Общая тетрадь

№ 31 (4) 2004

К вопросу о реализации принципа разделения властей

В современном мире — во всяком случае, там, где есть государство, — живут по законам. Юридические нормы стали каркасом, на котором держится человеческое сообщество. Но далеко не всегда и не везде система правовых норм соответствует тому, что Монтескье называл духом закона. Право — сложная материя, которую нельзя сводить лишь к принятым в установленном порядке общеобязательным нормам и правилам.

Законодательство перестает действовать вне правовой культуры.  Для страны, меняющей модель своего социального развития, проблемы права особенно важны. В России за последние пятнадцать лет кардинально изменились общественные и государственные институты, содержание законов, нормотворческая практика. Складывается новый тип правовой культуры, и процесс этот далек от завершения.

Перемены продолжаются, и их необходимо постоянно обсуждать, анализировать, осмыслять. Публикацией статьи выпускника Московской школы политических исследований Ирины Сурковой мы открываем новую рубрику в журнале. Ирина живет в Ставрополе. Тем ценнее и интереснее для нас ее видение одной из актуальных проблем.

Разделение государственной власти на классическую «триаду» — законодательную, исполнительную и судебную — базируется на право­вой норме-принципе статьи 10-й Конституции Российской Федера­ции. В ней сказано, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Между тем, как показала рос­сийская правовая действительность, на практике характеризовав­шаяся вначале не всегда согласованной работой исполнительной и законодатель­ной ветвей власти, а зачастую и их противостоянием, эта идея обернулась после последних думских выборов слаженным тандемом Правительства России и думс­кого конституционного большинства. Что позволяет ему в кратчайшие сроки принимать законопроекты, внесенные исполнительной властью без учета обяза­тельного мнения и согласования с государственными органами субъектов Российской Федерации. В этой связи обращение к вопросам правовой регламента­ции разделения властей мне представляется особенно актуальным.

В этой же плоскости лежит и проблема законодательного оформления полномочий Президента Российской Федерации. Постараюсь на скучном языке юриспруденции рассказать о том, что в данном случае является предметом научных дискуссий.

В нашей Конституции прописаны основные органы и должностные лица, на которые возложено осуществление государственной власти в стране. Однако Основной закон не всегда точно определяет их место в той или иной ветви власти. Это следует, частности, уже из названий глав — 4-й, 5-й, 6-й и 7-й — Конституции РФ: «Президент Российской Федерации», «Федеральное собра­ние», «Правительство Российской Федерации» и «Судебная власть». Мы ви­дим, что лишь 7-я глава посвящена судебной власти. Тогда как статья 94-я главы 5 императивно устанавливает, что Федеральное собрание — парламент Рос­сийской Федерации — является представительным и законодательным орга­ном, согласно статье 110-й главы 6 правительство осуществляет исполнитель­ную власть, а статья 80-я главы 4 устанавливает, что Президент Российской Федерации является главой государства.

Законодательной же базы, которая регламентировала бы правовое положе­ние Президента, не существует. И именно этот вопрос — о необходимости принятия соответствующего федерального закона — обсуждается в последнее время в научной литературе. Принимая во внимание, что в своей деятельнос­ти он руководствуется только конституционными нормами главы 4 Конститу­ции, а, как известно, на первых порах функционирования института президе­нтства были случаи присвоения президентом компетенции законодательных органов. В качестве примера сошлюсь на ситуацию, когда Указом Президента Б. Н. Ельцина от 24 декабря 1993 года N 2287 «О приведении Земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Россий­ской Федерации» были признаны недействующими нормы Земельного кодек­са РСФСР. То есть президент фактически осуществил тогда законодательное регулирование, а Конституционный суд РФ (Определение от 6 июля 2000 го­да «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 наз­ванного указа президента) и Федеральное собрание РФ легализировали этот факт.

Непринятие до настоящего времени федерального конституционного зако­нодательного акта, регламентирующего правовой статус Президента РФ, объ­ясняется в первую очередь отсутствием указания на необходимость такового в Конституции РФ. Хотя в отношении Правительства РФ, например, этот акт существует (пункт 2 статьи 114-й Конституции императивно устанавливает, что порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом). Тогда как Федеральное собрание осуществляет зако­нодательную деятельность, также руководствуясь только конституционными нормами, поскольку специального закона о его деятельности нет.

Таким образом, очевидно, что разграничение полномочий ветвей государ­ственной власти, разделение компетенции высших государственных органов на законодательном уровне весьма актуально. Так же как назрела необходи­мость и в более четкой законодательной регламентации статуса Администра­ции Президента РФ. Учитывая, что в ее компетенции находятся сегодня конт­рольные функции за исполнением федеральных законов {в части, касающей­ся полномочий Президента, например по обеспечению прав и свобод челове­ка и гражданина*, а также президентских указов и решений*.  На практике это может означать постепенное превращение Администрации из органа, обеспечивающего деятельность главы государства, в самостоятельный орган, осуществляющий правоприменительную деятельность.

