Общая тетрадь

№ 30 (3) 2004

О европейской конституции

ЕС находится сейчас в шаге от создания Европейской феде­рации и воплощения идеала первых европеистов — идеала Соединенных Штатов Европы. Создание Европейской федерации во внешней политике будет означать передачу большей части властных функций на наднациональный уровень и снижение роли межгосударственных институтов в процессе формирования европейской стратегии. Пред­ставленный Конвентом проект конституции о будущем Ев­ропы сохраняет за межгосударственными Советами (Европейским советом, Советом министров иностранных дел ЕС, Советом министров обороны ЕС) ведущее положение в области европейской внешней политики. Однако, с другой стороны, в проекте предполагается создание ряда институ­тов, призванных со временем взять на себя большую часть внешнеполитических функций Советов.

Идея европейской конституции уже практически не подвер­гается критике, однако существуют различные концептуаль­ные модели ее реализации. Первая модель — это так называ­емая конституция гольф-клуба — правила, отражающие суще­ствующий порядок вещей, когда наднациональные структу­ры лишь координируют деятельность европейских государств, прежде всего в торговой и экономической поли­тике. Вторая модель, напротив, предполагает создание фе­дерации, в которой основными властными полномочиями обладают Европейская комиссия и Европарламент. И,нако­нец, третья компромиссная модель — это сложная схема сог­ласования интересов, которая оставляет власть Советам, но принимает такие федералистские положения, как унифика­ция внешней политики, налогового и иммиграционного за­конодательства, введение поста президента. Именно дан­ную модель избрали участники Конвента во главе с В. Жис­кар д'Эстеном. Во многом это было обусловлено той фи­лософской традицией, которая составляет теоретическую основу современного европейского мейнстрима и характеризуется стремлением избегать крайностей и согласовывать интересы. Не случайно проект конституции, разработан­ный Конвентом, представляет собой трехсотстраничный документ с многочисленными ссылками на предшествующие и последующие статьи, с дополнительными протоколами, громоздким бюрократическим стилем и обтекаемыми византийскими формулировками. В отличие от американской конституции, монументальной и лаконичной, европейский конституционный проект никак нельзя назвать сакральным текстом «гражданской религии».

В проекте провозглашается, что к компетенции Европейско­го союза относятся все вопросы общей внешней политики и политики безопасности, в том числе и процесс формиро­вания общей оборонной политики, который «должен в итоге завершиться созданием общей обороны в случае, если Европейский совет единоглас­но примет такое решение»*. Государства­ члены ЕС обязаны «активно и безоговороч­но поддерживать общую внешнюю полити­ку и политику безопасности Союза (ОВПБ) в духе лояльности и взаимной солидарно­сти»*, а также исполнять постановления, одобренные Союзом. Они «должны воздер­живаться от действий, противоречащих ин­тересам Союза или способных повредить эффективности общей внешней полити­ки»*. Пойдя на масштабную передачу Со­юзу суверенных полномочий, европейские «отцы-основатели» вместе с тем сосредоточили всю полноту ответственности за осу­ществление общей внешней политики в институтах межправительственного сотруд­ничества. В системе институтов ОВПБ фак­тически царит Европейский совет. Он нико­му не подконтролен, вправе изменять по собственному усмотрению принятые ранее решения, определяет основные принципы и ориентиры внешней политики, устанав­ливает размер финансовых обязательств го­сударств ЕС в отношении ОВПБ.

