Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Свобода и культура

Личный опыт

Новые практики и институты

Nota bene

In memoriam

№ 4 (39) 2006

Национальные интересы России и внешняя политика

Константин Косачев, председатель Комитета по международным делам Государственной думы ФС РФ, вице-председатель ПАСЕ

Все, что сегодня происходит в мировых де­лах и во внешней политике России, у каж­дого на виду и на слуху. Поэтому попыта­юсь ответить на вопрос, почему происхо­дит именно так, а не иначе.

В дискуссиях по поводу внешней полити­ки, как в профессиональных кругах, включая Государст­венную думу, так и на бытовом уровне, у нас по-прежне­му борются друг с другом два разных концептуальных подхода к тому, как обеспечивать национальную безо­пасность России.

Первая концепция, традиционная. В упрощенном виде ее суть состоит в следующем: национальная безопас­ность страны может быть обеспечена только в том слу­чае, если она сильна экономически, политически и, безусловно, в военном отношении.

Вторая концепция, оспариваемая первой, появилась не так давно. Она сложилась по итогам Второй мировой войны и заключается в попытке обеспечить националь­ную безопасность стран через взаимопроникновение ин­тересов, сотрудничество и интеграцию. Эта модель была блестяще апробирована на практике Францией и Герма­нией, которые на протяжении веков исповедовали пер­вую концепцию — опору на силу, являлись непримиримы­ми соперниками, врагами, время от времени отвоевывая друг у друга Эльзас. Но только после создания Европей­ского объединения угля и стали (1951), когда сотрудни­чать оказалось гораздо перспективнее, чем пытаться стать сильнее соперника, это соперничество прекрати­лось. Сейчас Эльзас не чувствует себя прифронтовой зо­ной не потому, что у Франции есть ядерное оружие, кото­рым она может отбить любые претензии на свои пяди земли. И не потому, что Германия чем-то отличается в смысле своего военного или промышленного развития, а потому, что силовой конфликт оказывается бессмыслен­ным, если есть возможность договориться.

Вот эти две концепции и присутствуют в наших внешне­политических дебатах. Есть известный подход наших ли­бералов, достаточно активно применявшийся на протя­жении девяностых годов. Так называемая внешняя поли­тика Козырева — это одна крайность: попытка макси­мально раскрыться окружающему миру в расчете на то, что взаимные интересы окажутся сильнее и в конечном итоге будут работать в том числе и на национальные ин­тересы. Противоположную же крайность исповедуют наши изоляционисты, прежде всего в лице так называемых патриотических партий. Они постоянно эксплуатируют идею, что у России в окружающем мире нет и не может быть союзников, что есть только сопер­ники, а большей частью противники, что любые действия наших внешних партнеров заведомо направлены против интересов России. Поэтому почти любое событие международной жизни трактуется изоляционистами как уг­рожающее интересам России и требующее адекватной реакции.

Таковы две противоборствующие точки зрения. Не буду доказывать, что крайности никогда не приводили к успеху и истина, как всегда, где-то посре­дине. Скажу лишь, что они соревнуются между собой за «ухо» президента, который у нас по Конституции определяет в том числе и внешнюю полити­ку страны. И, на мой взгляд, президент свой выбор сделал в пользу второй, интеграционной, а не в пользу конфронтационной модели взаимодействия с окружающим миром, но при четком осознании национальных интересов России и намерении их не менее четко и последовательно отстаивать.

Получается это или не получается? Скорее нет, чем да. Российскую внешнюю политику сегодня, хотя она не статична, я назвал бы скорее неэф­фективной, чем эффективной по той простой причине, что пока она мне лично представляется в значительной степени реактивной. Мы все вре­мя, как правило, только реагируем на действия наших партнеров. Расши­ряется НАТО, появляются военные базы в Средней Азии, происходит еще что-то, и мы, хватаясь за голову, думаем, как противостоять очередно­му якобы коварному замыслу наших соперников вместо того, чтобы проявлять инициативу. Наша внешняя политика, хотя мы к этому стремимся, очень редко оказывается активной, а именно — способной формировать окружающий мир по модели, которая отвечала бы нашим интересам.

Почему так происходит? Потому что, как ни парадоксально, возможно, это прозвучит, она не имеет ясно выраженных внешних интересов. А меж­ду тем Россия — это страна, два процента населения которой занимает примерно тринадцать процентов мировой суши, не говоря уже о наших возможностях для внутреннего развития.

