Оглавление:
Семинар
-
«Третий сектор»
-
Гражданское образование и перспективы его развития
-
Состояние и перспективы гражданского общества
-
Публичная политика и гражданское общество
-
О философии гражданского образования
-
*
Тема номера
-
Реформа федеративных отношений и местное самоуправление
-
Бизнес и политика
-
Военные организации России и проблема их трансформации
-
Как работает британское правительство
ХХI век: вызовы и угрозы
Концепция
Дискуссия
Наш анонс
-
Блэр Рубл. Стратегия большого города. Перевод с английского: Марк Дадян.
-
Андрей Никитин. Пермь — родина российского либерализма.
Свобода и культура
Новые практики и институты
Личный опыт
Идеи и понятия
Горизонты понимания
Nota bene
№ 30 (3) 2004
О европейской конституции

ЕС находится сейчас в шаге от создания Европейской федерации и воплощения идеала первых европеистов — идеала Соединенных Штатов Европы. Создание Европейской федерации во внешней политике будет означать передачу большей части властных функций на наднациональный уровень и снижение роли межгосударственных институтов в процессе формирования европейской стратегии. Представленный Конвентом проект конституции о будущем Европы сохраняет за межгосударственными Советами (Европейским советом, Советом министров иностранных дел ЕС, Советом министров обороны ЕС) ведущее положение в области европейской внешней политики. Однако, с другой стороны, в проекте предполагается создание ряда институтов, призванных со временем взять на себя большую часть внешнеполитических функций Советов.
Идея европейской конституции уже практически не подвергается критике, однако существуют различные концептуальные модели ее реализации. Первая модель — это так называемая конституция гольф-клуба — правила, отражающие существующий порядок вещей, когда наднациональные структуры лишь координируют деятельность европейских государств, прежде всего в торговой и экономической политике. Вторая модель, напротив, предполагает создание федерации, в которой основными властными полномочиями обладают Европейская комиссия и Европарламент. И,наконец, третья компромиссная модель — это сложная схема согласования интересов, которая оставляет власть Советам, но принимает такие федералистские положения, как унификация внешней политики, налогового и иммиграционного законодательства, введение поста президента. Именно данную модель избрали участники Конвента во главе с В. Жискар д'Эстеном. Во многом это было обусловлено той философской традицией, которая составляет теоретическую основу современного европейского мейнстрима и характеризуется стремлением избегать крайностей и согласовывать интересы. Не случайно проект конституции, разработанный Конвентом, представляет собой трехсотстраничный документ с многочисленными ссылками на предшествующие и последующие статьи, с дополнительными протоколами, громоздким бюрократическим стилем и обтекаемыми византийскими формулировками. В отличие от американской конституции, монументальной и лаконичной, европейский конституционный проект никак нельзя назвать сакральным текстом «гражданской религии».
В проекте провозглашается, что к компетенции Европейского союза относятся все вопросы общей внешней политики и политики безопасности, в том числе и процесс формирования общей оборонной политики, который «должен в итоге завершиться созданием общей обороны в случае, если Европейский совет единогласно примет такое решение»*. Государства члены ЕС обязаны «активно и безоговорочно поддерживать общую внешнюю политику и политику безопасности Союза (ОВПБ) в духе лояльности и взаимной солидарности»*, а также исполнять постановления, одобренные Союзом. Они «должны воздерживаться от действий, противоречащих интересам Союза или способных повредить эффективности общей внешней политики»*. Пойдя на масштабную передачу Союзу суверенных полномочий, европейские «отцы-основатели» вместе с тем сосредоточили всю полноту ответственности за осуществление общей внешней политики в институтах межправительственного сотрудничества. В системе институтов ОВПБ фактически царит Европейский совет. Он никому не подконтролен, вправе изменять по собственному усмотрению принятые ранее решения, определяет основные принципы и ориентиры внешней политики, устанавливает размер финансовых обязательств государств ЕС в отношении ОВПБ.