В документах рабочих групп Конвента по внешней политике и обороне, а также во франко-германском «проекте управления Европой» подчеркивалась необходимость увеличения полномочий верховного пред­ставителя ЕС. Рабочие группы предлагали создать пост независимого комиссара по внешней политике, ответственного перед Советом. В совместном заявлении француз­ского президента и германского канцлера от 18 июля 2003 года говорилось о должнос­ти министра иностранных дел ЕС. Конвент принял именно это предложение и внес его в проект конституции. Функции, выполняе­мые комиссаром К. Паттеном и верховным представителем Х. Соланой, в проекте конституции вверяются министру иност­ранных дел ЕС. Противоречия, существую­щие сейчас между ведомствами Соланы и Паттена, безусловно, снижают эффектив­ность единой внешней политики. Штат ОВПБ, возглавляемый верховным предста­вителем в большей степени несет ответ­ственность за формирование европейской стратегии (в нем всего лишь 26 человек, тогда как дипломатический корпус нацио­нальных правительств и Еврокомиссии составляет 40 тысяч служащих). Комиссия занимается конкретным воплощением в жизнь проектов ЕС по поддержке тех стран, которые встали на путь демократиза­ции: обучает судей, финансирует независи­мые СМИ. Существующие противоречия между ведомствами Паттена и Соланы во многом объясняются спором сторонников межгосударственного и наднационального подхода, а также оторванностью от внеш­неполитических задач таких направлений деятельности ЕС, как торговая, иммиграци­онная политика и предоставление помощи. Проект соединения функций Соланы и Паттена в должности министра иностранных дел ЕС, который одновременно являет­ся вице-президентом Комиссии, представ­ляется кардинальной реформой в институ­циональной структуре ЕС. Вопрос в том, го­тов ли Европейский союз к такой реформе? Учитывая, что попытка одновременно уго­дить сторонникам межгосударственного и наднационального подхода, когда министр по-прежнему назначается Европейским со­ветом, то есть лидерами государств-членов ЕС, и является при этом вице-президентом института, отражающего интересы Брюс­селя, создает фальшивое положение буду­щего министра, живущего на два дома.

Конвент постарался учесть выводы, сделан­ные на основе анализа иракского кризиса. В проекте конституции можно наблюдать расширение практики принятия решений квалифицированным большинством. Прин­цип квалифицированного двойного большинства предполагает, что решение может всту­пить в силу, если оно получило одобрение большинства государств-членов ЕС, предста­вляющих три пятых населения Союза. Таким образом, даже для крупнейших европейских держав существенно ограничивается воз­можность препятствовать принятию обще­европейских решений, используя право ве­то. Развитие общей внешней политики и по­литики безопасности предполагает измене­ния в методах принятия решений. Вполне естественно, что секретность и единогласие со временем должны уступить место более демократическим принципам открытости и квалифицированного большинства при го­лосовании.

Дискуссия в Конвенте показала, что государ­ства ЕС пока еще не готовы отказаться от национального суверенитета в области оборо­ны. Именно поэтому в статье 1 — 40(2) проекта конституционного договора «общая евро­пейская оборона» провозглашается лишь как весьма отдаленная цель Союза. В докла­де рабочей группы Конвента по обороне, представленном в конце 2002 года, объясня­ется, что статья о коллективной обороне не может быть одобрена нейтральными страна­ми ЕС и теми государствами, которые счита­ют европейскую оборону прерогативой НАТО. Однако конституция не исключает возможности более тесного сотрудничества в этой области для группы европейских государств. Такая форма сближения, способ­ствующая выделению европейского ядра, названа в проекте конституции «структурным сотрудничеством». «Структурное сотрудничество» предполагает, что государства, обла­дающие большими военными возможностя­ми, могут взять на себя более суровые обяза­тельства. Прочие страны исключаются из процесса голосования по вопросам «струк­турного сотрудничества». В принципе в этом нет ничего нового, ведь еще в договоре в Ницце провозглашалось, что ЕС не может препятствовать развитию более тесного сот­рудничества в рамках западноевропейского союза. Интересно, однако, что по конститу­ции государства-члены «обязаны увеличи­вать военные возможности для осуществле­ния общей политики безопасности и оборо­ны в соответствии с задачами, определенны­ми Советом министров»*. Для некоторых пацифистских стран ЕС это конституцион­ное требование представляется абсолютно неприемлемым.

