Общая тетрадь

№ 32 (1) 2005

Три реформы (о методе преобразований в современной России)

«Если кто не придет завтра на реку — богат ли,

или убог, или нищий, или раб — да будет

противник мне».

                                     Князь Владимир, креститель Руси

«Он, как и мы, не знал иных путей,

опричь указа, казни и застенка ... »

                                     Максимилиан Волошин о Петре 1

Не Москва государю указ, государь Москве.

                                     Русская пословица

Содержание или метод?

Вполне естественно, что, когда в том или ином обществе заходит речь о той, или иной крупной реформе, споры идут главным образом о содержании преобразований.

Так и сегодня, в 2005 году от Рождества Христова, в совре­менной России копья ломаются о совершенно прозаичес­кие вещи. Полностью или нет, компенсирует правительст­во натуральные льготы ветеранам? Кто тут выиграет, а кто проиграет? Снесет ли безропотно министр внутренних дел отмену бесплатного проезда «своих» милиционеров? Или выхлопочет у президента сохранение им льготы и дальше? И тому подобное.

Между тем, как можно увидеть, отношение народа к уже ра­нее проведенным масштабным реформам чаще всего оказы­вается отрицательным. Судите сами: каково сегодня отноше­ние большинства граждан России к роспуску Советского Со­юза, приватизации, введению платного высшего образова­ния и медицины, либерализации цен? А ведь именно эти и ряд других кардинальных реформ лежат в самом фундаменте новой России, возникшей в 1990 — 1991 годах.

Можем ли мы предположить, что в основе такого отрица­ния крутых (но полагаемых их инициаторами необходимы­ми) перемен лежат не только обычный консерватизм лю­дей, ошибки в проектах реформ, но и неприемлемость са­мого метода реформ, применяемого раз за разом реформа­торами России?

Все основные реформы минувших 12 лет проведены были методом «бури и натиска». Вот основные из них:

— «Беловежские соглашения» о денонсации договора 1922 года о создании Союза ССР (декабрь 1991 г.);

— либерализация розничных и большинства оптовых цен (январь 1992 г.);

— приватизация государственных и муниципальных предприятий и собствен­ности (с 1992 г.);

— силовая ликвидация конфликта президента и Верховного Совета (осень 1993 г.);

— обнародование и вынесение на референдум проекта новой Конституции (осень 1993 г.);

— начало боевых действий в Чечне (декабрь 1994 г.);

— залоговые аукционы по крупнейшим предприятиям страны (1995 — 1996 гг.);

— начало второй войны в Чечне (август 1999 г.).

Лишь в случае с проектом новой Конституции и, в меньшей мере, массовой («ваучерной.) приватизации принятию решения предшествовало широкое обсуждение в обществе, экспертном сообществе, парламенте, прессе. В слу­чае с Конституцией сначала была создана широкая и авторитетная Конститу­ционная комиссия во главе с Олегом Румянцевым — членом парламента, кото­рая провела большую и публичную работу с учетом всего разнообразия политических, региональных и иных интересов. В остальных случаях решения прини­мались крайне узким кругом лиц (келейно), в обстановке строжайшей секретности, и общество просто ставилось перед лицом свершившегося факта.

Вернемся к ранее заданному вопросу. Не оттого ли действующая Конституция в меньшей мере подвергается сомнению спустя двенадцать лет после ее при­нятия, что процесс ее подготовки был долгим и публичным и сопровождался дискуссиями и компромиссами? А отношение к «ваучерной» приватизации хоть также скорее плохое, но все же много лучше, чем к залоговым аукцио­нам? И не только содержание той или иной реформы, но и ее метод имеет зна­чение? Означает ли все отмеченное ранее, что, несмотря на провозглашен­ный демократический характер государства, Россия по-прежнему остается страной недемократической по методу развития и управления? Какие следствия может иметь то парадоксальное обстоятельство, что Россия по-прежнему ос­тается страной «реформ сверху» — хоть «верхи» (формально?) уже избирают­ся самим народом? Какие следствия это может иметь для будущего страны и необходимых для ее процветания преобразований?

