Общая тетрадь

№ 31 (4) 2004

Борьба за строительство Европы: новости с фронта

Строительство Европы — это замечатель­ная история, полная гордости, страсти, непонимания, ошибочных суждений и по­литики. Интересно, что относительно не­многие описывают этот процесс как борь­бу. Еще интереснее, что такая борьба про­исходит в атмосфере толерантности, цивилизованности, верховенства права. При этом примерно раз в два месяца происходит взрыв, и все начинают спрашивать: «С чего вдруг»? На мой взгляд, дело в том, что в глубине процесса кипят страсти, вызванные тем, что в самых его недрах про­исходят очень серьезные конфликты интересов.

Начнем с новостей. Большая их часть хорошо известна, и я лишь попытаюсь обобщить самые существенные. Неко­торые кажутся не очень важными, они носят довольно сложный бюрократический характер, но отражают смысл более ярких событий, выстраивая их в логической после­довательности. В основном события в Европейском союзе, к сожалению, связаны с борьбой за власть над Европой.

Думаю, что прежде всего, надо вспомнить картину того, как президент Жак Ширак и канцлер Герхард Шрёдер стояли на ступеньках Версальского дворца в день сорокалетия Елисейского договора, по которому был установлен поря­док двусторонней координации политики между лидерами Франции и Германии. Этот договор был подписан Шарлем де Голлем и Конрадом Аденауэром в январе 1963 г. И вот те­перь на ступеньках Версальского дворца Ширак и Шрёдер провели пресс-конференцию, на которой заявили о нега­тивном отношении европейцев к предложенному амери­канцами вторжению в Ирак. Сделав такое заявление, Гер­мания и Франция ожидали, что подавляющее большинство европейских стран пойдет за ними. Но вместо этого появи­лось «письмо восьми»: восемь стран НАТО, из которых че­тыре входят в ЕС (Великобритания, Дания, Испания и Италия), а четыре еще нет (Польша, Чешская республика, Венгрия и Словакия), объявили о своем несогласии с франко-германской позицией. Вслед за этим письмом, опубли­кованным в «Wall-Stгееt Jоuгпаl» (публикацию организовал один из редакторов газеты Майкл Гонсалес), вскоре появи­лось письмо «Вильнюсской дюжины» — стран, ожидающих приема в НАТО (страны Балтии, Румыния, Болгария и др.). Такая реакция была шоком для французов и немцев.

Через несколько недель на саммите ЕС в Брюсселе Жак Ширак произнес став­шую знаменитой фразу: «Эти страны упустили хорошую возможность сидеть тихо». Это был пример невежливости и плохих манер, так как права членов семьи отличаются от прав тех, кто только стучится в дверь дома. Фраза наде­лала много шума, хотя через несколько недель страсти несколько улеглись. Пожалуй, еще более важные события произошли позже, в апреле-мае, когда был подготовлен проект Конституции ЕС, которую должен принять Конститу­ционный Конвент. В этом проекте была радикальным образом изменена систе­ма голосования Совета министров ЕС. О системе институтов Европейского союза не очень много известно. Все знают о Европейской комиссии, которая представляет собой бюрократический, неполитический исполнительный ор­ган, назначаемый правительствами стран — членов ЕС. Далее, есть Совет мини­стров — очень странное образование, в которое входят министры всех стран ЕС, собирающиеся на заседания в разных «конфигурациях» (заседания минист­ров финансов, сельского хозяйства, окружающей среды и т.п.). В каждой кон­ фигурации действует своя система голосования. Как правило, решения принимаются большинством голосов, при этом количество голосов страны зависит от численности ее населения. Ну и, наконец, есть Европейский парламент, до сих пор остающийся весьма слабым институтом, хотя и избираемый демократи­ческим путем — прямым голосованием граждан. Важная и интересная черта в том, что Совет министров является скорее законодательным, чем исполнитель­ным органом, он не принимает административных решений. Законы предлага­ются Еврокомиссией, принимаются Советом министров, и лишь некоторые из них должны быть утверждены еще и Европарламентом. Так что именно Совет министров представляет собой главный законодательный орган ЕС.