Страны, не желающие участвовать в неко­торых проектах Союза, могут использовать принцип «конструктивного неучастия в го­лосовании». Стоит отметить, что в концеп­ции «конструктивного неучастия» проявля­ется достаточно взвешенный подход к проблеме баланса национальных интере­сов в области ОВПБ. Согласно проекту конституции предполагается, что страна, которая воздерживается при голосовании в Совете министров ЕС, должна признать его решение общеевропейским и отказаться от любых проектов, которые препятствовали бы его осуществлению. Однако ЕС не мо­жет вынудить воздержавшееся государство исполнять решения Совета или участво­вать в финансировании того или иного проекта. Кроме того, в случае если треть го­сударств ЕС, представляющих по крайней мере треть европейского населения, воз­держится при голосовании, то решение Со­вета не вступит в силу.

Конституция обязывает национальные госу­дарства координировать действия в международных институтах и на международных конференциях. Данная мера, безусловно, бу­дет способствовать согласованию интересов в области внешней политики. Постоянное взаимодействие квалифицированных евро­пейских чиновников, представляющих национальные государства в международных организациях, обеспечит основу для выработки скоординированной европейской по­зиции. Заслуживает внимания и тот факт, что конституция закрепляет за теми нацио­нальными государствами, которые являются членами Совета Безопасности ООН, обязан­ность «защищать позиции и интересы Сою­за». Европейские члены СБ, таким образом, должны согласовывать свои действия в ООН с министром иностранных дел ЕС. Бе­зусловно, это приведет к повышению между­народного престижа Брюсселя и, возможно, будет способствовать скорейшему реформи­рованию ООН. Если одна политическая си­ла будет обладать в Совете Безопасности, по крайней мере, двумя голосами, придется за­думаться о системе голосования в данном институте. Другие члены СБ могут заявить, что такое представительство не отражает объективных международных реалий и по­требовать более разумной системы распре­деления голосов. В этом случае появится возможность использовать опыт ЕС в согла­совании интересов. Можно предположить, что для достижения баланса интересов про­изойдет расширение состава Совета Безо­пасности, появятся малые члены СБ, кото­рые как и малые члены Европейского союза будут обладать одним голосом, тогда как ос­новные мировые акторы получат количест­во голосов, пропорциональное их влиянию на международной арене. Разговоры о ре­форме ООН ведутся уже достаточно давно, однако появление единой внешнеполитической линии ЕС в Совете Безопасности скорее всего ускорит этот процесс.

В период общеевропейской дискуссии о проекте конституции наиболее серьезные противоречия возникли по вопросу о роли национальных парламентов в устройстве ЕС. В конституции для них сохраняется единственный способ оказывать влияние на общеевропейские процессы — наблю­дать за тем, чтобы деятельность брюссель­ских институтов соответствовала принци­пам «дополнительности и пропорциональ­ности», то есть не выходила за рамки их компетенции и не превышала установлен­ные в конституции задачи Союза. Каждый национальный парламент (в том числе и однопалатный) обладает двумя голосами; для того чтобы вынудить Комиссию пере­смотреть свое решение требуется треть от общего числа голосов. Конечно, данные установления сохраняют для национальных парламентов возможность контроли­ровать внешнеполитическую деятельность ЕС, однако превращают их скорее в совеща­тельный орган. Законодательная власть по конституции принадлежит Европарламен­ту и, как это ни странно, Совету ЕС, кото­рый одновременно является и основным институтом исполнительной власти.