Реальные внешние интересы появляются, на мой взгляд, когда возможности для внутреннего развития уже исчерпаны. В чем же эти внешние ин­тересы могут проявляться и проявляются сегодня в действиях других ве­дущих держав мира?

Это может быть обеспечение рынков сбыта для собственной продукции, когда внутренний рынок уже освоен. Например, германской промышленности, чтобы развиваться, крайне важно в этой связи продавать по всему миру свои «мерседесы». Для Франции столь же важна ее авиационная промышленность. У России же такого явно выраженного внешнеэконо­мического интереса пока нет, поскольку отечественная продукция, во­-первых, увы, мало конкурентоспособна. А во-вторых, потому что наш вну­тренний рынок не до конца насыщен, и задача реализовать где-то в мире, скажем, «жигули» существует лишь в умах наших автомобилестроителей. Отсутствие позитивного интереса к бизнесу со стороны российского на­селения, на мой взгляд, и объясняет в значительной мере пассивность на­шей внешней политики.

Другой не менее естественный внешний интерес, влияющий на характер внешней политики, — поиски сырья для развития экономики. Скажем, те же Соединенные Штаты постоянно пытаются использовать те или иные ситуации в мире в интересах более устойчивого снабжения своей экономики ресурсами. Китай, подписывая на любых условиях контракты, по­добно огромному пылесосу высасывает из всего мира нефть, газ, электро­энергию, потому что без них его экономика просто-напросто встанет. Такого внешнего интереса у России тоже нет, потому что, слава богу, судь­ба наградила ее неисчерпаемыми природными ресурсами. Хотя я считаю, что это скорее минус, а не плюс для российского развития, но это тема для отдельной дискуссии.

И еще один, третий внешний интерес — обеспечение собственной безопасности, когда страна, опасаясь внешней агрессии, ищет место в тех или иных военно-политических союзах. Например, государства Балтии, вос­принимая Россию как военную угрозу, стремительно уходят на так называ­емый Запад, в частности вступают в НАТО. То же пытаются сделать Гру­зия, может быть Украина, другие страны, правильно или нет оценивая внешнюю угрозу. И такого внешнего интереса у России тоже нет, потому что это большая страна с ядерным оружием и самодостаточная с точки зрения обороноспособности.

Этот перечень факторов можно продолжать, но, на мой взгляд, им можно и ограничиться, чтобы продемонстрировать, что в действиях многих наших партнеров, вне зависимости от политической прозорливости лидеров и искушенности политиков, присутствуют, как правило, некие реаль­ные интересы, которые предопределяют существо, направленность и сте­пень активности их внешней политики. Россия же действует обычно спонтанно: либо чтобы продемонстрировать свой флаг, к чему у нас есть привычка еще со времен Советского Союза, либо так, на всякий случай, предполагая, что вдруг какая-то ситуация станет развиваться без ее участия и без нее что-то поделят или решат. То есть нашим действиям не хва­тает более содержательного мотива.

Приведу пример. Когда мы участвуем, предположим, в ближневосточном «квартете», то делаем это, безусловно, исходя из гуманистических соображений: глубоко сочувствуя народам и конфессиям, которые находятся в не­разрешимом тысячелетнем противоречии друг с другом, нам очень хочется способствовать миру на этой истерзанной земле. Не надо это недооцени­вать. Но уместно задать вопрос людям, которые реально определяют нашу внешнюю политику: а что мы еще там хотим? Хотим ли мы мира или вой­ны? Ведь вроде бы чем там лучше, тем ниже цены на нефть. Что России ин­тересно? Трудно сказать, думает ли кто-то в таких категориях. Или ситуация на Балканах: почему мы были на стороне Сербии? Выясняется, что и в этом случае нами двигали какие-то достаточно поверхностные соображения: там, мол, братья славяне, они такие же православные, как и мы, а что еще? А никаких других, более прагматичных интересов за этим не скрывается. И, продолжая, то же самое я бы сказал и о нынешних конфликтах на пост­советском пространстве. Например, ситуация с Южной Осетией или с Аб­хазией. Безусловно, есть очевидные соображения, которые не позволяют России действовать иначе, чем она действует. В случае с Южной Осетией речь идет о разделенном народе, и российское руководство в своих дейст­виях находится под очевидным давлением со стороны жителей Северной Осетии, которые хотят воссоединиться с Южной Осетией, приводя в пользу этого огромное количество аргументов. Но что России важнее — контроль над любой территорией, входящей де-юре в состав Грузии, или дружественная Грузия, которая, я думаю, охотно согласится на пребывание российских баз на своей территории, всегда будет помощником в про­тиводействии терроризму, будет участвовать в транспортных, энергети­ческих, каких угодно инфраструктурных проектах?

