Оглавление:
К читателю
Семинар
Тема номера
-
Метаморфозы российской политии
-
Политическая коммуникация и модели публичной сферы
-
О культуре толерантности в России
Концепция
Дискуссия
-
Борьба с религиозным экстремизмом как шанс возрождения российской демократии
-
Конституционные преобразования в современных демократиях
-
Пресса и демократия
Дух законов
Наш анонс
Свобода и культура
Новые практики и институты
Личный опыт
Идеи и понятия
Горизонты понимания
Nota bene
№ 31 (4) 2004
Борьба за строительство Европы: новости с фронта

Строительство Европы — это замечательная история, полная гордости, страсти, непонимания, ошибочных суждений и политики. Интересно, что относительно немногие описывают этот процесс как борьбу. Еще интереснее, что такая борьба происходит в атмосфере толерантности, цивилизованности, верховенства права. При этом примерно раз в два месяца происходит взрыв, и все начинают спрашивать: «С чего вдруг»? На мой взгляд, дело в том, что в глубине процесса кипят страсти, вызванные тем, что в самых его недрах происходят очень серьезные конфликты интересов.
Начнем с новостей. Большая их часть хорошо известна, и я лишь попытаюсь обобщить самые существенные. Некоторые кажутся не очень важными, они носят довольно сложный бюрократический характер, но отражают смысл более ярких событий, выстраивая их в логической последовательности. В основном события в Европейском союзе, к сожалению, связаны с борьбой за власть над Европой.
Думаю, что прежде всего, надо вспомнить картину того, как президент Жак Ширак и канцлер Герхард Шрёдер стояли на ступеньках Версальского дворца в день сорокалетия Елисейского договора, по которому был установлен порядок двусторонней координации политики между лидерами Франции и Германии. Этот договор был подписан Шарлем де Голлем и Конрадом Аденауэром в январе 1963 г. И вот теперь на ступеньках Версальского дворца Ширак и Шрёдер провели пресс-конференцию, на которой заявили о негативном отношении европейцев к предложенному американцами вторжению в Ирак. Сделав такое заявление, Германия и Франция ожидали, что подавляющее большинство европейских стран пойдет за ними. Но вместо этого появилось «письмо восьми»: восемь стран НАТО, из которых четыре входят в ЕС (Великобритания, Дания, Испания и Италия), а четыре еще нет (Польша, Чешская республика, Венгрия и Словакия), объявили о своем несогласии с франко-германской позицией. Вслед за этим письмом, опубликованным в «Wall-Stгееt Jоuгпаl» (публикацию организовал один из редакторов газеты Майкл Гонсалес), вскоре появилось письмо «Вильнюсской дюжины» — стран, ожидающих приема в НАТО (страны Балтии, Румыния, Болгария и др.). Такая реакция была шоком для французов и немцев.
Через несколько недель на саммите ЕС в Брюсселе Жак Ширак произнес ставшую знаменитой фразу: «Эти страны упустили хорошую возможность сидеть тихо». Это был пример невежливости и плохих манер, так как права членов семьи отличаются от прав тех, кто только стучится в дверь дома. Фраза наделала много шума, хотя через несколько недель страсти несколько улеглись. Пожалуй, еще более важные события произошли позже, в апреле-мае, когда был подготовлен проект Конституции ЕС, которую должен принять Конституционный Конвент. В этом проекте была радикальным образом изменена система голосования Совета министров ЕС. О системе институтов Европейского союза не очень много известно. Все знают о Европейской комиссии, которая представляет собой бюрократический, неполитический исполнительный орган, назначаемый правительствами стран — членов ЕС. Далее, есть Совет министров — очень странное образование, в которое входят министры всех стран ЕС, собирающиеся на заседания в разных «конфигурациях» (заседания министров финансов, сельского хозяйства, окружающей среды и т.п.). В каждой кон фигурации действует своя система голосования. Как правило, решения принимаются большинством голосов, при этом количество голосов страны зависит от численности ее населения. Ну и, наконец, есть Европейский парламент, до сих пор остающийся весьма слабым институтом, хотя и избираемый демократическим путем — прямым голосованием граждан. Важная и интересная черта в том, что Совет министров является скорее законодательным, чем исполнительным органом, он не принимает административных решений. Законы предлагаются Еврокомиссией, принимаются Советом министров, и лишь некоторые из них должны быть утверждены еще и Европарламентом. Так что именно Совет министров представляет собой главный законодательный орган ЕС.
