Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

В защиту современности

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Свобода и культура

Человек в профессии

Новые практики и институты

Горизонты понимания

Наш анонс

Nota bene

№ 41 (2) 2007

Возможности гражданского общества в контексте административной реформы

Михаил Савва, доктор политических наук, профессор Кубанского государственного университета, член комиссии по административной реформе в Краснодарском крае

Реформирование всей системы государственной власти и местного самоуправления в России стало объективной необходимостью и продиктовано очевидным несоответствием их эффективности задачам модернизации страны.

По эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год по показателю «качество государственных институтов» Россия опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется раз в 2 года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, РФ по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство права и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга*.

Административная реформа в России началась в 2000 году с общефедерального уровня власти. Тогда были ликвидированы некоторые министерства, созданы федеральные службы и агентства, сокращено количество властных полномочий федерального уровня государственной власти. Взамен старого принципа разделения федеральных органов исполнительной власти на большие министерства и относительно меньшие комитеты была создана новая система, в которой министерства определяют политику развития отрасли и отвечают за формирование нормативной базы, службы осуществляют контрольные функции, а агентства оказывают услуги. Кроме этого, органы федеральной власти за эти годы пытались перейти на новый принцип управления — управление по результатам. Новая структура власти была рассчитана на то, чтобы перейти от управления посредством механизма затрат к управлению на основе результатов. В этом суть реформы, которая позволяет называть ее революцией в бюрократии. Точнее, декларацией революции. Но даже такого в нашей стране еще не было.

Первый этап административной реформы не затрагивал напрямую население страны и даже звенья государственной власти на уровне краев, областей, республик. Пока выполнено, по заявлениям разработчиков административной реформы (сотрудников Центра стратегических разработок, председателем попечительского совета которого является нынешний полномочный представитель Президента РФв Южном федеральном округе Д. Козак, а также Министерства экономического развития и торговли), не более 10 процентов от ее плана.

С 2005 г. начался второй этап административной реформы, в ходе которого она начала реализовываться на региональном уровне. В огромной России, которая является федерацией, то есть союзом равноправных субъектов с собственными полномочиями, этот этап объективно будет значительно более сложным, чем реформа общегосударственной власти, учитывая, что в большинстве субъектов РФвласти оказались не готовы или не захотели проводить административную реформу в инициативном порядке.

В одобренной Правительством РФ25 октября 2005 г. Концепции административной реформы на 2006 — 2008 п. сформулированы следующие цели:

— повышение качества и доступности государственных услуг;

— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

— повышение эффективности органов исполнительной власти.

Государство, начав административную реформу, признало свою неэффективность. На всех уровнях оно должно перейти от патерналистской модели, когда бралось за все и, соответственно, за все отвечало, к субсидиарной, Такое государство не должно заниматься тем, что люди могут сделать самостоятельно. Власть выполняет только те функции, которые кроме нее никто не должен выполнять (оборона и т.д.), либо те, которые никто не берется выполнять, а потребность в этом есть. Естественно, что отказаться от старой, укоренившейся в сознании чиновников модели нелегко.

Что уже сделано и будет делаться для реформирования власти? Федеральной исполнительной властью названы шесть конкретных направлений деятельности.

Первое направление: управление по результатам, когда качество работы органа власти и чиновника оценивается не по интенсивности процесса (например, сколько проведено совещаний), а по эффективности воздействия на общество. Другими словами, в своей деятельности вся вертикаль российской власти должна перейти на принципы программно-целевого планирования. Средства из бюджета также должны выделяться не как в настоящее время — на обслуживание процесса, а на достижение социально значимого результата. (В концепции реформирования бюджетного процесса на 2004-2006 г., утвержденной правительством 22 мая 2004 г., было сказано: все уровни бюджетов должны отказаться от сметного планирования, когда за основу бюджета бралась цифра прошлого года. Более того, часть бюджета должна распределяться на конкурсной основе.)

Второе направление: стандартизация и регламентация деятельности государственных структур. В его рамках должны быть разработаны и внедрены стандарты государственных услуг, административных регламентов, а также усовершенствованы имеющиеся и созданы новые эффективные механизмы досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Стандарты оказания услуг определят обязательства и ответственность чиновника за качество своей работы. Например, должно быть определено предельное время ожидания оказания услуги, тогда как сегодня оно всецело определяется самим чиновником. Административный регламент предполагает конкретное описание обязательных действий чиновника или органа власти, например, в случае обращения к ним. На федеральном уровне Постановлениями Правительства РФот 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти. Между тем во многих субъектах РФтакая работа еще не начата.