Процесс регулирования статуса Президента РФ как главы государства, не от­носящегося ни к одной из ветвей власти, возможен только при полноценном законодательном оформлении деятельности всех высших органов государственной власти. Однако принятие соответствующих законов, прежде всего о Федеральном собрании и Президенте РФ (при этом закон должен зафиксиро­вать правовой статус и компетенцию его администрации) невозможно без внесения в Конституцию России дополнительных норм.

Правотворческая компетенция органов исполнительной власти и Президен­та РФ также является дискуссионным вопросом. Речь в данном случае идет о границах нормативного регулирования этих субъектов. Как я уже сказала, в соответствии с Конституцией наш президент является главой государства и не относится ни к одной из ветвей государственной власти. И именно это да­ет ему право, согласно статье 90, издавать, в том числе указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Что в свою очередь дает основание считать эти акты нормативно-правовы­ми, то есть источниками права. Но при этом нет норм, регулирующих преде­лы самих правотворческих полномочий (предметов ведения) президента. Определенная правовая традиция по этому поводу лишь складывается, включая в себя, прежде всего полномочия, определенные статьей 83-й Конститу­ции РФ.

Теперь что касается Правительства РФ, постановления которого тоже имеют нормативный характер. Федеральный конституционный закон «О Прави­тельстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года № 2 предусматрива­ет, что его постановления и распоряжения издаются на основании и во испол­нение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федераль­ных законов и нормативных указов президента (ст. 23). На мой взгляд, более правильным был бы вариант их издания только по вопросам, четко опреде­ленным в законодательстве, без такого расширительного определения пред­мета правотворчества.

Нормотворческой деятельностью, помимо Правительства РФ, занимаются также федеральные органы исполнительной власти. Между тем сосредоточе­ние правотворческих и правоприменительных функций в одних и тех же ор­ганах до последнего времени являлось явно порочной практикой, так как «правила игры» устанавливались по существу одним игроком.

Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов испол­нительной власти» от 20 мая 2004 № 649 была предпринята попытка разде­лить между ними правотворческую компетенцию, компетенцию по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государ­ственных услуг. Нормативно-правовое регулирование должны осуществлять в настоящее время только министерства, которые не наделены функциями по контролю и надзору, за исключением контроля за деятельностью находящих­ся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Обращаясь к конституционной модели разграничения государственной влас­ти, необходимо отметить, что Конституция устанавливает разграничение лишь законодательной компетенции между Федерацией и ее субъектами, в хо­де реализации которой осуществляется разграничение исполнительной и су­дебной, а также последующая конкретизация законодательной компетен­ции*. Законодательная компетенция разграничена по предметам ведения в статьях 71 — 73 Конституции РФ. Однако за период одиннадцатилетнего действия Основного закона положения названных статей так до конца и не были реализованы. Особенно болезненными являются вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенные в статье 72-й, когда зачастую применяется практика «опережающего» регионального нор­мотворчества. Ярким примером этого может служить экологическое законо­дательство, поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения при­родными ресурсами находятся в совместном ведении, а федеральное законо­дательство в этой сфере далеко от совершенства. Пробелы в законодатель­стве восполняются на региональном уровне (причем как представительными, так и исполнительными органами государственной власти), хотя при приня­тии концептуально нового федерального законодательства в области приро­допользования и охраны окружающей среды, региональное законодательство должно также изменяться.

Одним из инструментов разграничения названных полномочий должны бы­ли стать соответствующие договоры и соглашения. В последнее время их рег­ламентация также подверглась значительному изменению, что связано с отменой федерального закона (ФЗ) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года № 119 и существенными измене­ниями ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184. Действующая редакция ФЗ «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации» предполагает возможность заключения до­говоров о разграничении полномочий только тогда, когда оно производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации и обус­ловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъек­та РФ. В таком срочном (до 10 лет) договоре должны обязательно опреде­ляться условия и порядок осуществления полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора, порядок его продления, а так­ же основания и порядок досрочного расторжения договора. При этом дого­вор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона.

Соглашения, по смыслу закона «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов... », заключаются с целью передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий исполнительным органам власти субъекта РФ. Такие соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы власти регионального субъекта. Причем федеральные органы исполнитель­ной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий, контролируют соблюдение условий этих соглашений и не­сут ответственность за их осуществление. Утверждаются они постановления­ми правительства.

Оправданность такого порядка заключения договоров о разграничении пол­номочий и соглашений между разноуровневыми органами исполнительной власти покажет только правоприменительная практика. Однако в некоторых случаях она наверняка может привести к положительному результату, в том числе и для субъектов РФ с нестабильной социально-экономической, полити­ческой или экологической ситуацией.

Предпринятая мной попытка анализа реализации конституционных положе­ний о разделении властей, разумеется, не претендует на полноту. Я обратила внимание лишь на некоторые спорные моменты проблемы правовой регламентации статуса высших должностных лиц и органов государственной влас­ти России.