В документах рабочих групп Конвента по внешней политике и обороне, а также во франко-германском «проекте управления Европой» подчеркивалась необходимость увеличения полномочий верховного представителя ЕС. Рабочие группы предлагали создать пост независимого комиссара по внешней политике, ответственного перед Советом. В совместном заявлении французского президента и германского канцлера от 18 июля 2003 года говорилось о должности министра иностранных дел ЕС. Конвент принял именно это предложение и внес его в проект конституции. Функции, выполняемые комиссаром К. Паттеном и верховным представителем Х. Соланой, в проекте конституции вверяются министру иностранных дел ЕС. Противоречия, существующие сейчас между ведомствами Соланы и Паттена, безусловно, снижают эффективность единой внешней политики. Штат ОВПБ, возглавляемый верховным представителем в большей степени несет ответственность за формирование европейской стратегии (в нем всего лишь 26 человек, тогда как дипломатический корпус национальных правительств и Еврокомиссии составляет 40 тысяч служащих). Комиссия занимается конкретным воплощением в жизнь проектов ЕС по поддержке тех стран, которые встали на путь демократизации: обучает судей, финансирует независимые СМИ. Существующие противоречия между ведомствами Паттена и Соланы во многом объясняются спором сторонников межгосударственного и наднационального подхода, а также оторванностью от внешнеполитических задач таких направлений деятельности ЕС, как торговая, иммиграционная политика и предоставление помощи. Проект соединения функций Соланы и Паттена в должности министра иностранных дел ЕС, который одновременно является вице-президентом Комиссии, представляется кардинальной реформой в институциональной структуре ЕС. Вопрос в том, готов ли Европейский союз к такой реформе? Учитывая, что попытка одновременно угодить сторонникам межгосударственного и наднационального подхода, когда министр по-прежнему назначается Европейским советом, то есть лидерами государств-членов ЕС, и является при этом вице-президентом института, отражающего интересы Брюсселя, создает фальшивое положение будущего министра, живущего на два дома.
Конвент постарался учесть выводы, сделанные на основе анализа иракского кризиса. В проекте конституции можно наблюдать расширение практики принятия решений квалифицированным большинством. Принцип квалифицированного двойного большинства предполагает, что решение может вступить в силу, если оно получило одобрение большинства государств-членов ЕС, представляющих три пятых населения Союза. Таким образом, даже для крупнейших европейских держав существенно ограничивается возможность препятствовать принятию общеевропейских решений, используя право вето. Развитие общей внешней политики и политики безопасности предполагает изменения в методах принятия решений. Вполне естественно, что секретность и единогласие со временем должны уступить место более демократическим принципам открытости и квалифицированного большинства при голосовании.
Дискуссия в Конвенте показала, что государства ЕС пока еще не готовы отказаться от национального суверенитета в области обороны. Именно поэтому в статье 1 — 40(2) проекта конституционного договора «общая европейская оборона» провозглашается лишь как весьма отдаленная цель Союза. В докладе рабочей группы Конвента по обороне, представленном в конце 2002 года, объясняется, что статья о коллективной обороне не может быть одобрена нейтральными странами ЕС и теми государствами, которые считают европейскую оборону прерогативой НАТО. Однако конституция не исключает возможности более тесного сотрудничества в этой области для группы европейских государств. Такая форма сближения, способствующая выделению европейского ядра, названа в проекте конституции «структурным сотрудничеством». «Структурное сотрудничество» предполагает, что государства, обладающие большими военными возможностями, могут взять на себя более суровые обязательства. Прочие страны исключаются из процесса голосования по вопросам «структурного сотрудничества». В принципе в этом нет ничего нового, ведь еще в договоре в Ницце провозглашалось, что ЕС не может препятствовать развитию более тесного сотрудничества в рамках западноевропейского союза. Интересно, однако, что по конституции государства-члены «обязаны увеличивать военные возможности для осуществления общей политики безопасности и обороны в соответствии с задачами, определенными Советом министров»*. Для некоторых пацифистских стран ЕС это конституционное требование представляется абсолютно неприемлемым.
Страны, не желающие участвовать в некоторых проектах Союза, могут использовать принцип «конструктивного неучастия в голосовании». Стоит отметить, что в концепции «конструктивного неучастия» проявляется достаточно взвешенный подход к проблеме баланса национальных интересов в области ОВПБ. Согласно проекту конституции предполагается, что страна, которая воздерживается при голосовании в Совете министров ЕС, должна признать его решение общеевропейским и отказаться от любых проектов, которые препятствовали бы его осуществлению. Однако ЕС не может вынудить воздержавшееся государство исполнять решения Совета или участвовать в финансировании того или иного проекта. Кроме того, в случае если треть государств ЕС, представляющих по крайней мере треть европейского населения, воздержится при голосовании, то решение Совета не вступит в силу.
