Общая тетрадь

№ 31 (4) 2004

Конституционные преобразования в современных демократиях

Что такое конституционные реформы и к чему они ведут? Имеют ли современные демократии какие-либо основания для конституционных реформ?

Если мы возьмем традиционные консти­туции, скажем Соединенных Штатов Америки или Франции, мы увидим, что, несмотря на то что ситуация со времени их принятия изменилась, сущест­венных изменений основные законы не претерпели. Тогда как в Италии, например, конституционная реформа проис­ходила, что было связано с кризисом политической систе­мы, с коррупцией.

Глобализация — важный фактор для конституционных ре­форм. Испания включилась в европейскую экономику, од­нако Конституция Испании, принятая в 1978 году, уже тог­да предусмотрела возможность передачи части суверените­та в пользу какого-то наднационального института. Мы уже тогда думали о вступлении в Европейский союз, поэтому в конституции заложили возможность передачи части пол­номочий Брюсселю. Каков должен быть состав шоколада, или какие требования предъявлять к автомобилям — те­перь решается на международном уровне. Глобализация требует от стран предусматривать возможность определен­ных конституционных перемен.

Другой вопрос: новые технологии информационного об­щества. Требуют ли они перемены конституции? В некото­рых странах, например, ставится вопрос: можно ли управ­лять делами государства через ежедневный референдум, через компьютерную сеть или Интернет, где любой граж­данин может высказать свое мнение: хочет ли он платить больше налогов или настаивает на строительстве шоссе? Предполагается, что такого рода дискуссия — это состав­ная часть современной демократии. Однако таким образом можно разрушить, уничтожить политику как таковую. Кол­лективные рассуждения о потребностях общества начина­ются с рассуждения, что лучше, что хуже. Искусство же политики — это искусство выбора того, что лучше. И если лю­ди привыкнут, что политика заключается в том, что каждое утро вас будут спрашивать, чего вы хотите — построить новое шоссе или новый мост, то ответственности власти в об­ществе не будет. Что важнее — образование, здравоохране­ние, шоссе или в обратном порядке — приоритеты должны быть определены, но иерархия должна быть четкой. Если такая демократия — через референдум по Интернету — разрушит идею политического компромисса и ответственности власти, то мы не будем знать, с кого спрашивать впоследствии за ту или иную программу, кото­рая построена на основе этих чаяний и пожеланий. Поэтому новые техноло­гии, наверное, обязывают нас к каким-то переменам, но это не может быть моделью или основанием для конституционной реформы.

Есть ли какие-то социальные перемены, которые требуют конституционных ре­форм? Если говорить не конкретно об Испании или России, а с европейской точки зрения, можно увидеть перемены в связи с так называемым мультикульту­рализмом. Россия исторически более мультикультурна, чем другие европейские общества, где сегодня остро ставится вопрос иммиграции из африканских, юж­ноамериканских стран, стран Восточной Европы. Многие приезжают в Европу на работу и здесь возникают мультикультурные проблемы. Это уже не столь од­нородное общество, как раньше. И это может иметь в будущем, с точки зрения конституции, определенные последствия. Таким образом, социальные переме­ны, конечно, могут предопределять конституционные изменения.

Наши размышления о необходимости конституционных реформ с точки зре­ния материальной более или менее мною очерчены. Но не менее важны вопро­сы о сущностном содержании реформ — о способе их проведения в современ­ном обществе. Есть какие-то различия современной конституционной рефор­мы по сравнению с прошлым? Я думаю, что такие различия могут быть. Возмож­но, мы сейчас больше работаем через консенсус — реформа не навязывается одной частью общества другим. Реформа не может быть подобна однодневному цветку или бабочке век, которых недолго длится. Эффект от конституционных реформ рассчитан на длительную перспективу, поэтому требуют консенсуса общества. Таким образом, конституционные реформы в настоящее время основы­ваются на поиске адекватных решений, обеспечивающих долгосрочный эф­фект и рассчитанных на поддержку большинства членов общества.