В 2002 году, в ходе саммита в Ницце, когда готовился договор, определивший нынешнюю структуру ЕС, после сложных переговоров, завершившихся глубо­кой ночью, был утвержден новый порядок голосования в Совете министров. Именно этот порядок должен действовать в процессе расширения ЕС. Четыре крупнейшие страны (Германия, Франция, Италия, Великобритания) получили по 29 голосов, следующие по размерам две страны (Испания и Польша) — по 27, Нидерланды — 16 и остальные — по убывающей. Эта система в принципе не от­личается от предшествовавшей, но представительство увеличилось, и разрыв между большими и малыми странами стал больше. В Ницце представители Испании добились большого успеха, сохранив прежнее соотношение между собой и четверкой крупнейших стран. Это оказалось на руку Польше, имеющей такое же население, как Испания. В результате Германия с населением в 80 миллио­нов имеет 29 голосов, а Польша с 35 миллионами жителей — 27 голосов.

Многие европейцы остались недовольны Ниццским договором (не только из-за системы голосования — были и другие нерешенные проблемы). Немцы ста­ли говорить о необходимости нового договора, который утвердил бы Консти­туцию Европы. Во многом это диктовалось позицией земель, требовавших от канцлера ясного определения компетенции европейского уровня, националь­ного или местного. Для выработки Конституции был созван специальный Конвент под председательством экс-президента Франции Валери Жискар д'Эстена, который работал в этом качестве около года — с лета 2002-го до ле­та 2003-го. И вот в мае 2003 года появилось подготовленное вне Конвента предложение об изменении системы голосования: решения должны приниматься не менее чем половиной государств, в которых должно проживать не менее 60 процентов населения ЕС.

Система, принятая в Ницце, не только усилила Испанию и Польшу, но и умень­шила влияние многих небольших стран (кроме самых маленьких). Зато гораздо сильнее становятся крупные государства. Прежде всего, укрепляются позиции Франции и Германии, если они будут голосовать соли­дарно, так как в этих двух странах проживает 30 про­центов населения ЕС (не считая новых членов, которые получат право голоса не ранее 2009 года). А координация политики Франции и Германии достигла ранее невиданной степени. Ино­гда даже говорят о фактическом создании Франко-Германской конфедерации.

Само собой, что для федеративной (точнее, полуфедеративной или конфеде­ративной) структуры ЕС доминирование двух стран, постоянно согласовыва­ющих свои позиции, представляет большую проблему. У Франции и Германии вместе взятых в союзе с одной из больших стран (Италией или Великобрита­нией), либо в союзе с Испанией или Польшей и еще одной из средних стран есть возможность блокировать любое решение Евросоюза. Главное отличие вновь предлагаемой системы от договора Ниццы (кстати, и от прежней систе­мы) в том, что любая из шести крупнейших стран ЕС может блокировать при­нятие законов. Так что, как ни странно, существующая система более демокра­тична, чем предлагаемая: сейчас для блокирования нужны соединенные уси­лия не менее чем трех больших стран, а достаточно будет двух.

Эти предложения оказались неприятным сюрпризом для многих еще и пото­му, что появились довольно поздно, когда работа Конвента уже должна была завершиться. Получилось, что страны, проигрывающие от принятия новой системы голосования, были не в состоянии возразить против нее. После зна­менитой речи президента Ширака в Брюсселе (той самой, где он сказал о но­вых членах ЕС, что они упустили возможность промолчать) у Франции по­явился замечательный шанс наложить вето на расширение Евросоюза. Это было бы логично, но этого не произошло. Ответом были изменения в систе­ме голосования, сводившие к минимуму возможность новых стран-членов со­юза влиять на решения.