Конституция обязывает национальные государства координировать действия в международных институтах и на международных конференциях. Данная мера, безусловно, будет способствовать согласованию интересов в области внешней политики. Постоянное взаимодействие квалифицированных европейских чиновников, представляющих национальные государства в международных организациях, обеспечит основу для выработки скоординированной европейской позиции. Заслуживает внимания и тот факт, что конституция закрепляет за теми национальными государствами, которые являются членами Совета Безопасности ООН, обязанность «защищать позиции и интересы Союза». Европейские члены СБ, таким образом, должны согласовывать свои действия в ООН с министром иностранных дел ЕС. Безусловно, это приведет к повышению международного престижа Брюсселя и, возможно, будет способствовать скорейшему реформированию ООН. Если одна политическая сила будет обладать в Совете Безопасности, по крайней мере, двумя голосами, придется задуматься о системе голосования в данном институте. Другие члены СБ могут заявить, что такое представительство не отражает объективных международных реалий и потребовать более разумной системы распределения голосов. В этом случае появится возможность использовать опыт ЕС в согласовании интересов. Можно предположить, что для достижения баланса интересов произойдет расширение состава Совета Безопасности, появятся малые члены СБ, которые как и малые члены Европейского союза будут обладать одним голосом, тогда как основные мировые акторы получат количество голосов, пропорциональное их влиянию на международной арене. Разговоры о реформе ООН ведутся уже достаточно давно, однако появление единой внешнеполитической линии ЕС в Совете Безопасности скорее всего ускорит этот процесс.
В период общеевропейской дискуссии о проекте конституции наиболее серьезные противоречия возникли по вопросу о роли национальных парламентов в устройстве ЕС. В конституции для них сохраняется единственный способ оказывать влияние на общеевропейские процессы — наблюдать за тем, чтобы деятельность брюссельских институтов соответствовала принципам «дополнительности и пропорциональности», то есть не выходила за рамки их компетенции и не превышала установленные в конституции задачи Союза. Каждый национальный парламент (в том числе и однопалатный) обладает двумя голосами; для того чтобы вынудить Комиссию пересмотреть свое решение требуется треть от общего числа голосов. Конечно, данные установления сохраняют для национальных парламентов возможность контролировать внешнеполитическую деятельность ЕС, однако превращают их скорее в совещательный орган. Законодательная власть по конституции принадлежит Европарламенту и, как это ни странно, Совету ЕС, который одновременно является и основным институтом исполнительной власти.
Ассамблея Европейского союза внесла в Конвент резолюцию о разделении властей в ЕС, в которой предлагается оставить Совету лишь исполнительные функции и создать двухпалатную систему, в которой Европарламент станет первой палатой, а представители национальных парламентов сформируют вторую. Реакция Конвента на эти предложения была крайне негативной. Более того, любая дискуссия в его рабочих группах о представительстве национальных парламентов на европейском уровне пресекалась на корню под предлогом того, что новый институт ЕС может нарушить сложившийся институциональный баланс. Хотя в действительности именно решения, принятые Конвентом, приведут к отсутствию баланса властей и преобладанию исполнительной власти (Совет и Комиссия), которая к тому же наделяется некоторыми законодательными полномочиями. Конституционный проект предполагает, что в отличие от национальных парламентов Европарламент вовлечен в формирование общей внешней политики. Согласие Европейского парламента требуется, когда речь идет о соглашениях об ассоциации, договорах, учреждающих особую институциональную структуру, а также тех соглашениях, которые могут сильно отразиться на бюджете Союза. Однако невозможно установить ответственность Совета перед Европарламентом, который не имеет права подвергать сомнению решения правительств ЕС, ответственных лишь перед национальными парламентами. Именно национальные парламенты утверждают государственный бюджет, принимают решение о развертывании войск, совместной обороне, использовании территории и воздушного пространства иностранными войсками, определяют, у кого закупать оружие. Таким образом, сотрудничество с ними в области общей политики безопасности, их участие в принятии общеевропейских решений просто необходимо. В том случае, если их единственная связь с Брюсселем будет осуществляться через национальные правительства, они окажутся лишены возможности составить для себя объективную картину. Следовательно, будет нарушен фундаментальный принцип ЕС — принцип согласования интересов. И если для представителей исполнительной власти национальных государств площадкой для согласования интересов является Совет, то для законодателей может быть создана межпарламентская ассамблея как один из институтов Европейского союза.