Идея реформы ведет нас к дилемме, которую должен решить каждый из нас: каковы по сути основания или причины для изменения конституции? Ведь ре­формы могут принести как позитивные результаты, так и неблагоприятные: в обществе могут возникать факторы, которые в краткосрочной перспективе приведут к конфликту в общественном согласии, нарушат консенсус, общест­венный договор. Ведь мы подвергаем сомнению основной закон жизни государства — конституцию, поэтому издержки здесь могут быть очень серьезные. Но верно и то, что лучше вовремя провести реформу конституции, чем жить с плохой конституцией, — это может стать балластом на долгое время. Дилем­ма состоит в том, чтобы принять решение о том, что лучше — добиться цели, которая кажется нам правомерной и правильной, или впасть в сомнение в ка­кой-то момент. Консенсус и общественный договор в отношении конституции — это основа доверия в обществе. Поэтому возникают дебаты, дискуссии о том, какие у нас гарантии, действительно ли реформа улучшит политичес­кие условия в стране?

Естественно, речь идет не об изменении всей конституции, а о том, чтобы ре­формировать какие-то ее положения. Скажем, децентрализация территори­альной власти, или президентская система, или парламентские выборы, или система контроля за конституционностью законов, но не изменение всей кон­ституции целиком — это намного сложнее. Я не буду затрагивать юридические и правовые вопросы, хотя я и профессор права. Думаю, что нас интересует другое, тем более что есть различия в испанской, европейских и российской правовых системах. Давайте поразмышляем с политической точки зрения. Конституционная реформа имеет материальное измерение — что мы реформируем, как это сделать, как к этому приступить, какие процедуры для измене­ния конституции применяются в мире? Я не буду углубляться в эти вопросы — просто поразмышляю о разделении конституций на гибкие и жесткие. Гибкие конституции — это те, в которых конституционные реформы достаточно лег­ко осуществимы, скажем итальянская модель: конституцию можно реформи­ровать специальным законом, в конечном итоге, конституция — тоже всего лишь один из законов.

Конституция в Испании средняя между гибкой и же­сткой, потому что для каких-то вопросов требуется очень жесткая процедура, скажем роспуск Кортеса (парламента) требует вы­бора нового состава, избрания комиссии и потом референдума. Это, конечно, усложняет изменение некоторых положений конституции, но есть разделы, где реформа проводится намного проще. В Испании только один раз проводи­ли реформу конституции, и она была связана с Маастрихтским договором. До­говор был принят всеми странами Европейского союза (кроме Дании, кото­рая ратифицировала его только со второй попытки) и предоставлял гражда­нам всех стран-членов ЕC возможность выставлять свои кандидатуры на мест­ных выборах. Они получили право не только избирать, но и быть избранными на пост мэра, членов городского совета, муниципалитета. Это почти во всех странах, включая Испанию, вступало в противоречие с консти­туцией, где избирательное право признавалось только за испанцами или граж­данами конкретной страны. Надо было менять конституцию, и мы сделали это очень быстро — процедура была похожа на принятие нового закона. Это гибкая система, но в других вопросах она намного жестче.

Чего не может быть ни в одной из демократических систем — это вообще ре­формирования конституции. Запрет конституционной реформы был бы равно­значен признанию того, что суверенный народ отрекся от своего суверенитета, потому что обязуется в будущем не решать вопросы, касающиеся своей судьбы. По сути это напоминало бы то, что средневековые и более современные авто­ры называли paktum subjeksiones, то есть в какой-то исторический момент на­роды могли безвозвратно передать королю или царю право править собой. Paktum subjeksiones очень любили приверженцы абсолютизма. Так вот, гибкие и жесткие конституции — это формальный фактор, который показывает, что все страны задумывались о положительных или отрицательных результа­тах конституционной реформы. Одни делают процедуру изменения конститу­ции более простой, другие ее затрудняют.