Ассамблея Европейского союза внесла в Кон­вент резолюцию о разделении властей в ЕС, в которой предлагается оставить Совету лишь исполнительные функции и создать двухпалатную систему, в которой Европарла­мент станет первой палатой, а представите­ли национальных парламентов сформируют вторую. Реакция Конвента на эти предложе­ния была крайне негативной. Более того, лю­бая дискуссия в его рабочих группах о представительстве национальных парламентов на европейском уровне пресекалась на корню под предлогом того, что новый институт ЕС может нарушить сложившийся институ­циональный баланс. Хотя в действительнос­ти именно решения, принятые Конвентом, приведут к отсутствию баланса властей и преобладанию исполнительной власти (Со­вет и Комиссия), которая к тому же наделя­ется некоторыми законодательными полно­мочиями. Конституционный проект пред­полагает, что в отличие от национальных парламентов Европарламент вовлечен в формирование общей внешней политики. Согласие Европейского парламента требует­ся, когда речь идет о соглашениях об ассоциации, договорах, учреждающих особую ин­ституциональную структуру, а также тех сог­лашениях, которые могут сильно отразиться на бюджете Союза. Однако невозможно уста­новить ответственность Совета перед Евро­парламентом, который не имеет права под­вергать сомнению решения правительств ЕС, ответственных лишь перед националь­ными парламентами. Именно национальные парламенты утверждают государственный бюджет, принимают решение о развертыва­нии войск, совместной обороне, использова­нии территории и воздушного пространства иностранными войсками, определяют, у ко­го закупать оружие. Таким образом, сотруд­ничество с ними в области общей политики безопасности, их участие в принятии обще­европейских решений просто необходимо. В том случае, если их единственная связь с Брюсселем будет осуществляться через национальные правительства, они окажутся ли­шены возможности составить для себя объективную картину. Следовательно, будет нару­шен фундаментальный принцип ЕС — прин­цип согласования интересов. И если для представителей исполнительной власти национальных государств площадкой для согла­сования интересов является Совет, то для за­конодателей может быть создана межпарла­ментская ассамблея как один из институтов Европейского союза.

Разумеется, дискуссия о будущем континен­та вызывает повышенный интерес к брюссельским институтам. Политики все больше стремятся участвовать в общеевропейских, а не национальных структурах. Желание То­ни Блэра, главного приверженца альянса с Америкой, стать в будущем европейским президентом замечено едва ли не всеми, кто следит за развитием общеевропейских про­цессов. Один из наиболее тонких европей­ских политиков Йошка Фишер интересует­ся должностью министра иностранных дел Европы гораздо больше, нежели постом германского канцлера. На данный момент интересы национальных правительств все еще превалируют в системе принятия евро­пейских решений. Однако достаточно пока­зательным является тот факт, что нынеш­ние лидеры государств ЕС все больше напо­минают персонажей комедии дель арте, представляя карикатурное, подчас гротеск­ное отражение типичных национальных черт. Ширак — изворотливый француз, Бер­лускони — хвастливый и пронырливый итальянец, Шредер — воплощение немецко­го тугодумия. Скорее всего, это является закономерностью для Европы, которая дви­жется в сторону наднационального существования. Вероятно, лидеры уровня Г. Коля и Ф. Миттерана теперь могут появиться лишь на брюссельском уровне.

Вполне возможно, что подобной судьбы не избежать и национальным политическим партиям. В статье II — 12(2) проекта консти­туции утверждается, что «волю граждан Союза выражают партии общеевропейского уровня»*. Такая формулировка вынуждает задуматься о будущем традиционных пар­тийных систем. Возможная маргинализа­ция партий национального уровня и воз­никновение европейской партийной систе­мы будет способствовать созданию постсо­временного государства, однако богатый политический и парламентский опыт многих национальных партий окажется невос­требованным. Партийные функционеры, которые до сих пор оказывают влияние на формирование европейской политики, бу­дут этого влияния лишены. В Европе госу­дарств серый кардинал британских тори — фигура ключевая, в Соединенных Штатах Европы он лишь функционер одной из местных партийных ячеек.