В 2002 году, в ходе саммита в Ницце, когда готовился договор, определивший нынешнюю структуру ЕС, после сложных переговоров, завершившихся глубокой ночью, был утвержден новый порядок голосования в Совете министров. Именно этот порядок должен действовать в процессе расширения ЕС. Четыре крупнейшие страны (Германия, Франция, Италия, Великобритания) получили по 29 голосов, следующие по размерам две страны (Испания и Польша) — по 27, Нидерланды — 16 и остальные — по убывающей. Эта система в принципе не отличается от предшествовавшей, но представительство увеличилось, и разрыв между большими и малыми странами стал больше. В Ницце представители Испании добились большого успеха, сохранив прежнее соотношение между собой и четверкой крупнейших стран. Это оказалось на руку Польше, имеющей такое же население, как Испания. В результате Германия с населением в 80 миллионов имеет 29 голосов, а Польша с 35 миллионами жителей — 27 голосов.
Многие европейцы остались недовольны Ниццским договором (не только из-за системы голосования — были и другие нерешенные проблемы). Немцы стали говорить о необходимости нового договора, который утвердил бы Конституцию Европы. Во многом это диктовалось позицией земель, требовавших от канцлера ясного определения компетенции европейского уровня, национального или местного. Для выработки Конституции был созван специальный Конвент под председательством экс-президента Франции Валери Жискар д'Эстена, который работал в этом качестве около года — с лета 2002-го до лета 2003-го. И вот в мае 2003 года появилось подготовленное вне Конвента предложение об изменении системы голосования: решения должны приниматься не менее чем половиной государств, в которых должно проживать не менее 60 процентов населения ЕС.
Система, принятая в Ницце, не только усилила Испанию и Польшу, но и уменьшила влияние многих небольших стран (кроме самых маленьких). Зато гораздо сильнее становятся крупные государства. Прежде всего, укрепляются позиции Франции и Германии, если они будут голосовать солидарно, так как в этих двух странах проживает 30 процентов населения ЕС (не считая новых членов, которые получат право голоса не ранее 2009 года). А координация политики Франции и Германии достигла ранее невиданной степени. Иногда даже говорят о фактическом создании Франко-Германской конфедерации.
Само собой, что для федеративной (точнее, полуфедеративной или конфедеративной) структуры ЕС доминирование двух стран, постоянно согласовывающих свои позиции, представляет большую проблему. У Франции и Германии вместе взятых в союзе с одной из больших стран (Италией или Великобританией), либо в союзе с Испанией или Польшей и еще одной из средних стран есть возможность блокировать любое решение Евросоюза. Главное отличие вновь предлагаемой системы от договора Ниццы (кстати, и от прежней системы) в том, что любая из шести крупнейших стран ЕС может блокировать принятие законов. Так что, как ни странно, существующая система более демократична, чем предлагаемая: сейчас для блокирования нужны соединенные усилия не менее чем трех больших стран, а достаточно будет двух.
Эти предложения оказались неприятным сюрпризом для многих еще и потому, что появились довольно поздно, когда работа Конвента уже должна была завершиться. Получилось, что страны, проигрывающие от принятия новой системы голосования, были не в состоянии возразить против нее. После знаменитой речи президента Ширака в Брюсселе (той самой, где он сказал о новых членах ЕС, что они упустили возможность промолчать) у Франции появился замечательный шанс наложить вето на расширение Евросоюза. Это было бы логично, но этого не произошло. Ответом были изменения в системе голосования, сводившие к минимуму возможность новых стран-членов союза влиять на решения.