Разумеется, дискуссия о будущем континента вызывает повышенный интерес к брюссельским институтам. Политики все больше стремятся участвовать в общеевропейских, а не национальных структурах. Желание Тони Блэра, главного приверженца альянса с Америкой, стать в будущем европейским президентом замечено едва ли не всеми, кто следит за развитием общеевропейских процессов. Один из наиболее тонких европейских политиков Йошка Фишер интересуется должностью министра иностранных дел Европы гораздо больше, нежели постом германского канцлера. На данный момент интересы национальных правительств все еще превалируют в системе принятия европейских решений. Однако достаточно показательным является тот факт, что нынешние лидеры государств ЕС все больше напоминают персонажей комедии дель арте, представляя карикатурное, подчас гротескное отражение типичных национальных черт. Ширак — изворотливый француз, Берлускони — хвастливый и пронырливый итальянец, Шредер — воплощение немецкого тугодумия. Скорее всего, это является закономерностью для Европы, которая движется в сторону наднационального существования. Вероятно, лидеры уровня Г. Коля и Ф. Миттерана теперь могут появиться лишь на брюссельском уровне.
Вполне возможно, что подобной судьбы не избежать и национальным политическим партиям. В статье II — 12(2) проекта конституции утверждается, что «волю граждан Союза выражают партии общеевропейского уровня»*. Такая формулировка вынуждает задуматься о будущем традиционных партийных систем. Возможная маргинализация партий национального уровня и возникновение европейской партийной системы будет способствовать созданию постсовременного государства, однако богатый политический и парламентский опыт многих национальных партий окажется невостребованным. Партийные функционеры, которые до сих пор оказывают влияние на формирование европейской политики, будут этого влияния лишены. В Европе государств серый кардинал британских тори — фигура ключевая, в Соединенных Штатах Европы он лишь функционер одной из местных партийных ячеек.
Существует и обратная сторона медали. Страны ЕС часто не могут прийти к согласию не только по поводу конкретных действий, но и по более глобальным проблемам, например по вопросу о том, кого считать союзником. Государства ЕС претендуют на то, чтобы проводить независимую внешнюю политику, руководствоваться собственными национальными интересами. В итоге получается ситуация лебедя, рака и щуки, когда каждая страна тянет воз в свою сторону. Великобритания в своей внешней политике во многом опирается на «особые отношения» с Соединенными Штатами (хотя пафос этой концепции понятен только в Лондоне). Франция часто руководствуется во внешней политике голлистскими принципами и продолжает оказывать поддержку 50 франкоговорящим странам, которые составляют круг франкофонов. И так каждое государство ЕС: для Испании приоритетными являются отношения с Латинской Америкой, для Нидерландов — постколониальные связи и приверженность международному праву, для Финляндии — ее тесное, противоречивое сотрудничество с Россией.
Различия в подходах европейских государств к общей внешней политике особенно ярко проявляются в системе поочередного выполнения функций председателя ЕС, которая сохраняется в конституционном проекте. Американский дипломат Р. Холбрук обращает внимание на ущерб от того, что каждое государство, как только подходит его очередь председательствовать, меняет приоритеты. Так, если проследить за историей института председательства ЕС, начиная со второй половины 2001 года, станет очевидно, что приоритеты действительно постоянно меняются: для Бельгии это был африканский регион Великих озер, для Испании — евро-средиземноморское партнерство, для Дании — экономическое сотрудничество и диалог ЕС с международными институтами как альтернатива европейской военной организации и «ремилитаризации Европы», для Греции это были Балканы, для Италии — вновь Средиземноморье и глобальные европейские проекты, такие как конституция. Председательствующая страна каждый раз заново устанавливает приоритеты ОВПБ,так что воз с каждым годом увязает все глубже в тине национальных интересов.
Пока Конвент разрабатывал проект конституции, в европейских странах проходила дискуссия между федералистами и антифедералистами, отстаивающими радикальные концептуальные модели конституционного устройства. По аналогии со знаменитыми статьями американских отцов-основателей, обращения сторонников Соединенных Штатов Европы к членам Конвента получили название «писем Федералиста». Как и в американских статьях, написанных Гамильтоном, Мэдисоном и Джеем два века тому назад, в современных европейских памфлетах одной из центральных тем становится единая внешняя политика. Как и тогда в обществе существует влиятельная антифедералистская оппозиция, которая стремится доказать неприемлемость сильной центральной власти. Данная аналогия всячески обыгрывается нынешними европейскими лидерами. Так, например, президент Конвента Жискар д'Эстен сравнивает себя с Б. Франклином. Во «втором письме Федералиста» вспоминаются слова Джорджа Вашингтона о том, что Конвент «даст жизнь новому влиятельному политическому образованию»*.
