Оглавление:
К читателю
Семинар
Тема номера
-
Метаморфозы российской политии
-
Политическая коммуникация и модели публичной сферы
-
О культуре толерантности в России
Концепция
Дискуссия
-
Борьба с религиозным экстремизмом как шанс возрождения российской демократии
-
Конституционные преобразования в современных демократиях
-
Пресса и демократия
Дух законов
Наш анонс
Свобода и культура
Новые практики и институты
Личный опыт
Идеи и понятия
Горизонты понимания
Nota bene
№ 31 (4) 2004
К вопросу о реализации принципа разделения властей

В современном мире — во всяком случае, там, где есть государство, — живут по законам. Юридические нормы стали каркасом, на котором держится человеческое сообщество. Но далеко не всегда и не везде система правовых норм соответствует тому, что Монтескье называл духом закона. Право — сложная материя, которую нельзя сводить лишь к принятым в установленном порядке общеобязательным нормам и правилам.
Законодательство перестает действовать вне правовой культуры. Для страны, меняющей модель своего социального развития, проблемы права особенно важны. В России за последние пятнадцать лет кардинально изменились общественные и государственные институты, содержание законов, нормотворческая практика. Складывается новый тип правовой культуры, и процесс этот далек от завершения.
Перемены продолжаются, и их необходимо постоянно обсуждать, анализировать, осмыслять. Публикацией статьи выпускника Московской школы политических исследований Ирины Сурковой мы открываем новую рубрику в журнале. Ирина живет в Ставрополе. Тем ценнее и интереснее для нас ее видение одной из актуальных проблем.
Разделение государственной власти на классическую «триаду» — законодательную, исполнительную и судебную — базируется на правовой норме-принципе статьи 10-й Конституции Российской Федерации. В ней сказано, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Между тем, как показала российская правовая действительность, на практике характеризовавшаяся вначале не всегда согласованной работой исполнительной и законодательной ветвей власти, а зачастую и их противостоянием, эта идея обернулась после последних думских выборов слаженным тандемом Правительства России и думского конституционного большинства. Что позволяет ему в кратчайшие сроки принимать законопроекты, внесенные исполнительной властью без учета обязательного мнения и согласования с государственными органами субъектов Российской Федерации. В этой связи обращение к вопросам правовой регламентации разделения властей мне представляется особенно актуальным.
В этой же плоскости лежит и проблема законодательного оформления полномочий Президента Российской Федерации. Постараюсь на скучном языке юриспруденции рассказать о том, что в данном случае является предметом научных дискуссий.
В нашей Конституции прописаны основные органы и должностные лица, на которые возложено осуществление государственной власти в стране. Однако Основной закон не всегда точно определяет их место в той или иной ветви власти. Это следует, частности, уже из названий глав — 4-й, 5-й, 6-й и 7-й — Конституции РФ: «Президент Российской Федерации», «Федеральное собрание», «Правительство Российской Федерации» и «Судебная власть». Мы видим, что лишь 7-я глава посвящена судебной власти. Тогда как статья 94-я главы 5 императивно устанавливает, что Федеральное собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом, согласно статье 110-й главы 6 правительство осуществляет исполнительную власть, а статья 80-я главы 4 устанавливает, что Президент Российской Федерации является главой государства.
Законодательной же базы, которая регламентировала бы правовое положение Президента, не существует. И именно этот вопрос — о необходимости принятия соответствующего федерального закона — обсуждается в последнее время в научной литературе. Принимая во внимание, что в своей деятельности он руководствуется только конституционными нормами главы 4 Конституции, а, как известно, на первых порах функционирования института президентства были случаи присвоения президентом компетенции законодательных органов. В качестве примера сошлюсь на ситуацию, когда Указом Президента Б. Н. Ельцина от 24 декабря 1993 года N 2287 «О приведении Земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были признаны недействующими нормы Земельного кодекса РСФСР. То есть президент фактически осуществил тогда законодательное регулирование, а Конституционный суд РФ (Определение от 6 июля 2000 года «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 названного указа президента) и Федеральное собрание РФ легализировали этот факт.
Непринятие до настоящего времени федерального конституционного законодательного акта, регламентирующего правовой статус Президента РФ, объясняется в первую очередь отсутствием указания на необходимость такового в Конституции РФ. Хотя в отношении Правительства РФ, например, этот акт существует (пункт 2 статьи 114-й Конституции императивно устанавливает, что порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом). Тогда как Федеральное собрание осуществляет законодательную деятельность, также руководствуясь только конституционными нормами, поскольку специального закона о его деятельности нет.