Далее началась война в Ираке; Испания и Польша открыто выступили против предложенной системы голосования; состоялся Брюссельский саммит в дека­бре 2003 года. Накануне этого саммита британский министр иностранных дел Джек Стро посетил Варшаву, где заявил, что Британия не подпишет Консти­туцию, если ее не поддержат все 25 государств-членов ЕС. Это чрезвычайное заявление, хоть и высказанное в очень мягкой форме, означало предоставле­ние Великобританией односторонних гарантий Польше, аналогичных дан­ным в апреле 1939 года относительно ее западных границ. Британцы фактиче­ски заявили (и это не имеет прецедентов в их дипломатической истории): «Ес­ли поляки не признают Конституцию, то и мы не признаем».

Интересно, что на это заявление почти не обратили внимания в Британии, за­то оно произвело настоящий фурор в германской прессе. Немцы писали, что Тони Блэр должен лучше контролировать своего министра иностранных дел и не позволять ему отступать от своей политической линии. Хотя всякий, кто знаком с британской политической традицией, знает, что министр иностран­ных дел никогда не будет делать подобных заявлений, не согласовав их с пре­мьер-министром.

Кроме того, непосредственно перед Брюссельским саммитом Франция и Гер­мания вместе выступили на совете министров по экономическим вопросам, солидарно проголосовав против санкций за нарушение установленных пра­вил в финансовой сфере, чем нарушили существовавшую стабильность в этой области. Это показало, насколько велики их возможности использовать сис­тему голосования в собственных эгоистических интересах. Так что нет ниче­го удивительного в том, что саммит провалился, столкнувшись с фактической обструкцией со стороны Испании и Польши.

Интересно, с какими комментариями выступали политики по окончании сам­мита. В течение нескольких следующих недель французы, не выказывая свое­го разочарования, стали все активнее говорить о том, что в условиях недоста­точно четкой работы «Европы 25-ти» нужно укреплять так называемое твер­дое ядро ЕС, состоящее прежде всего из Франции и Германии, углублять их интеграцию. Остальные страны исключаются из этого процесса, хотя и со­храняют возможность присоединяться к нему.

Эта кампания продолжалась один-два месяца, поскольку вскоре всем стало яс­но, что интеграция вокруг «твердого ядра» не принесет большой выгоды ос­тальной Европе. В частности, чем может быть выгодна общая внешняя и обо­ронная политика, если лидеры «ядра» занимают пацифистские позиции? К то­му же, страны «ядра» экономически развиваются медленнее, чем «периферий­ные» страны (Великобритания, Испания, Центральная и Восточная Европа). В политике «ядра» есть два аспекта. Первый — единая внешняя политика, ко­торую проще всего строить как антиамериканскую. Второй — строительство европейской социальной модели, что означает более высокие налоги и расширение социальных прав. У двух стран, предлагающих остальным повы­шать налоги и давать больше социальных прав работникам, темпы роста уже невысоки — а зачем это другим? Чтобы надавить на них, французы грозят бросить периферию на произвол судьбы и двигаться самостоятельно по пу­ти углубления интеграции с Германией. Раньше такой прием работал — в част­ности, в 70-х годах для принуждения Британии к участию в союзе и призна­нию многих решений, которые продвигала Франция. Но тогда экономичес­кий рост Франции и Германии был вдвое выше британского, а сейчас все на­оборот.

Так что вскоре стало понятно, что маневр не сработает, и идея умерла. Но са­ма по себе попытка не случайна. После ужасных терактов в Мадриде, когда по­гибло около двухсот человек, что привело к победе социалистов и к смене правительства, Испания немедленно присоединилась к франко-германскому союзу. Позиции Польши в этой ситуации стали неустойчивыми. Изменилась и позиция Блэра, который объявил о проведении референдума по Конститу­ции Европы.

Начиная с марта 2004 года Франция и Германия — вместе и порознь — выдви­нули еще ряд инициатив, чтобы продолжать давление на другие страны ЕС. Например, в апреле германское правительство объявило, что страны с невысокими корпоративными налогами должны получать меньше средств из фон­да реструктуризации. Поскольку в большинстве стран Центральной и Восточ­ной Европы корпоративные налоги невелики, Германия опасается выведения немецкими компаниями производства в эти страны, а потому ставит их перед выбором: или экономически невыгодные высокие налоги, или сокращение помощи из бюджета ЕС. После этого французские и германские министры на­чали странные танцы вокруг создания франко-германских компаний, способ­ных успешно конкурировать на мировом рынке, и это притом что французы никогда не доверяли немцам в экономике. А непосредственно перед намечен­ным принятием Конституции появились новые предложения, в соответствии с которыми для принятия новых членов в ЕС требовалось согласие не всех стран ЕС, а всех стран зоны евро.

