Общая тетрадь

вестник московской школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Концепция

Точка зрения

Наш анонс

Свобода и культура

Жизнь в профессии

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Nota bene

№ 42 (3) 2007

Новый публичный менеджмент*

Б.Ги Петерс

Публичный менеджмент и администрирование

Проблема реформирования публичной администрации так же стара, как и сама администрация, но размах и последствия реформ, ведущихся на протяжении последних десятилетий, исключительны. Современные реформы обычно объединяют определением "новый публичный менеджмент" (НПМ), используемым с 1980-х годов (Hood in: Smelser and Baltes, 2001) для описания совокупности перемен в публичном секторе, восходящих к концу 1970-х. Хотя за этим выражением скрывается весьма разнообразное содержание (Hood, 1991; Peters, 2000), различные концепции НПМ образуют идеологию правильного управления публичным сектором. Вероятно, элемент, объединяющий их в наибольшей степени, — это решающее значение управления процессами в публичной сфере, а не ее администрирование в традиционном толковании. Кроме того, согласно НПМ, значительная часть ответственности за результаты публичного управления и правильного управления вообще лежит на менеджерах в большей степени, чем на политических лидерах. НПМ основывается также на убеждении, что наилучший способ управления состоит в предоставлении менеджерам существенной самостоятельности.

Различия между менеджментом и администрированием в области публичного управления, может быть, не столь очевидны, но они существуют. Наиболее фундаментальное изменение, связанное с реформами НПМ, состоит в более широком использовании идей, заимствованных из частного сектора. В самом деле, НПМ часто воспринимается как "общий менеджмент" (generic management). Это понятие предполагает, что публичный и частный менеджменты в основе своей схожи (см. Allison in: Shafritz and Hyde, 1987). В этом контексте вопросы ответственности (accountabllity) или реагирования (по отношению к политическим лидерам или к населению), находящиеся в центре забот публичной администрации, становятся существенно менее значимыми. Вместо этого в основе НПМ — увеличение управленческих возможностей путем использования техник управления, заимствованных из частного сектора. Таким образом, акцент переносится на управленческий аспект за счет аспекта политического.

Воздействие НПМ на администрацию

Использование в управлении публичным сектором идей, заимствованных из рыночной сферы, обусловило весьма разнообразные перемены. Хотя такие значительные перевороты в политической экономии, как приватизация или экономическое дерегулирование, осуществлялись в тот же период, что и НПМ, новый публичный менеджмент как идеология сосредоточен более на том, каким образом правительство выполняет свои задачи, чем на существе самих задач. Рыночные идеи, содержащиеся в НПМ, оказали тем не менее влияние и на административную структуру, и на управление персоналом и организациями, и на выбор инструментов публичной политики. В структурном плане реформы имели целью разрушить правительственную монополию в некоторых областях, создавая автономные или полуавтономные организации в публичном секторе (Pollit and Talbot, 2003), организуя внутренние рынки товаров и услуг, ранее распределявшихся посредством иерархических механизмов, или более широко включая частный сектор в распределение услуг.

Некоторые из самых важных перемен в соответствии с установками НПМ были осуществлены в области управления персоналом. Во-первых, традиционные системы оплаты и аттестации чиновников были отменены или изменены для стимулирования личной заинтересованности в достижении результатов. Во многих странах этот принцип получил расширительное толкование: штатное место чиновника может быть поставлено под вопрос или аннулировано в случае его несоответствия должности или плохих результатов. Более того, поскольку менеджмент теперь рассматривался как общий для публичного и частного секторов, руководящие функции в административных органах могли быть предоставлены лицам, вышедшим из частного сектора, что разрушало закрытый характер некоторых кapьepных систем. Все эти изменения были задуманы с целью ввести конкуренцию между индивидами в публичном секторе и, следовательно, тем самым увеличить его эффективность. Это ослабление влияния административных способов управления персоналом чиновников вписывается в общий процесс дерегулирования административного аппарата, что является еще одной особенностью нового публичного менеджмента. Обычный упрек в адрес классической административной системы состоит в том, что правила и регламенты управления (в отношении персонала, бюджета, снабжения) мешают компетентному менеджеру реализовать свои таланты. Необходимость утверждать все действия ех ante (заранее) замедляют работу администрации. Поэтому сторонники НПМ предлагают устранить большинство контролирующих инстанций и сделать так, чтобы предупреждение погрешностей в действиях основывалось не на правилах, а на оценке ех post (по окончании) результатов работы и компетенции менеджеров. НПМ подразумевает также более тесное взаимодействие между публичным и частным секторами. Помимо того, что он способствует мобильности менеджеров между двумя секторами, новый публичный менеджмент предполагает привлечение частного сектора для публичного обслуживания (с помощью организмов, как коммерческого, так и некоммерческого характера). Эти принципы расширили практику контрактов и партнерства между публичными и частными секторами и применения многих видов инструментов для привлечения частных акторов в сферу публичных услуг. В некоторых версиях НПМ потребителям услуг отводится место для активного участия в определении политических приоритетов и в оценке работы организаций. В этой логике некоторые версии НПМ поощряют вовлечение чиновников нижнего звена в общественные организации. Увеличение полномочий (empowerment) потребителей и чиновников является положительным вкладом НПМ в функционирование публичных организаций.