Конечно, идеальных конституций не бывает, поэтому может возникнуть необ­ходимость изменения любой конституции. С одной стороны, возникает во­прос: зачем мы вообще стремимся к идеалу, если ничего идеального в мире нет? Зачем идти по пути совершенствования, который все равно нас к идеалу не приведет? Но есть и более оптимистическая точка зрения: надо все-таки реформировать конституцию в тот момент, когда это необходимо, чтобы все-таки стремиться к идеалу. Вопрос в том, каковы издержки, какова цена таких перемен. Это важный вопрос, потому что, повторю, постоянно улучшая кон­ституцию, мы будем нарушать общественный договор, консенсус в обществе. Чего все-таки мы должны ждать от конституции, что мы можем требовать от нее? Конституция должна защищать нас от злоупотреблений властью, гарантировать наши права и свободы. Но помимо этого конституция должна выра­жать стремления и чаяния народа, отдельных людей. Но кто такие эти люди, какие стремления у народа вообще? Однородны ли эти стремления? Далеко не всегда они однородны, и если мы рассматриваем народ в целом, не можем сказать: чего хочет один, хотят и другие. Поэтому здесь возникает проблема умеренности, и мы должны взвесить, какие реформы нам все-таки нужны. Конечно, у народа могут быть различные, даже противоречивые устремления.

Второй важный вопрос — какие правила игры мы будем менять? Кто-то отдаст приоритет вопросам, касающимся избирательной системы или формы правле­ния — президентской или непрезидентской. Другие поставят сущностные вопро­сы, скажем, связанные с правами третьего или четвертого поколения, социаль­ными правами, социальным страхованием, здравоохранением — это вопросы бо­лее деликатные. До какой степени может продвигаться страна в обеспечении этих прав, зависит от ее экономического состояния. Мы констатируем, что все­гда есть преимущества и всегда есть какие-то недостатки или затруднения при из­менении конституции. Любая конституционная реформа имеет определенную цену, потому что возникает столкновение интересов. И зачастую эту цену надо платить, потому что преимущества оказываются важнее, чем цена. Издержки всегда есть. Я вам расскажу о конкретном испанском примере. Нашей конститу­ции 25 лет, и это успешная конституция, очень любимая испанским народом. Но сейчас социалистическая партия предлагает конституционное реформирова­ние сената. В нашей конституции сказано, что сенат — это палата территориаль­ного представительства, но по сути это вторая верхняя палата, палата второго чтения законов. Это не аристократическая палата, а в какой-то степени повторе­ние первой палаты. Это не бундесрат германский, который имеет территори­альное представительство. Правящая партия противится этому изменению в конституции, поскольку цена, по мнению правящей партии, слишком велика. Как выйти из такой ситуации? Я согласен с реформой, но надо посмотреть, ка­кие есть аргументы против, посмотреть историю испанской конституции.

Впервые в своей истории мы добились полного консенсуса всех политичес­ких сил, потому что в XIX и XX веках все испанские конституции одна часть народа навязывала другой. Но наша нынешняя конституция — это действи­тельно конституция консенсуса всех частей общества, и, возможно, этот факт как раз и вызывает верность, преданность людей конституции, потому что они даже когда спорят на улице, говорят: «Я тебя отведу в Конституционный суд» или «Конституция тебе этого не позволит». То есть конституция стала своего рода важнейшим фактором повседневной жизни. Простые люди, люди с улицы воспринимают конституцию как важнейший закон, чувствуют, что конституция их защищает. Это, наверное, огромный успех нашего Основного закона. Очень важно, что он принимался при общей договоренности. Вы зна­ете, что мы тогда выходили из диктатуры. Я был в оппозиции к диктатуре, ме­ня несколько раз арестовывали за это. И те, кто был в оппозиции, как и я, думали, что наш новый режим, новый строй рождается из развалин старого. Но были силы, которые хотели продолжать дело диктатора, и нам надо было как­-то войти в демократическое состояние. Были, конечно, очень большие про­тиворечия, но мы добились какого-то взаимного доверия для начала этого процесса и назначения свободных выборов.