Это были новости с фронта, а теперь попробуем их интерпретировать.

Во-первых, чем объясняется такая позиция и такие действия Франции? Ответ довольно прост: Франция по большинству критически важных вопросов рас­полагает решающим голосом. Германия и малые страны ЕС исповедуют более федералистский подход к Европе, предполагающий большую интеграцию.

Британия не хочет углубления интеграции и упрочения федерализма. Фран­ция в этой ситуации может выбирать между двумя направлениями, определяя победителя. Британия пытается ограничить влияние Франции, поддерживая расширение Европы сначала на юг (Испания, Португалия, Греция), потом на север (скандинавские страны), а теперь на восток. Постепенно это действует, и французское влияние в Европе понемногу уменьшается. Уменьшение проис­ходит медленно, но с вступлением десяти новых членов, заинтересованных в большей свободе европейского рынка (не столько с идеологических, сколько с экономических позиций), возникает критическая ситуация, подрывающая решающую роль Франции.

Во-вторых, изменилась роль Германии, которая всегда была более проамери­канской, чем Франция. А в контексте Иракской войны Германия выступила против проводимой CIIIA политики более решительно, чем Франция. Это привело к укреплению партнерства Франции и Германии. Стоит отметить, что французская оппозиция политике США в Ираке стала более непримири­мой в промежутке с ноября 2002-го по январь 2003 года. В это время стало яс­но, что у Франции появилась возможность, используя Ирак, нарастить свое влияние в Европе, которое все больше выскальзывало из ее рук.

Ну а что другая сторона? Ее состав, правда, все время меняется: Британия по­стоянно, Испания до недавнего времени, Италия — в зависимости от времени суток. Тем не менее, чем обеспокоены эти страны? В конце концов, в «Европе шести» позиции Франции были намного сильнее, но особого беспокойства это не вызывало, сообщество работало нормально и без напряжения. Думаю, что ответ в том, что во времена «Европы шести» вся Европа выглядела по-дру­гому. Было 20 советских «филиалов»; все страны «Общего рынка» входили в НАТО, игравшую более важную политическую роль, чем ЕЭС. Было колос­ сальное присутствие CIIIA — не только военное, но и политическое. И был Со­ветский Союз. Таким образом, французское доминирование в ЕЭС не имело такого уж большого значения.

Теперь Советский Союз исчез. НАТО осталась чем-то вроде Священной Рим­ской империи германской нации: она номинально существует, но в политике ее нет. ЕС, таким образом, остался единственной силой в Европе, и господст­во в нем Франции или Франции с Германией гораздо менее приемлемо, чем их доминирование в «Общем рынке» пятьдесят лет назад.

Что касается британского референдума по европейской Конституции, пред­ложенного Тони Блэром, то его результат предрешен: поддержка Конститу­ции британцами невероятна. И что произойдет? С точки зрения права, во­прос должен быть закрыт. Однако я подозреваю, что Жак Ширак не возражал бы, если бы Великобритания решила уйти из Европейского союза. Это не так уж невозможно после предопределенного отказа Британии от ратификации Конституции. Если она уйдет из ЕС, то может начаться цепная реакция, как в Югославии начала 90-х годов XX века. Тогда ведь Милошевич хотел, чтобы уш­ла только Словения, нарушавшая, по его мнению, баланс сил в Югославии. Тогда Сербия могла бы безраздельно господствовать в федерации! Но, когда Словения ушла, захотела уйти Хорватия. А за ней Босния...

Я не утверждаю, что так произойдет в ЕС; не уверен, что Великобритания за­хочет выйти из сообщества, но ситуация очень опасна. Вопрос стоит о том, сможет ли Европейский союз выжить.