Федералисты отмечают, что наиболее успешные европейские проекты осуществлялись Комиссией, и развитие общей внешней политики не должно стать исключением. Конечно, как считают идеологи Соединенных Штатов Европы, на первом этапе была необходима должность верховного представителя, однако со временем его функции должны перейти к вице-президенту Комиссии. «Ведь не существует же верховного представителя по вопросам торговли или рыбной ловли»*. В «восьмом письме Федералиста», озаглавленном «Конвент ничему не научился на примере иракского кризиса»*, утверждается, что основные полномочия в проведении единой внешней политики должна получить Европейская комиссия, однако налагать экономические санкции, заключать договоры, предоставлять гуманитарную помощь следует лишь с согласия Европарламента. Влиятельные немецкие критики конституционного проекта, члены партийного блока ХДС/ХСС В. Шаубле и Р. Боклет (баварский министр по федеральным и европейским делам) внесли в Конвент поправку к проекту конституции о том, что Европарламент должен ратифицировать все международные договоры ЕС*. Федералисты убеждены, что на смену громоздкой запутанной системе еврократии должна прийти более стройная и потому более эффективная система баланса властей. Кроме того, и это представлено как основной урок иракского кризиса, решения по всем внешнеполитическим вопросам должны приниматься квалифицированным большинством.
В 10 статье проекта конституции утверждается, что сама «конституция и любой другой закон, одобренный институтами Союза, обладает приоритетом по отношению к национальному законодательству»*. Для антифедералистов подобное положение представляется абсолютно неприемлемым, так как главенство европейского закона противоречит конституционным требованиям многих государств ЕС. Критику вызывает и концепция «взаимного признания» решений судов на европейском пространстве, а также согласованная политика по вопросу о предоставлении политического убежища. Антифедералисты отмечают, что впервые в истории европейского проекта новый договор призван заменить все существующие соглашения. Кроме того, по их мнению, конституция передает на наднациональный уровень основные властные полномочия в таких сферах, как юстиция, промышленность, транспорт, сельское хозяйство, энергетика, социальная политика, защита потребителя; Комитет регионов ЕС с региональными ассамблеями подменяет собой национальные правительства, городские и окружные власти, Комитет по экономической и социальной политике ЕС — национальные тред-юнионы. Антифедералисты утверждают, что если лояльность решениям Союза во внешней политике провозглашается в конституции обязательством государства, это может означать лишь полную утрату суверенитета.
Одно из наиболее ярких антифедералистских выступлений — это воззвание британских консерваторов, озаглавленное «Вернем власть Британии, Вестминстеру и вам». В документе говорится, что проект конституции, представленный Конвентом, отражает интересы брюссельской элиты и подрывает законодательную власть национальных парламентов. «Это основа для законотворчества, а не конституция гольф-клуба, как обещал нам министр иностранных дел Джэк Стро»*. Другая претензия британских консерваторов к конституционному проекту — это слишком высокая степень влияния европейских судов на политическую жизнь национальных государств.
Безусловно, среди антифедералистов можно найти представителей различных национальных партий. Однако критика справа, пожалуй, особенно влиятельна. В статье III (3) проекта конституции провозглашается, что Союз будет способствовать развитию Европы на базе социально ориентированной рыночной экономики*. Таким образом, неоконсервативные принципы отвергаются априори, что естественно вызывает раздражение у правых, предрекающих «социалистической Европе» низкий рост экономики и высокий уровень безработицы. Британские тори критикуют также социалистическую природу конституции, утверждая, что европейская хартия основных прав, способствует распространению таких принципов, как право на стачку. «Это право, — утверждают консерваторы, — никогда не составляло часть британского закона, даже при самых одиозных социалистических правительствах. Хартия противоречит нашему трудовому законодательству, которое делало нашу экономику конкурентоспособной»*.
Левые критики Европейской федерации опасаются, что возникновение единой внешнеполитической линии приведет к изменениям в представлениях ЕС о мироустройстве. Сильная в военном отношении Европа, утверждают они, может отказаться от неокантианской модели государства и концепции «мягкой мощи», вернувшись на позиции политического реализма. Разработанная Х. Соланой стратегия, которая недавно была утверждена Европейским советом, приводится левыми антифедералистами в качестве доказательства «неоколониальных» тенденций в осуществлении общей внешней политики. В «документе Соланы» акцент сделан на превентивное военное вмешательство и наращивание военной мощи Союза. Для сторонников демократического институционального мироустройства и «ремилитаризации Европы» данные концепции выглядят как красная тряпка для быка, вынуждая их становиться в оппозицию федералистским устремлениям брюссельской элиты.
Следует отметить, что, несмотря на критику конституционного проекта различными политическими силами Европы, институты ЕС уже подхватили некоторые из сформулированных Конвентом предложений и приступили к их реализации. В целом проект предусматривает коренную реформу правовых основ и институциональной системы ЕС.