В начале работы над конституцией был очень любопытный момент. Те, кто был у власти, правительство, являлись хоть и легитимными, но представите­лями старой власти — диктатуры. Нам говорили, что правительство разрабо­тает проект конституции, который передаст в парламент для утверждения. Но парламент настоял на том, что конституция с самого первого дня должна готовиться с согласия всех политических сил, все должны участвовать в ее разработке. Правительство откликнулось на такое предложение. Оппозиция понимала, что в тот момент у правительства было парламентское большинст­во и оно могло навязать свои взгляды по многим пунктам, но в обществе была достигнута договоренность. И то, что народ отождествляет себя с конститу­цией, любит конституцию, это результат того, что каждый уступил в какой-то части своих убеждений, чтобы договориться по главным вопросам, чтобы правила игры и основное содержание конституции принималось всеми. И мы спрашиваем: надо ли такую конституцию трогать, или цена будет слишком ве­лика? Можно ли конституцию менять бесконечно? Когда у кого-то будет боль­шинство на выборах, снова будут менять конституцию? Все это девальвирует конституцию как что-то стабильное, надежное. Это контекст, в котором происходит полемика о реформе сената в Испании. Я поддерживаю реформу се­ната, но думаю, что если при его реформировании не будет договоренности между оппозиционной партией и региональными партиями, которые в 1978 году договорились по конституции, то, наверное, не стоит ее изменять, пото­му что с социальной и политической точек зрения здесь не будет консенсуса. Это пример деликатности балансирования между политическими преимуще­ствами и недостатками вторжения в конституцию, или ценой которую надо заплатить. Из моего политического опыта (я был министром территориальной администрации, потом — юстиции, был преподавателем университета и оста­юсь университетским профессором, во времена диктатуры я боролся с ней) следует: нельзя вести переговоры, если их цель — навязать свою точку зрения. Нужно выслушать другую сторону, попробовать договориться, достигнуть консенсуса. Конечно, в результате это будет не совсем то, что вы хотите, но ес­ли это касается сущностного вопроса (скажем, вы добиваетесь, чтобы какой­-то закон был поддержан обществом), вам надо договориться, чтобы оконча­тельное решение удовлетворяло всех или большинство. Раньше я думал, что искусство политика заключается в навязывании своей правоты. Но навязывая свою точку зрения, вы сталкиваетесь с мнением остальных граждан, и поли­тическая цена вашего упорства будет огромна. Между вашей правотой и поли­тическими преимуществами должен быть компромисс, чтобы добиться леги­тимности и консенсуса.

Что же все-таки важно для конституции, для ее реформирования? Думаю, что в настоящий момент есть важнейший аспект во всех конституциях, если исхо­дить из 14-й статьи Всеобщей декларации прав и свобод человека Французской революции, где говорится, что если в стране нет разделения властей, га­рантий прав, у этой страны нет конституции. Но трудность утверждения этих принципов в тот момент состояла в том, что речь шла о власти короля, кото­рому тогда еще голову не отрубили. Аббат Сьейес в трактате о том, что такое государство, разделил его на три сословия: знать, духовенство и народ. Третье сословие, народ, это — все, остальные не значат ничего, поэтому третьему со­словию, народу, нужно отдать всю полноту власти.