Попробуем ответить на эти вопросы на примере некоторых важных реформ, инициированных вторым Президентом России Владимиром Путиным за пер­вые четыре года его президентства. Для этого мной выбраны три реформы: реформа Совета Федерации, реформа государственной службы и реформа со­циальных обязательств государства.

«Слуги Государевы»

Реформа Совета Федерации (2000 год) стала одной из первых важных ини­циатив только что избранного президентом Путина.

Ее официально провозглашенной целью стало совершенствование работы верхней палаты российского парламента. Глава государства заявил, что при­сутствие в ней губернаторов и спикеров региональных законодательных со­браний снижает качество законодательной работы СФ. Чтобы улучшить это качество, было предложено вывести из состава СФ глав регионов и регио­нальных парламентов и заменить их назначенными членами — по одному от исполнительной и законодательной власти субъектов федерации.

Началось все с телевизионного обращения президента спустя несколько дней после инаугурации — 17 мая 2000 года. Был объявлен ряд мер по укреплению государства и построению вертикали власти. В частности, тогда были созданы семь федеральных округов и принято решение создать правовой механизм от­странения от власти избранных глав регионов и муниципалитетов. При этом первая по счету важная реформа Путина не имела ясного механизма подготов­ки и четкого авторства. Она как бы «выпрыгнула из ниоткуда», а точнее — из недр президентской администрации.

Закон об изменении порядка формирования Совета Федерации спустя два дня был внесен в Думу самим президентом и экстренно рассмотрен депутата­ми. Вся стремительная процедура заняла немногим более месяца. Единствен­ная существенная поправка (и поблажка региональным лидерам) состояла во введении более продолжительного «переходного периода» — СФ должен был быть полностью наполнен новыми «назначенцами» к 1 января 2002 года.

Возмутившиеся поначалу старые «сенаторы», в том числе такие авторитеты, как Юрий Лужков и Егор Строев, в итоге покорно проголосовали за одобре­ние закона. Против проголосовали совсем немногие, в частности чувашский президент Николай Федоров.

Примерно тогда же ярославский губернатор Анатолий Лисицын замечатель­но ясно сформулировал политическую максиму, определившую поведение ре­гиональной элиты в момент первого решительного наступления Путина на ее права и интересы: «Все мы, не побоюсь сказать, — слуги государевы». Нет со­мнений, что имелся в виду совершенно определенный «государь».

За два с половиной года существования реформированного таким образом Со­вета Федерации он превратился из некогда могущественной палаты регионов, с которой вынуждены были считаться все — от президента до министров, в бессильный и малоавторитетный придаток президентской администрации. Случаи, когда Совет Федерации заимел самостоятельную позицию по сколько-нибудь значимому вопросу, исчезли. Его авторитет среди всех высших орга­нов государственной власти является самым низким.

«В целях совершенствования... »

7 июля 2004 года Государственная дума приняла в окончательном, третьем чте­нии еще один закон, внесенный президентом: «О государственной граждан­ской службе Российской Федерации». А уже 15 июля он был без проблем одобрен реформированным Советом Федерации.

Этим законом в России вводится сложная многоступенчатая структура госу­дарственной службы. Возвращается фактически петровская Табель о рангах с ее категориями, группами, должностями и классными чинами. Возвращаются действительные государственные советники трех классов, просто государст­венные советники трех классов, советники государственной гражданской службы трех классов, референты трех классов и секретари трех классов (все­го 12 классных чинов).

Смыслом карьеры вновь становится многолетнее и упорное карабканье по служебной лестнице. Судьбу всякого чиновника вновь, как и встарь, будет ре­шать вышестоящее начальство. Всяческие поощрения будут даваться не столь­ко за результат, сколько за «прилежание», а главное — за «выслугу лет» (так, к примеру, за каждый год службы добавляется день отпуска).

Создается сложная и витиеватая система денежных выплат чиновникам. Суди­те сами.

Чиновник будет получать:

— месячный оклад за должность;

— месячный оклад за классный чин;

— ежемесячную надбавку к должностному окладу за выслугу лет (до 30 процентов — если служит свыше 15 лет);

— ежемесячную надбавку к должностному окладу за особые условия службы — 2 оклада;

— ежемесячную надбавку за работу со сведениями, содержащими государст­венную тайну (размер не определен);

— премии за выполнение особо важных заданий (размер не определен и не ог­раничен);

— ежемесячное денежное вознаграждение (размер не определен и не ограничен);

— при отпуске — два оклада и материальную помощь (размер не определен).