Далее началась война в Ираке; Испания и Польша открыто выступили против предложенной системы голосования; состоялся Брюссельский саммит в декабре 2003 года. Накануне этого саммита британский министр иностранных дел Джек Стро посетил Варшаву, где заявил, что Британия не подпишет Конституцию, если ее не поддержат все 25 государств-членов ЕС. Это чрезвычайное заявление, хоть и высказанное в очень мягкой форме, означало предоставление Великобританией односторонних гарантий Польше, аналогичных данным в апреле 1939 года относительно ее западных границ. Британцы фактически заявили (и это не имеет прецедентов в их дипломатической истории): «Если поляки не признают Конституцию, то и мы не признаем».
Интересно, что на это заявление почти не обратили внимания в Британии, зато оно произвело настоящий фурор в германской прессе. Немцы писали, что Тони Блэр должен лучше контролировать своего министра иностранных дел и не позволять ему отступать от своей политической линии. Хотя всякий, кто знаком с британской политической традицией, знает, что министр иностранных дел никогда не будет делать подобных заявлений, не согласовав их с премьер-министром.
Кроме того, непосредственно перед Брюссельским саммитом Франция и Германия вместе выступили на совете министров по экономическим вопросам, солидарно проголосовав против санкций за нарушение установленных правил в финансовой сфере, чем нарушили существовавшую стабильность в этой области. Это показало, насколько велики их возможности использовать систему голосования в собственных эгоистических интересах. Так что нет ничего удивительного в том, что саммит провалился, столкнувшись с фактической обструкцией со стороны Испании и Польши.
Интересно, с какими комментариями выступали политики по окончании саммита. В течение нескольких следующих недель французы, не выказывая своего разочарования, стали все активнее говорить о том, что в условиях недостаточно четкой работы «Европы 25-ти» нужно укреплять так называемое твердое ядро ЕС, состоящее прежде всего из Франции и Германии, углублять их интеграцию. Остальные страны исключаются из этого процесса, хотя и сохраняют возможность присоединяться к нему.
Эта кампания продолжалась один-два месяца, поскольку вскоре всем стало ясно, что интеграция вокруг «твердого ядра» не принесет большой выгоды остальной Европе. В частности, чем может быть выгодна общая внешняя и оборонная политика, если лидеры «ядра» занимают пацифистские позиции? К тому же, страны «ядра» экономически развиваются медленнее, чем «периферийные» страны (Великобритания, Испания, Центральная и Восточная Европа). В политике «ядра» есть два аспекта. Первый — единая внешняя политика, которую проще всего строить как антиамериканскую. Второй — строительство европейской социальной модели, что означает более высокие налоги и расширение социальных прав. У двух стран, предлагающих остальным повышать налоги и давать больше социальных прав работникам, темпы роста уже невысоки — а зачем это другим? Чтобы надавить на них, французы грозят бросить периферию на произвол судьбы и двигаться самостоятельно по пути углубления интеграции с Германией. Раньше такой прием работал — в частности, в 70-х годах для принуждения Британии к участию в союзе и признанию многих решений, которые продвигала Франция. Но тогда экономический рост Франции и Германии был вдвое выше британского, а сейчас все наоборот.
Так что вскоре стало понятно, что маневр не сработает, и идея умерла. Но сама по себе попытка не случайна. После ужасных терактов в Мадриде, когда погибло около двухсот человек, что привело к победе социалистов и к смене правительства, Испания немедленно присоединилась к франко-германскому союзу. Позиции Польши в этой ситуации стали неустойчивыми. Изменилась и позиция Блэра, который объявил о проведении референдума по Конституции Европы.
Начиная с марта 2004 года Франция и Германия — вместе и порознь — выдвинули еще ряд инициатив, чтобы продолжать давление на другие страны ЕС. Например, в апреле германское правительство объявило, что страны с невысокими корпоративными налогами должны получать меньше средств из фонда реструктуризации. Поскольку в большинстве стран Центральной и Восточной Европы корпоративные налоги невелики, Германия опасается выведения немецкими компаниями производства в эти страны, а потому ставит их перед выбором: или экономически невыгодные высокие налоги, или сокращение помощи из бюджета ЕС. После этого французские и германские министры начали странные танцы вокруг создания франко-германских компаний, способных успешно конкурировать на мировом рынке, и это притом что французы никогда не доверяли немцам в экономике. А непосредственно перед намеченным принятием Конституции появились новые предложения, в соответствии с которыми для принятия новых членов в ЕС требовалось согласие не всех стран ЕС, а всех стран зоны евро.