Наконец, новый публичный менеджмент оценивает эффективность администрации исходя скорее из критериев успешности, чем из процедурных критериев: в то время как традиционная публичная администрация опирается главным образом на процедуры установления неукоснительных правил работы своих служб, НПМ учитывает непосредственно то, что реально сделано организациями. При отсутствии четких норм (каковыми в области рынка является прибыль) акцент на категорию успешности потребовал разработки объективных и субъективных показателей для ее оценки, а также повышенного внимания к определению отдачи (outputs) от действий в публичном секторе. Меры в этом направлении далеко не всегда безупречны, но они, по крайней мере, предлагают некую форму оценки деятельности администрации.

ПределыНПМ

Новый публичный менеджмент, безусловно, принес пользу государствам и их административным аппаратам: почти во всех индустриальных демократияx публичный сектор стал более эффективным и деятельным, чем до этих реформ. Большинство администраций публичного сектора теперь привлекают меньше людей для оказания тех же услуг; услуги оказываются быстрее и вызывают меньше жалоб. Но, несмотря на эти положительные сдвиги, изменения, осуществляемые благодаря НПМ, имеют и негативные последствия.

1) Самое серьезное негативное последствие состоит в отказе от традиционных форм ответственности. С превращением менеджеров в центральные фигуры управления публичной сферой и с предоставлением им большей автономии в осуществлении их собственных организационных задач механизмы ответственности, предполагающие известное подчинение публичных администраторов целям, зафиксированным избираемыми представителями власти, теряют свою роль.

2) НПМ обострил извечную проблему координации, разделяя администрацию на более или менее автономные организации и наделяя руководителей этих организаций все более широкими полномочиями.

3) Модификация карьерной системы вызвала потерю значительной части "организационной памяти" в публичном секторе. Публичные программы, возможно, страдают также от руководства людьми, плохо знакомыми с особыми обязанностями и ответственностью, налагаемыми публичным сектором. Наконец, поскольку большинство менеджеров частного сектора не усвоило ценностей, необходимых для ответственного управления в публичном секторе, изменение карьерной структуры способно увеличить возможность коррупции и злоупотреблений.

4) Возросшее вторжение частного сектора в администрацию усложнило предоставление публичных услуг и контроль за соответствующими службами. В некоторых случаях обнаруживается, что это не только увеличивает, но и снижает эффективность предоставления услуг. Например, обязанности поставщиков услуг могут быть слишком жестко зафиксированы в контракте, что препятствует необходимой гибкости в ответ на запросы клиентов.

Новый публичный менеджмент не показал всех преимуществ, обещанных его сторонниками, но и не привел к тем ужасным последствиям, которые предсказывались его противниками. Как большинство идеологий, НПМсодержит и элементы истины, и сомнительные идеи. Правительствам надлежит решить, превосходят ли выгоды от реализации НПМту цену, которую приходится за это платить.

Б. Ги Петерс

Библиография

Allison (Graham Т.). Рubliс and Private Management: Ате they fundamentelly Alike in аll Uniportant Respects, in: Jey М. Shafritz and Albert С. Hyde (eds). // Classics оf Риbliс Administration. — Hamewood (III.), Dorsey, 1987. Hood (Christopher). New Рubliс Management, in: Nell J. Smelser and Oaul В. Baltes (eds). // lnternational Encyclopedia оf the Social and Behavioral Sciences. —  Amsterdam, Elsevier, 2001. — Р. 1235 — 1259.

Peters (В. Guy). The Future оf Governing. —Lawrence (Кап.), University Press of Kansas, 2000 (2-е изд.).

Pollit (Christopher) and Talbot (Colin). Unbundled Government. — London, Routledge, 2003.