Существует и обратная сторона медали. Страны ЕС часто не могут прийти к согла­сию не только по поводу конкретных действий, но и по более глобальным пробле­мам, например по вопросу о том, кого счи­тать союзником. Государства ЕС претендуют на то, чтобы проводить независимую внеш­нюю политику, руководствоваться собствен­ными национальными интересами. В итоге получается ситуация лебедя, рака и щуки, когда каждая страна тянет воз в свою сторо­ну. Великобритания в своей внешней поли­тике во многом опирается на «особые отно­шения» с Соединенными Штатами (хотя па­фос этой концепции понятен только в Лон­доне). Франция часто руководствуется во внешней политике голлистскими принципа­ми и продолжает оказывать поддержку 50 франкоговорящим странам, которые сос­тавляют круг франкофонов. И так каждое государство ЕС: для Испании приоритетными являются отношения с Латинской Америкой, для Нидерландов — постколониальные связи и приверженность международному праву, для Финляндии — ее тесное, противо­речивое сотрудничество с Россией.

Различия в подходах европейских госу­дарств к общей внешней политике особенно ярко проявляются в системе поочеред­ного выполнения функций председателя ЕС, которая сохраняется в конституционном проекте. Американский дипломат Р. Холб­рук обращает внимание на ущерб от того, что каждое государство, как только подхо­дит его очередь председательствовать, ме­няет приоритеты. Так, если проследить за историей института председательства ЕС, начиная со второй половины 2001 года, ста­нет очевидно, что приоритеты действи­тельно постоянно меняются: для Бельгии это был африканский регион Великих озер, для Испании — евро-средиземноморс­кое партнерство, для Дании — экономичес­кое сотрудничество и диалог ЕС с междуна­родными институтами как альтернатива ев­ропейской военной организации и «реми­литаризации Европы», для Греции это были Балканы, для Италии — вновь Среди­земноморье и глобальные европейские проекты, такие как конституция. Председа­тельствующая страна каждый раз заново ус­танавливает приоритеты ОВПБ,так что воз с каждым годом увязает все глубже в ти­не национальных интересов.

Пока Конвент разрабатывал проект конс­титуции, в европейских странах проходила дискуссия между федералистами и антифе­дералистами, отстаивающими радикальные концептуальные модели конституционного устройства. По аналогии со знаменитыми статьями американских отцов-основате­лей, обращения сторонников Соединен­ных Штатов Европы к членам Конвента по­лучили название «писем Федералиста». Как и в американских статьях, написанных Га­мильтоном, Мэдисоном и Джеем два века тому назад, в современных европейских памфлетах одной из центральных тем ста­новится единая внешняя политика. Как и тогда в обществе существует влиятельная антифедералистская оппозиция, которая стремится доказать неприемлемость силь­ной центральной власти. Данная аналогия всячески обыгрывается нынешними евро­пейскими лидерами. Так, например, прези­дент Конвента Жискар д'Эстен сравнивает себя с Б. Франклином. Во «втором письме Федералиста» вспоминаются слова Джорд­жа Вашингтона о том, что Конвент «даст жизнь новому влиятельному политическо­му образованию»*.

Федералисты отмечают, что наиболее ус­пешные европейские проекты осуществля­лись Комиссией, и развитие общей внешней политики не должно стать исключением. Конечно, как считают идеологи Соединен­ных Штатов Европы, на первом этапе была необходима должность верховного предста­вителя, однако со временем его функции должны перейти к вице-президенту Комис­сии. «Ведь не существует же верховного представителя по вопросам торговли или рыбной ловли»*. В «восьмом письме Феде­ралиста», озаглавленном «Конвент ничему не научился на примере иракского кризи­са»*, утверждается, что основные полно­мочия в проведении единой внешней поли­тики должна получить Европейская комис­сия, однако налагать экономические санк­ции, заключать договоры, предоставлять гуманитарную помощь следует лишь с согла­сия Европарламента. Влиятельные немец­кие критики конституционного проекта, члены партийного блока ХДС/ХСС В. Ша­убле и Р. Боклет (баварский министр по фе­деральным и европейским делам) внесли в Конвент поправку к проекту конституции о том, что Европарламент должен ратифици­ровать все международные договоры ЕС*. Федералисты убеждены, что на сме­ну громоздкой запутанной системе еврокра­тии должна прийти более стройная и пото­му более эффективная система баланса властей. Кроме того, и это представлено как основной урок иракского кризиса, ре­шения по всем внешнеполитическим вопро­сам должны приниматься квалифицирован­ным большинством.