Третье направление: оптимизация функций органов исполнительной власти и борьба с коррупцией. В проекты решений и в уже действующие документы заложена идея сокращения вмешательства власти в экономику и общественные процессы. Государство и местное самоуправление не должно контролировать и командовать в нынешних масштабах. Поскольку очевидно, что сама власть никогда не сможет без внешнего заинтересованного участника в лице гражданского общества решить проблему коррупции.

Четвертое направление: повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В рамках этого направления должны быть разработаны и внедрены механизмы:

— раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

— проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;

— проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;

— включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;

— создания при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;

— определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Установка на партнерство со структурами гражданского общества является новой для сотрудников органов власти всех уровней. Реализация этого направления административной реформы может быть осуществлена только при условии активного участия гражданских структур.

Сама по себе административная реформа не направлена на развитие демократичности или, наоборот, авторитарности власти в России. Реформа призвана сделать власть эффективной. А общественные организации имеют возможность высказывать свои предложения по улучшению положения тех групп, интересы которых они отстаивают. С учетом опыта многих общественных организаций в проектной деятельности власти будет трудно отказаться от такой помощи.

Пятое направление: модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Оно предполагает, в частности, создание условий для обеспечения открытости власти. Проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации ... » предусматривает 37 видов информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, начиная от принятых нормативных актов и заканчивая регистрами входящих и исходящих документов органа власти.

Шестое направление: обеспечение реформы. Важнейший компонент этого блока — обучение. Власти нужны менеджеры, имеющие опыт проектной деятельности. Во власти таких специалистов очень мало. Они есть в бизнесе из числа специалистов, обучавшихся за рубежом. Но в основном этот потенциал сосредоточен в общественных организациях, которых западные фонды уже полтора десятка лет обучают работать именно на основе принципов проектной деятельности. Государственные и местные целевые программы, к сожалению, не стали для наших чиновников школой управления по результатам. Постановление Правительства России от 22 мая 2004 г. № 249 указывает: «низкая результативность бюджетных расходов определена в том числе формальным характером применяемых методов программно-целевого планирования». Кроме того, будет выявляться и поощряться лучшая практика реформы власти.

По результатам первых лет реформы можно уверенно сказать, чего не хватает для ее эффективного выполнения: времени, знаний и специалистов, Так, с недавнего времени в Бюджетном кодексе России существует понятие реестра расходных обязательств по вопросам местного значения, то есть совокупности нормативных правовых актов по всем вопросам местного значения, предполагающим расходование бюджетных средств. В случае отсутствия соответствующего нормативного правового акта, необходимого для обоснования какой-либо расходной статьи бюджета, такие расходы невозможно будет запланировать в бюджете. Другими словами, если нет специального документа, например принятого местными депутатами положения об организации снабжения электричеством, средства бюджета на электроснабжение тратить нельзя. Этих документов в настоящее время, как правило, нет даже в больших городах. В Хабаровске из 52 городских полномочий еще недавно были обеспечены нормативными актами только 2. Одна из проблем разработки положений о расходных обязательствах состоит в том, что их реестр типовым сделать нельзя: слишком существенно различаются возможности разных муниципалитетов, Как показывает практика городов, где уже занялись внедрением новшеств административной реформы, на качественную подготовку нужно примерно полтора года. Известно, что существуют три основные стратегии отношения к новшеству: игнорирование, внедрение, имитация деятельности. Игнорирования не допустит федеральный центр, на внедрение не хватит времени. Таким образом, возникает угроза имитации реформы. Знаний не хватает потому, что ничего похожего в нашей истории не было. Это нужно было учитывать авторам и исполнителям реформы из президентской команды. Информационная кампания на тему административной реформы явно слаба. Если иногда высокопоставленные чиновники администраций субъектов Федерации не знают, что их ждет в ходе реформы, то что говорить об еще не избранных главах и депутатах сельского звена. Но это — полбеды. Вторая ее половина в том, что речь идет не просто о новых знаниях. Речь идет о новой философии управления с ориентацией на социальный результат управления, о необходимости изменений в сознании большой группы государственных и муниципальных менеджеров.