Это были новости с фронта, а теперь попробуем их интерпретировать.
Во-первых, чем объясняется такая позиция и такие действия Франции? Ответ довольно прост: Франция по большинству критически важных вопросов располагает решающим голосом. Германия и малые страны ЕС исповедуют более федералистский подход к Европе, предполагающий большую интеграцию.
Британия не хочет углубления интеграции и упрочения федерализма. Франция в этой ситуации может выбирать между двумя направлениями, определяя победителя. Британия пытается ограничить влияние Франции, поддерживая расширение Европы сначала на юг (Испания, Португалия, Греция), потом на север (скандинавские страны), а теперь на восток. Постепенно это действует, и французское влияние в Европе понемногу уменьшается. Уменьшение происходит медленно, но с вступлением десяти новых членов, заинтересованных в большей свободе европейского рынка (не столько с идеологических, сколько с экономических позиций), возникает критическая ситуация, подрывающая решающую роль Франции.
Во-вторых, изменилась роль Германии, которая всегда была более проамериканской, чем Франция. А в контексте Иракской войны Германия выступила против проводимой CIIIA политики более решительно, чем Франция. Это привело к укреплению партнерства Франции и Германии. Стоит отметить, что французская оппозиция политике США в Ираке стала более непримиримой в промежутке с ноября 2002-го по январь 2003 года. В это время стало ясно, что у Франции появилась возможность, используя Ирак, нарастить свое влияние в Европе, которое все больше выскальзывало из ее рук.
Ну а что другая сторона? Ее состав, правда, все время меняется: Британия постоянно, Испания до недавнего времени, Италия — в зависимости от времени суток. Тем не менее, чем обеспокоены эти страны? В конце концов, в «Европе шести» позиции Франции были намного сильнее, но особого беспокойства это не вызывало, сообщество работало нормально и без напряжения. Думаю, что ответ в том, что во времена «Европы шести» вся Европа выглядела по-другому. Было 20 советских «филиалов»; все страны «Общего рынка» входили в НАТО, игравшую более важную политическую роль, чем ЕЭС. Было колос сальное присутствие CIIIA — не только военное, но и политическое. И был Советский Союз. Таким образом, французское доминирование в ЕЭС не имело такого уж большого значения.
Теперь Советский Союз исчез. НАТО осталась чем-то вроде Священной Римской империи германской нации: она номинально существует, но в политике ее нет. ЕС, таким образом, остался единственной силой в Европе, и господство в нем Франции или Франции с Германией гораздо менее приемлемо, чем их доминирование в «Общем рынке» пятьдесят лет назад.
Что касается британского референдума по европейской Конституции, предложенного Тони Блэром, то его результат предрешен: поддержка Конституции британцами невероятна. И что произойдет? С точки зрения права, вопрос должен быть закрыт. Однако я подозреваю, что Жак Ширак не возражал бы, если бы Великобритания решила уйти из Европейского союза. Это не так уж невозможно после предопределенного отказа Британии от ратификации Конституции. Если она уйдет из ЕС, то может начаться цепная реакция, как в Югославии начала 90-х годов XX века. Тогда ведь Милошевич хотел, чтобы ушла только Словения, нарушавшая, по его мнению, баланс сил в Югославии. Тогда Сербия могла бы безраздельно господствовать в федерации! Но, когда Словения ушла, захотела уйти Хорватия. А за ней Босния...
Я не утверждаю, что так произойдет в ЕС; не уверен, что Великобритания захочет выйти из сообщества, но ситуация очень опасна. Вопрос стоит о том, сможет ли Европейский союз выжить.