Первый трактат «В защиту демократии» — о том, что в народе коренится вся власть и в парламенте только народ вырабатывает законы, — Сьейес написал за 10 лет до Бородинской битвы. И он же написал Наполеону конституцию 1808 года, где власть народа была сведена к минимуму и отдавалась консулам и Наполеону. Человек, который требовал власти для народа, для третьего со­словия, когда над его шеей завис нож гильотины, начинает думать, как обезо­паситься от абсолютизма большинства. И весь XIX век и часть ХХ-го как раз посвящается тому, как ограничить власть не короля, а просто большинства. Конечно, ограничения — это права и свободы, и Конституционный суд также предполагает такие ограничения. Об этом думает и современная демократия, это связано с ценностями, с основными правами, с гарантиями социального благосостояния, социального страхования, социальных услуг и гарантий с точки зрения законодательных процедур. Демократия, которая была мажори­тарной, скажем, во времена Сьейеса, потом становится контрмажоритарной — она не доверяет большинству. Об этом — книга американского ученого Элли «Демократия и  недоверие»: большинства уже начинают бояться, и мы ограни­чиваем его власть. Мы говорим: на рассвете никому нельзя отрубать голову. И в другое время тоже. Должны быть суды, должны быть гарантии основных прав, записанных в конституции. Стоит ли менять основные права, или они уже достаточно признаны? Есть какие-то сущностные права, скажем, децент­рализация власти, децентрализация территориальная. Стоит об этом пораз­мышлять также, видимо, с точки зрения конституции. Я говорю сейчас о России, например. Во Франции тоже пытаются сейчас затеять кое-какие рефор­мы в связи с регионализмом. Есть процедурные, формальные вопросы, кото­рые связаны с политической системой. Мы говорим о президентской республике или о парламентской республике? Что лучше, что важнее — одна форма или другая? Каковы их преимущества и недостатки? Если у нас президентская республика, может быть, нам надо ввести какие-то элементы, кото­рые ограничили бы власть президента, приблизили нас к парламентской рес­публике, к демократии. Или, наоборот, если у нас парламентская республика, внести какие-то «президентские» элементы? Или, скажем, избирательная сис­тема — надо ее менять, нужно ли это? Какие преимущества это даст? Или, мо­жет быть, нанесет вред?

Во всех этих реформах, возможно, есть определенный критерий или принцип. Как разрешить противоречие между эффективностью и гарантией прав? За что мы вообще? За эффективность? Скажем, чем больше власти у президента, тем эффективнее он будет ее применять? Но при этом могут на­рушиться чьи-то права, могут быть злоупотребления властью.

Если мы даем абсолютную гарантию прав, есть риск, что это будет очень дис­куссионная демократия, неэффективная и неоперативная. Надо балансиро­вать между этими двумя переходами. Мы, конечно, не должны впадать в уны­ние и говорить: ничего не получается. Всегда есть «за» и «против». Вспомни­те либерального мыслителя Исайю Берлина, который в одном из своих про­изведений «Искривленность», или «Искривленные пути человечества», или «Искривленные пути мышления человечества» пишет по поводу рецептов Ма­киавелли, которые тот предлагает государям (им все время советовали быть благочестивыми и справедливыми). И вдруг Макиавелли говорит, что добро­та и справедливость не всегда совместимы друг с другом. Допустим, государь благочестив, но он должен быть и жестким, он должен быть справедлив. Ма­киавелли показывает, что не все совместимо, не все можно примирить. И наш человеческий опыт это показывает. У нас есть хорошие друзья и они, скажем, враги наших других хороших друзей. Это нам не нравится, но такова ситуа­ция, и мы должны с этим считаться. И это та самая искривленность человече­ства, о которой говорит Берлин. И мы сейчас в такой же ситуации находимся. Скажем, эффективность власти — это хорошо, но это иногда противопоказа­но, потому что ведет к риску злоупотребления властью, поэтому нам надо все­гда искать баланс, золотую середину. И необходимость поиска этой золотой середины нужно осознавать.

Конституционные реформы в передовых странах стремятся не только к каким-то новым открытиям или изменениям, но и к углублению качества демократии, к тому, чтобы стимулировать активность общества, в котором иногда возникает некоторая апатия. Скажем, люди говорят: сейчас не время великих француз­ских революций. Мы просто боремся за то, чтобы система хорошо работала, чтобы функционировали общественные службы, чтобы здравоохранение и об­разование были доступны, чтобы были хорошие дороги. Возможно, это не ве­ликие революционные события, которые поднимают весь народ на баррика­ды, — мы уже не боремся за это. Мы боремся за углубление качества демократии. Боюсь, я не дал никакого ответа на те проблемы, которые волнуют людей в России. И я даже не осмелился бы это делать. Каждый народ, каждая страна должны получить свой собственный ответ. Я просто попытался изложить мо­дель этих проблем и постарался, чтобы мы осознали обстоятельства, связан­ные с конституционной реформой, обсудили эту тему. И я надеюсь, что Рос­сия и россияне обязательно найдут верный путь для светлого будущего.