Итого — восемь видов денежных выплат, из которых четыре могут совершен­но произвольно определяться самими чиновниками («начальством»).

Кроме того, в законе нет гарантий прозрачности информации, как об отдель­ных чиновниках, так и обо всей системе госслужбы в целом.

При этом на фоне одновременно идущей грандиозной социальной реформы, отменяющей, помимо прочего, систему натуральных льгот для всех категорий «льготников», закон о госслужбе сохраняет в неприкосновенности и даже рас­ширяет натуральные льготы для чиновников. Им предоставляется право на:

— дополнительное бесплатное профессиональное образование;

— бесплатное медицинское обслуживание в специализированных медицинских учреждениях (читай — спецбольницах и спецполиклиниках);

— персональные машины с водителем;

— сохраняется обязательный районный коэффициент к денежному содержанию (остальному населению его отменяют);

— и главное — один раз за годы службы чиновник получит право купить за госу­дарственный счет квартиру в собственность, в то время как для остального на­селения новый Жилищный кодекс это право ликвидирует полностью.

Каков же был путь этого по-своему удивительного и в то же время очень по своей сути характерного для «путинской России» законопроекта от начала и до дня его триумфального принятия обеими палатами парламента?

Все началось с распоряжения президента, изданного 15 августа 2001 года. Этим распоряжением президент сформировал Комиссию по вопросам реформирова­ния государственной службы Российской Федерации в составе 11-ти человек. Во главе были поставлены Михаил Касьянов (тогда премьер-министр) и Дмитрий Медведев (тогда первый заместитель главы кремлевской администрации). Из членов комиссии лишь бывший вице-спикер Госдумы Владимир Лукин может быть отнесен не к числу чиновников (все прочие десять членов комиссии занима­ли должности, на которые были назначены президентом или главой кабинета). Президент не счел нужным анонсировать эту реформу с помощью специаль­ного заявления или телеобращения к нации. Тем более что тема административной реформы из года в год обозначалась в президентских посланиях.

Ниже комиссии расположилась созданная тем же распоряжением «межведомст­венная рабочая группа», в задачу которой вошла непосредственная подготовка проектов законов по госслужбе. В группу попали 19 человек, а возглавили ее два заместителя главы администрации президента — Д. Медведев и В. Иванов. В груп­пе также было 18 чиновников и один депутат от СПС — Владимир Южаков.

Работа комиссии и рабочей группы продвигалась чрезвычайно медленно. Это было обусловлено глубокими, концептуальными противоречиями между раз­личными группами разработчиков. Одним хотелось создать закон, предельно приближенный к уставу строевой службы, другим — современную, гибкую и прозрачную для общества систему, ориентированную на результат — высокое качество предоставляемых государством публичных услуг. Так же долго зако­ны двигались и в Думе — каждая из групп использовала думские процедуры для затягивания процесса и продолжения торга и интриг внутри администрации. Комиссия и группа предложили принять рамочный закон о госслужбе и три вытекающих из него «отраслевых» закона.

Первый (основной) закон «О системе государственной службы Российской Феде­рации» был внесен в Думу и принят в 2003 году. Второй — о гражданской госслуж­бе — принят (как уже было отмечено) в июле 2004 года. А два оставшихся — о во­енной госслужбе и госслужбе в правоохранительных органах — пока не готовы. Широкую общественную дискуссию эти реформы не вызвали. Публикаций в прессе также было немного. Немного было и поправок в Думе, да и те были в основном отклонены.

Один из центральных в русской истории вопросов — о роли и месте бюрокра­тии в государстве и обществе — был решен на редкость тихо и незаметно! По крайней мере — для широкой публики.

«Кому это надо?!»

Совсем иначе разворачивалась другая крупная реформа, известная как меры «по монетизации льгот».

С самого начала у нее был автор. И с самого начала она привлекла огромный интерес. Сначала — политического класса, а теперь и самых широких групп общества.

