будущих поколений, но и поколений нынешних. То есть значительная часть средств должна поступать не только на счета молодого поколения, которое еще успеет накопить собственные средства для пенсии, но также на счета старших возрастов и даже нынешних пенсионеров с тем, чтобы эти деньги шли на увеличение текущих пенсий.

Таким образом, наряду с участием в увеличении текущих пенсий, накопленные деньги поступят в частную пенсионную систему и могут быть сразу использованы для инвестирования в народное хозяйство посредством приобретения облигаций российских предприятий.

Тут есть интересная развилка. Дело в том, что все деньги Стабфонда инвестируются сейчас за рубежом, а почти все деньги частной пенсионной системы — внутри страны. И то и другое неправильно. Я уже объяснял, что не обязательно инвестировать за рубежом, что проблемы валютной стерилизации через три года не будет. Но считаю, что так же неправильно деньги пенсионных фондов инвестировать исключительно внутри страны, потому что основная задача пенсионной системы — сохранить деньги пенсионеров в долгосрочной перспективе. Если инвестировать их только в России, то на пенсионную систему вешается страновой риск. Скажем, упадут существенно цены на нефть, в России снизятся фондовые индексы. Значит, пенсионеры потеряют деньги. На мой взгляд, в нынешней ситуации на ближайшие 10 — 15 лет деньги должны примерно поровну инвестироваться между российским и западным рынком. Это достаточно большие суммы, и даже половина пенсионных накоплений окажет существенное влияние на российский фондовый рынок, будучи инвестированной в крупные российские проекты.

Если говорить о том, как эти деньги довести, например, до дорожной инфраструктуры, то это можно сделать через реальный механизм. Частные операторы могут выпускать ценные бумаги на строительство платных дорог, их покупают частные пенсионные фонды, которым выплачиваются средства от эксплуатации дорог.

Очень интересный вопрос, как делить деньги? Допустим, есть некий ежегодный трансферт в пенсионную систему — 5 или 10 млрд долларов. Как поделить эти деньги между пенсионерами? Мне кажется, что, чем проще будет система, тем легче ее обосновать. Общий принцип таков: нефть и газ представляют собой общенародное достояние, поэтому рентные доходы от нефти и газа должны делиться между всеми гражданами поровну.

Это, кстати, создает очень интересный эффект для пенсионеров. При такой системе, чем старше пенсионер, тем большую пенсию он будет получать. Потому что по системе прогнозных расчетов в накопительной системе пенсии пересчитываются раз в три года с учетом статистических коэффициентов дожития. Чем старше пенсионер, тем больше в его пенсии фиксированная сумма накоплений. Думаю, это правильно, потому что у старших пенсионных возрастов больше расходов на лекарства, здесь больше одиноких пенсионеров. К тому же «молодые» пенсионеры часто продолжают работать. И для выравнивания благосостояния людей старших пенсионных возрастов это система справедлива. Еще один вопрос — наивный. Зачем накапливать Фонд будущих поколений, зачем сложные системы, фондовый рынок? Не лучше ли просто взять нефтегазовые доходы и повысить пенсии до нормального уровня. Ведь сейчас денег достаточно, чтобы коэффициент замещения довести до нормальных 40 процентов. Но дело в том, что ни в коем случае нельзя увязывать текущие пенсии с текущими доходами от нефти и газа. Представим себе, что вдруг цены на нефть упадут до 20 долларов за баррель. Социальная и политическая катастрофа обеспечена, потому что население привыкает к определенному уровню пенсионного обеспечения, а средств взять будет просто неоткуда.

Единственный механизм, который позволяет разумно использовать доходы от нефти и газа, — накопительный. Мы накопили деньги в период высокой конъюнктуры, вложили их в диверсифицированный портфель и в России, и за рубежом, в сырьевые отрасли, в несырьевые, в финансы, в торговлю. Даже если цены на нефть упадут, сбережения не только сохранятся, но и принесут доход.

И второе. Нефтегазовые доходы надо накапливать частным образом. Потому что если делать это централизованно в федеральном бюджете, то возникает очень большое политическое давление: у нас масса общественных нужд, а следовательно, искушение «распилить» накопления. Чтобы защитить эту казну, ее надо приватизировать. В принципе наше руководство это понимает, потому что модель этой схемы использована при создании системы материнского капитала. Очень правильная, конструктивная идея. Если мы хотим стимулировать рождаемость, поддерживать семьи, раздайте им ресурсы. Пускай они сами решат, как их использовать, как лучше планировать семейный бюджет.

Именно приватизация Фонда будущих поколений, его децентрализация придаст пенсионной системе необходимую стабильность, а также создаст политическую и финансовую базу для проведения в долгocpoчнoй перспективе ответственной макроэкономической политики.

Коэффициент замещения средней трудовой пенсии без средств Стабфонда.Эдуардо Паолоцци. Философ. 1957