Специалистов в области управления по результатам остро не хватает. При советской власти мы жили пятилетними планами с абстрактными целями. Потом несколько лет явной цели, кроме выживания, вообще не было. Российский бизнес в своей подавляющей массе учился только на практике, что имеет явные отрицательные стороны. В результате мало кто умеет сегодня четко сформулировать социальную цель деятельности, отличить ее от задач проекта, разработать количественные ожидаемые результаты и соответствующие им критерии оценки. Чрезвычайно мало профессиональных оценщиков таких проектов. Учтем, что понадобятся специалисты как для реализации положений реформы, так и для обучения тех, кто будет вовлечен в процесс. Нужно начинать искать этих людей среди тех, кто имеет опыт управления по результатам, и создавать структуры для переподготовки чиновников. Общественные организации, имеющие в своем составе подготовленных специалистов в области социального проектирования, должны заявить о своем потенциале, предложить свои услуги властям разного уровня. Пока же ситуация напоминает сказку Гайдара-старшего: «И снаряды есть, да бойцы побиты ... ».

Только с 2005 г. административная реформа стала заметна на уровне субъектов РФ. В 2006 г. по заказу Министерства экономического развития и торговли Высшая школа экономики провела исследование качества государственного управления в субъектах Российской Федерации. Результаты исследования очень показательны. Только две территории в России вытянули на пять баллов по школьной системе оценок — Республика Чувашия и Ростовская область. Подавляющее большинство регионов страны получили два балла, то есть характеристику «низкое качество государственного управления». Результаты исследования доступны на портале, посвященном административной реформе сайта Минэкономразвития.

Каковы первые результаты реформы на региональном уровне? Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах РФ» предписал еще с 1 января 2005 г. обязательное проведение публичных слушаний перед принятием бюджета субъекта РФ на следующий год и перед принятием годового отчета о его исполнении. На территории Южного федерального округа такие слушания либо не проводились, либо проведены без принятия специального нормативного акта, определяющего процедуру слушаний. В ряде субъектов в ходе публичных слушаний не поступило ни одного предложения к проекту бюджета 2006 года. Исключением стал Краснодарский край. Глава администрации Краснодарского края подписал Постановление от 19 августа 2005 г. № 750 «Об утверждении Положения о публичных слушаниях по вопросам, относящимся к полномочиям исполнительных органов государственной власти Краснодарского края». Этот документ, предложенный экспертами «третьего сектора», регламентирует процедуру публичных слушаний, которые в соответствии с федеральным законодательством являются обязательными, например, по проекту бюджета края и по отчету об исполнении бюджета. Кроме того, Положение предусматривает возможность проведения слушаний по другим вопросам ведения края и по стратегическому планированию развития края.

Комиссии по проведению административной реформы в настоящее время созданы не во всех субъектах РФ в ЮФО. Однако практика создания первых подобных комиссий демонстрирует их имитационный характер. Так, Указом Президента Кабардино- Балкарской Республики от 3.02.2006 г. № 6-УП сформирована республиканская комиссия в составе 15 человек. Из них 14 являются должностными лицами республиканских органов государственной власти и 1 — местного самоуправления (глава города Нальчик). В составе комиссии нет ни представителей бизнеса, ни руководителей некоммерческих организаций. Очевидно, что реформа власти исключительно самими представителями власти неэффективна. Тем же Указом Президента КБР создана межведомственная рабочая группа, которая должна была в месячный срок разработать проект программы (плана мероприятий) по проведению административной реформы в республике в 2006 — 2008 годах. В составе группы только представители органов государственной власти различного уровня и муниципальные чиновники. Интересен также факт потенциальной подмены в КБР программы планом мероприятий.

С учетом первых шагов административной реформы в субъектах РФ целесообразно:

— включать в состав комиссий по административной реформе представителей гражданского общества (бизнес-структур, некоммерческих организаций, научных учреждений);

— включать представителей гражданского общества в состав групп разработчиков региональных программ административной реформы;

— содействовать принятию законов субъектов Федерации об общественных палатах и формированию подобных палат как организационных форм взаимодействия власти и гражданского общества (законодательные органы власти во многих регионах фактически утратили функцию представительства интересов населения, «сосредоточившись на законотворчестве в тесном взаимодействии с исполнительной властью», и общественные палаты дадут хотя бы какую-то возможность представить эти интересы в ходе принятия властью решений);

— использовать потенциал «вертикали власти» для повышения эффективности работы администраций субъектов Федерации по продвижению административной реформы;

— принять федеральный закон и соответствующие законы субъектов Федерации, направленные на обеспечение конституционного права граждан принимать непосредственное участие в управлении делами государства.

Для чего все это нужно гражданскому обществу, по-моему, понятно. Чтобы когда-нибудь начать наконец нормально жить ...

Пит Мондриан. Нью-Йорк Сити II. 1942Арман. Статуя свободы. 1998