21 июня 2001 года президент своим указом создал комиссию по подготовке пред­ложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральны­ми органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. В комиссию вошли 22 человека, в основном высокопоставлен­ные чиновники. Во главе ее встал Дмитрий Козак — близкий соратник Владими­ра Путина, в то время заместитель руководителя его администрации, опытный юрист из Санкт-Петербурга. До этого он в течение года осуществил довольно спорную судебную реформу — и тоже по прямому поручению президента.

Президент неоднократно обращался к теме разграничения полномочий меж­ду уровнями власти. Вначале речь шла главным образом о наведении порядка в законодательстве. Но потом явственно зазвучала тема ликвидации избыточ­ных обязательств государства, о чем президент впервые громко заявил с три­буны Совета Федерации в 2002 году. Он потребовал глубоко проанализиро­вать государственные функции, упразднив при этом избыточные, чтобы пре­кратить «разбазариванье денег».

Как и в случае с судебной реформой, Дмитрий Козак развил бурную, в том числе и публичную, деятельность по реформе государственных обязательств и полномочий.

Первым делом он определил круг задач комиссии. Вышло, что требуется глубо­кий анализ 215 федеральных законов, 42 договоров между федеральным центром и субъектами федерации и великого множества более мелких соглашений.

Было решено «расчистить» законодательство таким образом, чтобы каждый уровень власти точно знал свои обязанности, которые при этом не должны пересекаться. Предметы федерального ведения должны были быть возвраще­ны федерации. Предметы совместного ведения четко разделены между Моск­вой и регионами. Требовалось также определить оптимальную структуру ме­стного самоуправления. И дать всем достаточно времени и денег для успеш­ной работы в новых условиях.

Для того чтобы услышать «голос самих регионов», к работе были привлечены ассоциации органов местного самоуправления (в частности, Конгресс муни­ципальных образований), а в семи федеральных округах были созданы семь окружных комиссий по выработке предложений относительно реформы.

За 2001 — 2002 годы Дмитрий Козак и члены его комиссии проделали огром­ную работу. Они многократно выезжали в регионы, проводили совещания и круглые столы, опубликовали множество развернутых выступлений в прессе. Минфином были подготовлены подробные расчеты последствий реформы. В результате оба основополагающих закона были внесены в Думу и приняты летом и осенью 2003 года. В Думе состоялась довольно оживленная дискуссия, по существу не повлиявшая ни на содержание законов, ни на их принятие. Одобрил все и Совет Федерации.

Реакция прессы была вялой — предмет казался слишком мудреным, неинтерес­ным, далеким от жизни. Одинокие голоса тех, кто предупреждал о грядущей радикальной реформе, не были услышаны.

Так же рутинно прошел третий этап подготовки реформы — внесение законов об изменениях в Налоговом и Бюджетном кодексах, связанных с новым раз­граничением полномочий. Вялые дебаты велись разве что вокруг нового ин­ститута «временной финансовой администрации» в регионах-банкротах.

И вдруг последовал взрыв. 2 июня 2004 года — почти сразу после инаугурации президента и его первого после переизбрания Послания Федеральному собра­нию Правительство Российской Федерации внесло в Государственную думу ог­ромный, 400-страничный законопроект о приведении законодательства в соответствие с законами о разграничении полномочий и местном самоуправле­нии. Законопроектом предложено отменить 41 федеральный закон и внести изменения в 155 федеральных законов. Выяснилось, что, пожалуй, нет ни од­ного гражданина России, кого бы ни затрагивал этот законопроект.

После первого шока (и первого прочтения) стало выясняться, что:

— предложенное разграничение полномочий во многом не устраивает регио­ны и органы местного самоуправления;

— поправки в Налоговом и Бюджетном кодексах не дают регионам и муници­палитетам достаточных средств для реализации передаваемых полномочий;

— с большинством из социальных групп эти инициативы не были не только со­гласованы, но даже просто обсуждены.

К этому времени Дмитрий Козак несколько ушел в тень и основными лицами реформы стали Алексей Кудрин (министр финансов), Михаил Зурабов (ми­нистр здравоохранения и социального развития) и Александр Жуков (вице­-премьер правительства).