В 10 статье проекта конституции утвержда­ется, что сама «конституция и любой дру­гой закон, одобренный институтами Сою­за, обладает приоритетом по отношению к национальному законодательству»*. Для антифедералистов подобное положение представляется абсолютно неприемлемым, так как главенство европейского закона противоречит конституционным требова­ниям многих государств ЕС. Критику вызы­вает и концепция «взаимного признания» решений судов на европейском пространстве, а также согласованная политика по вопросу о предоставлении политического убежища. Антифедералисты отмечают, что впервые в истории европейского проекта новый договор призван заменить все суще­ствующие соглашения. Кроме того, по их мнению, конституция передает на надна­циональный уровень основные властные полномочия в таких сферах, как юстиция, промышленность, транспорт, сельское хо­зяйство, энергетика, социальная политика, защита потребителя; Комитет регионов ЕС с региональными ассамблеями подменяет собой национальные правительства, город­ские и окружные власти, Комитет по эконо­мической и социальной политике ЕС — национальные тред-юнионы. Антифедералисты утверждают, что если лояльность решениям Союза во внешней политике провозглашается в конституции обязатель­ством государства, это может означать лишь полную утрату суверенитета.

Одно из наиболее ярких антифедералист­ских выступлений — это воззвание британ­ских консерваторов, озаглавленное «Вер­нем власть Британии, Вестминстеру и вам». В документе говорится, что проект конституции, представленный Конвентом, отражает интересы брюссельской элиты и подрывает законодательную власть нацио­нальных парламентов. «Это основа для за­конотворчества, а не конституция гольф­-клуба, как обещал нам министр иностран­ных дел Джэк Стро»*. Другая претензия британских консерваторов к конституци­онному проекту — это слишком высокая степень влияния европейских судов на по­литическую жизнь национальных госу­дарств.

Безусловно, среди антифедералистов мож­но найти представителей различных национальных партий. Однако критика справа, пожалуй, особенно влиятельна. В статье III (3) проекта конституции провозглашается, что Союз будет способствовать развитию Европы на базе социально ориентирован­ной рыночной экономики*. Таким обра­зом, неоконсервативные принципы отвергаются априори, что естественно вызывает раздражение у правых, предрекающих «социалистической Европе» низкий рост эко­номики и высокий уровень безработицы. Британские тори критикуют также социа­листическую природу конституции, утве­рждая, что европейская хартия основных прав, способствует распространению таких принципов, как право на стачку. «Это пра­во, — утверждают консерваторы, — никогда не составляло часть британского закона, да­же при самых одиозных социалистических правительствах. Хартия противоречит на­шему трудовому законодательству, которое делало нашу экономику конкурентоспособ­ной»*.

Левые критики Европейской федерации опасаются, что возникновение единой внешнеполитической линии приведет к из­менениям в представлениях ЕС о мироуст­ройстве. Сильная в военном отношении Европа, утверждают они, может отказаться от неокантианской модели государства и концепции «мягкой мощи», вернувшись на позиции политического реализма. Разра­ботанная Х. Соланой стратегия, которая недавно была утверждена Европейским со­ветом, приводится левыми антифедералис­тами в качестве доказательства «неоколо­ниальных» тенденций в осуществлении об­щей внешней политики. В «документе Со­ланы» акцент сделан на превентивное военное вмешательство и наращивание военной мощи Союза. Для сторонников демократического институционального мироустройства и «ремилитаризации Ев­ропы» данные концепции выглядят как красная тряпка для быка, вынуждая их ста­новиться в оппозицию федералистским устремлениям брюссельской элиты.

Следует отметить, что, несмотря на крити­ку конституционного проекта различными политическими силами Европы, институты ЕС уже подхватили некоторые из сформулированных Конвентом предложений и приступили к их реализации. В целом про­ект предусматривает коренную реформу правовых основ и институциональной сис­темы ЕС.