У меня нет ощущения, чтобы кто-то сейчас в нашей политической элите всерьез взвешивал плюсы и минусы того или иного варианта развития событий. И собственно поэтому, являясь заложниками инерции мышления, мы действуем так, а не иначе.

Подчеркну, что при этом я не ставлю под сомнение нынешнюю линию по­ведения России в конфликтных регионах. Я ставлю под сомнение продуманность и обоснованность этой линии. Может быть, продуманная и обоснованная, она окажется ровно такой же, как сейчас. Я это не исключаю, я говорю и спрашиваю о другом.

Как нам преодолеть существующую ситуацию? То есть сделать внешнюю политику более осознанной и более прагматичной?

Известно, что наш президент — и, я думаю, руководитель любой другой страны — в своих действиях неизбежно находится под давлением, как пра­ вило, трех основных групп интересов или групп влияния. Первая — это профессионалы. В сфере внешней политики это дипломаты, военные, сотрудники спецслужб. Словом, все, кому государство платит за то, чтобы они занимались этой работой. Вторая группа — неправительственные организации, ученые, деятели культуры, то есть люди, которым внешняя по­литика просто интересна по тем или иным причинам; все, кто имеет гражданскую позицию по этим вопросам, включая, безусловно, и средства массовой информации. И наконец, третья группа — это, разумеется, предста­вители бизнеса. В российской внешней политике этот фактор, пожалуй, отсутствовал на протяжении всех девяностых. Сейчас он становится все более весомым, по мере того как наше бизнес-сообщество консолидирует­ся и обретает собственные интересы, в том числе и за рубежом.

Но в России пока отсутствует площадка на системном, государственном уровне для обсуждения названных групп интересов. Нынешняя система принятия внешнеполитических решений сохраняет спонтанность и лишена здоровой амбициозности.

Вообще, любая система, например бизнес, работает хорошо, когда процесс управления разбит на три стадии: постановка стратегической задачи, определение путей ее реализации и исполнение. И я предпочел бы такую же схему в нашей внешней политике, когда президент формулирует, ска­жем, некую задачу, исходя из высших национальных интересов страны. Ус­ловно говоря, должна, например, Белоруссия стать субъектом Российской Федерации или, наоборот, в наших высших интересах она должна сохра­нять свой суверенитет, но при этом быть союзным России государством. Или существует какой-то третий или четвертый вариант. Но тогда он дол­ жен быть сформулирован, должна быть понятна конечная цель. И то же са­мое относится к Абхазии, Южной Осетии, Нагорному Карабаху, Северной Корее, Ирану ...

Затем, когда сформулирована задача, наступает следующий этап. В соответствии с нашей системой государственного управления, в основном про­писанной в Конституции, по идее на этом этапе распределение ролей должно происходить в Совете безопасности. То есть именно там должно быть сформулировано, что реализацией такой-то задачи будет заниматься МИД, бизнес будет заниматься другой задачей, а военным предстоит то-то. И только после этого все эти компоненты сосредотачиваются в МИДе, ко­торый координирует направления реализации внешней политики.

Так в идеале должна выглядеть эта система, но в России она не действует. Как человек, пятнадцать лет проработавший в Министерстве иност­ранных дел, потом в правительстве, а теперь находясь в Думе, могу ска­зать, что она выглядит достаточно примитивно. Все равно всем занима­ется Министерство иностранных дел, которое, изучив какую-то ситуа­цию, докладывает президенту оптимальную, опять же с точки зрения МИДа, схему действий, которая, как правило, безальтернативна, хотя, наверное, и согласуется с каким-то заинтересованным ведомством. Пре­зидент же, как правило, соглашается с действиями по предложенной схеме, и машина начинает крутиться. Но когда даже уважаемое ведомство само для себя формулирует задачу, понимая, что оно ее и будет испол­нять, ясно, что эта задача никогда не будет амбициозной, а тем более не выйдет за рамки возможного. В силу этого наша внешняя политика и оказывается раз за разом весьма реактивной. Мы по-прежнему действу­ем исходя из принципа: как бы не ошибиться и не получить за это выго­вор, а не из стремления к максимальной реализации национальных ин­тересов.