По стране прошла волна митингов и демонстраций. Различные корпоративные группы стали усиленно лоббировать свои интересы в прессе, исполнительных органах власти и парламенте. Рейтинги президента и правительства стали сни­жаться. Правительственные СМИ открыли массированную кампанию по расхва­ливанию реформы. Несколько межрегиональных ассоциаций субъектов федера­ции обратились к президенту с просьбой отложить старт реформы в силу неспо­собности региональных бюджетов вынести дополнительную нагрузку.

Опросы общественного мнения показали неприятие реформы народом в со­отношении 60 к 30 при 10 процентах неопределившихся. А в Думе было пода­но более 3000 поправок к законопроекту. Даже «Единая Россия» все больше расширяла круг своих претензий к реформе, надеясь избежать падения своей популярности в случае некритического отношения к радикальным предложе­ниям исполнительной власти. Исход этой борьбы известен.

Единое — в трех

Внешне три описанные реформы имеют между собой мало общего. У двух из них разные «главные авторы» (Д. Медведев и Д. Козак), что, возможно, определило разный стиль подготовки. У одного — неторопливая и максимально непубличная работа. У другого — предельно активная, публичная, массовая по составу задействованных заинтересованных лиц и экспертов деятельность. У одного — неспешное проведение проектов через Думу. У второго — стремительность, все те же «буря и натиск». (Так же было и при прохождении через Думу судебной рефор­мы). У третьей же реформы вовсе нет определенного авторства.

В то же время можно выделить ряд общих черт у всех рассмотренных мето­дов подготовки реформ, позволяющих выявить некоторые важные законо­мерности.

1. Собственно работу по подготовке реформы президент доверяет лицам из своей администрации и правительства. Как правило, речь идет о небольшой комиссии, состоящей преимущественно из чиновников. Участие независи­мых экспертов и структур гражданского общества, в том числе и тех, кого ре­форма затрагивает непосредственно, сведено к минимуму либо является ими­тационным (что ярче всего видно на примере социальной реформы).

2. «Согласование» с обществом (группами интересов) носит, как правило, формальный, имитационный характер. Иначе законопроекты в момент их внесения в Думу не вызывали бы такого шока и изумления (что происходит практически всегда).

3. Государственная дума и Совет Федерации не рассматриваются как место подлинного согласования разнообразных интересов и глубокой доработки и тем более переработки подготовленных законопроектов. Отсюда практика формального обсуждения и безотказного одобрения инициатив исполнитель­ной власти парламентским большинством. Чаще всего используется ускоренный, «авральный» порядок рассмотрения законопроектов, в том числе игно­рирующий отзывы регионов.

4. Официальные СМИ используются не для обсуждения и вникания в суть ре­форм, но для плоской пропаганды в духе «начальство хочет вам добра — верь­те ему — ему видней».

5. Сопротивление иногда сопровождается давлением. Так было с ярославским Лисицыным, отважившимся покритиковать «реформу льгот». В область тут же явились проверяющие из Москвы. Но эти случаи носят скорее демонстра­тивный характер.

Итак, подробное рассмотрение трех конкретных историй о реформах рисует нам красноречивую картину. Реформы задумываются исключительно «навер­ху» — в узком кругу доверенных лиц президента. Он же дает им вербальное обоснование в привычных понятиях «общего блага». Затем дело поручается узкой группе высокопоставленных доверенных чиновников. Последние в за­висимости от личных особенностей в той или иной степени имитируют про­цедуру «демократического обсуждения и согласования». Подготовленный в глубокой тайне итоговый проект вносится в Думу с требованием безоговороч­ной поддержки большинства. При этом всегда используется отсылка к авторитету президента. Подконтрольная пресса пропагандирует «высокие замыслы» руководства, критический анализ практически отсутствует. Реформа быстро одобряется и становится законом.

Деградация Совета Федерации сегодня очевидна для всех.

Дальнейшее превращение чиновничества в замкнутую, богатую, привилеги­рованную касту ждет нас впереди.

Как и «испытание на местности», которое уже состоялось, масштабной рефор­мы по разграничению полномочий и пересмотру «социальных мандатов».

Ясно и то, что у общества в этих условиях есть только один способ выразить свое отношение к такому методу проведения реформ — бояться реформ и не доверять государству.