Таким образом, очевидно, что разграничение полномочий ветвей государственной власти, разделение компетенции высших государственных органов на законодательном уровне весьма актуально. Так же как назрела необходимость и в более четкой законодательной регламентации статуса Администрации Президента РФ. Учитывая, что в ее компетенции находятся сегодня контрольные функции за исполнением федеральных законов {в части, касающейся полномочий Президента, например по обеспечению прав и свобод человека и гражданина*, а также президентских указов и решений*. На практике это может означать постепенное превращение Администрации из органа, обеспечивающего деятельность главы государства, в самостоятельный орган, осуществляющий правоприменительную деятельность.
Процесс регулирования статуса Президента РФ как главы государства, не относящегося ни к одной из ветвей власти, возможен только при полноценном законодательном оформлении деятельности всех высших органов государственной власти. Однако принятие соответствующих законов, прежде всего о Федеральном собрании и Президенте РФ (при этом закон должен зафиксировать правовой статус и компетенцию его администрации) невозможно без внесения в Конституцию России дополнительных норм.
Правотворческая компетенция органов исполнительной власти и Президента РФ также является дискуссионным вопросом. Речь в данном случае идет о границах нормативного регулирования этих субъектов. Как я уже сказала, в соответствии с Конституцией наш президент является главой государства и не относится ни к одной из ветвей государственной власти. И именно это дает ему право, согласно статье 90, издавать, в том числе указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Что в свою очередь дает основание считать эти акты нормативно-правовыми, то есть источниками права. Но при этом нет норм, регулирующих пределы самих правотворческих полномочий (предметов ведения) президента. Определенная правовая традиция по этому поводу лишь складывается, включая в себя, прежде всего полномочия, определенные статьей 83-й Конституции РФ.
Теперь что касается Правительства РФ, постановления которого тоже имеют нормативный характер. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года № 2 предусматривает, что его постановления и распоряжения издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов президента (ст. 23). На мой взгляд, более правильным был бы вариант их издания только по вопросам, четко определенным в законодательстве, без такого расширительного определения предмета правотворчества.
Нормотворческой деятельностью, помимо Правительства РФ, занимаются также федеральные органы исполнительной власти. Между тем сосредоточение правотворческих и правоприменительных функций в одних и тех же органах до последнего времени являлось явно порочной практикой, так как «правила игры» устанавливались по существу одним игроком.
Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 № 649 была предпринята попытка разделить между ними правотворческую компетенцию, компетенцию по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг. Нормативно-правовое регулирование должны осуществлять в настоящее время только министерства, которые не наделены функциями по контролю и надзору, за исключением контроля за деятельностью находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Обращаясь к конституционной модели разграничения государственной власти, необходимо отметить, что Конституция устанавливает разграничение лишь законодательной компетенции между Федерацией и ее субъектами, в ходе реализации которой осуществляется разграничение исполнительной и судебной, а также последующая конкретизация законодательной компетенции*. Законодательная компетенция разграничена по предметам ведения в статьях 71 — 73 Конституции РФ. Однако за период одиннадцатилетнего действия Основного закона положения названных статей так до конца и не были реализованы. Особенно болезненными являются вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенные в статье 72-й, когда зачастую применяется практика «опережающего» регионального нормотворчества. Ярким примером этого может служить экологическое законодательство, поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении, а федеральное законодательство в этой сфере далеко от совершенства. Пробелы в законодательстве восполняются на региональном уровне (причем как представительными, так и исполнительными органами государственной власти), хотя при принятии концептуально нового федерального законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды, региональное законодательство должно также изменяться.
Одним из инструментов разграничения названных полномочий должны были стать соответствующие договоры и соглашения. В последнее время их регламентация также подверглась значительному изменению, что связано с отменой федерального закона (ФЗ) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года № 119 и существенными изменениями ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184. Действующая редакция ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предполагает возможность заключения договоров о разграничении полномочий только тогда, когда оно производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации и обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ. В таком срочном (до 10 лет) договоре должны обязательно определяться условия и порядок осуществления полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора, порядок его продления, а так же основания и порядок досрочного расторжения договора. При этом договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона.
Соглашения, по смыслу закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов... », заключаются с целью передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий исполнительным органам власти субъекта РФ. Такие соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы власти регионального субъекта. Причем федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за их осуществление. Утверждаются они постановлениями правительства.
Оправданность такого порядка заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений между разноуровневыми органами исполнительной власти покажет только правоприменительная практика. Однако в некоторых случаях она наверняка может привести к положительному результату, в том числе и для субъектов РФ с нестабильной социально-экономической, политической или экологической ситуацией.
Предпринятая мной попытка анализа реализации конституционных положений о разделении властей, разумеется, не претендует на полноту. Я обратила внимание лишь на некоторые спорные моменты проблемы правовой регламентации статуса высших должностных лиц и органов государственной власти России.