Не хочу утверждать, что ситуация беспросветна. В последние год-два в на­шей внешней политике наблюдаются серьезные перемены, и некоторые из них я даже готов отнести к проявлению активности. К таким примерам я бы отнес Шанхайскую организацию сотрудничества, которая очень бы­стро набирает обороты, договор о строительстве Северо-Европейского газопровода, а до этого сооружение Северо-Балтийской трубопроводной системы. В этом же контексте могу назвать наши последние договоренности с Китаем в сфере нефти и газа и не в последнюю очередь — поставок электроэнергии. Не очень широ­ко известно, что в ходе визита В. Путина в Китай в марте 2006 года была достигнута договоренность об экспорте примерно десяти гигаватт электроэнергии. Но чтобы удовлетворить эти потребности, нам необходим прирост генерирующих мощностей в Сибири и на Дальнем Востоке на сто пятьдесят процентов.

Это, на мой взгляд, прорывное решение по целому ряду причин. Во-первых, мы до сих пор почти не экспортировали электроэнергию. Всего два процента — в основ­ном в Финляндию. Поэтому когда мы говорим, что Россия держава энергетическая, это не совсем точно. Пока мы поставляем главным образом сырье для производства электроэнергии и других видов энергии. Во-вторых, при этом появляется колоссаль­ный стимул для развития Сибири и Дальнего Востока — в силу необходимости стро­ительства объектов производства как атомной энергии, так и традиционных ее ви­дов. И наконец, в-третьих, что очень важно, это стратегический фактор в развитии наших отношений с Китаем.

Я убежден, что никакая внешняя политика, ни сильная, ни слабая, не делают страну более сильной или слабой. Нас будут уважать либо не уважать прежде всего в зависи­мости от того, как мы будем развиваться. То есть какой у нас будет экономика, поли­тическая система, как будут проходить выборы, развиваться наука, искусство. Вот по­сле того как это изменится, даже слабая внешняя политика не сможет испортить имидж страны.

По моим наблюдениям, мир знает две успешные модели консолидации настроений, существующих в обществе по вопросам внешней политики. Одна модель свойственна странам с развитой многопартийной системой, когда та или иная партия имеет соб­ственную внешнеполитическую платформу, идет с ней на выборы и, победив, начина­ет ее реализовывать. На мой взгляд, это нормальная модель, но у нас, к сожалению, она пока не работает, потому что нет сильных политических партий, а те партии, ко­торые претендуют на звание сильных, не занимаются внешней политикой. Во время избирательных кампаний люди, как правило, говорят — и абсолютно обоснованно — про пенсии, зарплаты, про экологию и в гораздо меньшей степени про внешнюю по­литику. Потому что это что-то отдаленное. Скажем, людям, живущим в Красноярске или во Владивостоке, не очень интересно, существует Северо-Европейский газопро­вод или нет. Профессионалы понимают, насколько это важно, а остальным гораздо важнее, придет ли газ в их деревню и если придет, то когда?

Приведу один поразивший меня опрос РАМИРа. Правда, ему уже около года. Людям задавали вопрос, какая проблема беспокоит их больше всего в жизни? На первом и последующих местах — вовремя выплачиваемые пенсии, зарплаты, естественно борь­ба с коррупцией, преступность, Чечня и даже экология. А проблема демократии ока­залась на восемнадцатом месте. Всего три процента. По этому поводу можно сокру­шаться, но нужно это понимать.

И в заключение, возвращаясь к внешней политике, еще несколько слов об аналитиче­ском центре, где могли бы вестись дискуссии в поисках выработки внешнеполитиче­ских решений. В США, например, существует огромное количество самых разных на­учно-исследовательских институтов, финансируемых в том числе и за счет бюджета; какая-то часть из них политически ангажирована, какая-то не ангажирована, но меж­ду ними постоянно идет конкуренция и предлагаются разные идеи относительно на­циональной внешней политики. А у нас в обозримом будущем, пока не сложится ре­альная многопартийная система, рассчитывать на появление такой конкуренции ед­ва ли оправданно.

Отто Херберт Хайек. Ворота пространства. 1965