Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

ХХI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Свобода и культура

Новые практики и институты

Личный опыт

Идеи и понятия

Из зарубежных изданий

Европа

Наш архив

Nota bene

№ 25 (2) 2003

Международная помощь развитию гражданского общества

Кэрол Пизли, директор Московского бюро Агентства по международному развитию (США)

Много лет работая в Агентстве в разных странах, я видела, насколько успех поддерживаемых нами программ зависит от политики и от хорошего управления государством. Технические решения сами по себе никогда не бывают эффек­тивными, они работают только в политическом контексте. Не уверена, что смогу дать четкое определение «хорошему управлению», но я знаю, что плохое управление привело к провалу многих программ развития, из-за чего пострадали многие люди, как в бывшем Советском Союзе, так и в Евро­пе, Азии, Латинской Америке, Африке, Северной Амери­ке.

Агентство по международному развитию (USAID) — это ве­дущее правительственное ведомство США, осуществляю­щее программы экономической помощи за рубежом, более чем в 70 странах по всему миру. Наша главная задача — со­действие экономическому росту всего мира. После падения Берлинской стены мы работаем в Восточной Европе и с 1992 года — в России. Мы поддерживаем переход России к сильной демократии, основывающейся на рыночной эко­номике, интегрированной в глобальную экономику. Для этого принципиальное значение имеют федерализм и ме­стное самоуправление, поэтому мы много работаем на ре­гиональном и местном уровне.

По опыту истории США мы знаем, что федерализм и мест­ное самоуправление не только теоретические вопросы. В Америке дебаты о разделении полномочий между нацией, штатами и муниципалитетами легли в основу демократиче­ской системы, существующей уже более 200 лет. Эта про­блема была актуальной уже в конце XVIII века, когда буду­щие президенты Джеймс Мэдисон и Томас Джефферсон спорили о правах штатов. В середине XIX века эта дискус­сия приобрела деструктивный характер, доведя до граж­данской войны между Севером и Югом. Но она оставалась и остается жизненно важной для развития американской демократии. Вопрос о балансе власти между федеральным, штатным и местным уровнями возникает в каждой кампа­нии по выборам президента, да и в любой другой избира­тельной кампании — от национальной до местной.

Независимо от того, какая точка зрения на федерализм гос­подствует в каждый конкретный момент, все американцы признают, что местное управление — это сердце демократии. Американские политики часто вспоминают слова бывшего спикера палаты представителей США Типа О'Нила: «Любая политика — местная политика».

Это также выражается в вы­сокой степени развития гражданской активности в местных общинах Соеди­ненных Штатов. Это и учас­тие в работе местных сове­тов и школьных советов, и мобилизация общин на борьбу с подростковой нар­команией, и добровольная помощь библиотекам и так далее. Такая деятельность стимулирует требователь­ность граждан к работе ме­стных органов управления в таких вопросах, как качест­во школьного образования, поведение полицейских, да­же уборка снега на улицах. Бывали случаи, когда поли­тики лишались своих долж­ностей из-за того, что не справлялись с уборкой сне­га! Глубоко в сердце каждого американца огромное уважение к местному управлению, местным инициативам и гражданскому обществу.

Мы считаем местное управ­ление самым сильным прояв­лением гражданского обще­ства, главной гарантией демократии и необходимым противовесом центральной власти. В этом едины и либе­ральные демократы, и консервативные республикан­цы, и все остальные. У нас много разногласий по про­блемам налогообложения, по вопросам соотношения пол­номочий федерации и шта­тов, но мы все уверенны в не­обходимости распределения власти по уровням и взаимо­действия государства и граж­данского общества. Эти фундаментальные принципы американской демократии оказывают решающее воз­действие на работу USAID во всем мире, включая Россию. Правительство США начало осуществлять ряд совмест­ных научных и культурных программ с Советским Сою­зом еще в 70-80-х годах. С распадом СССР в декабре 1991 года США, в сотрудни­честве с другими странами Большой Семерки и между­народными финансовыми институтами, начали помо­гать экономическому и политическому преобразова­нию Российской Федера­ции. В значительной мере эта помощь направлялась на обеспечение безопасности хранения и уничтожение ядерного оружия и других видов оружия массового по­ражения. Кроме того, осуще­ствлялась гуманитарная помощь. Программы USAID в начале также были сосредо­точены на экономической реформе, прежде всего в сферах приватизации и раз­вития фондового рынка. Многие из этих программ (в частности, по приватизации жилья) осуществлялись в со­трудничестве с муниципали­тетами. Мы также много за­нимались проблемами налогообложения, включая во­просы межбюджетных отношений центра, регио­нов и муниципалитетов.

Когда экономические рефор­мы стали тормозиться Госу­дарственной думой в середи­не 90-х, стало ясно, насколь­ко важно политическое измерение реформ. USAID стало заниматься политическими вопросами преимуществен­но на региональном и мест­ном уровнях. Мы предполагали, что развитие демократии в регионах поможет быстрее сформировать националь­ный консенсус по вопросам экономических реформ.

Повторю, что дискуссии о федерализме в США все еще продолжаются. У нас нет окончательных и неоспори­мых ответов на вопрос, ка­ким должно быть соотноше­ние центрального и местного управления. Каждое следую­щее поколение пересматри­вает сложившийся баланс в соответствии с веяниями вре­мени. Такой же напряжен­ный процесс происходит и в России, хотя содержание дис­куссий здесь отличается от того, что мы наблюдаем в США. Во многом это проис­ходит из-за уникальности российского исторического опы­та. Но при всех различиях есть один базовый принцип, одинаково верный для обеих стран: необходимость многообразия демократических ин­ститутов.

USAID работает со многими гражданскими институтами в России. Остановлюсь на двух наших партнерах. Это — Институт городской эконо­мики и Центр фискальной политики. Оба они занимаются проблемами, имеющи­ми сегодня определяющее значение для региональных и местных органов власти. Это вопросы о том, как соби­рать и расходовать деньги, учитывая, что финансы со­ставляют основу федерализ­ма. Они влияют на повседневную жизнь граждан, хотя многие экономисты и оспа­ривают тезис о том, что сильной экономике нужно сильное государство.

Сильная рыночная экономи­ка может существовать толь­ко там, где государство спо­собно эффективно обслужи­вать общество, то есть защи­щать жизнь и собственность граждан, осуществлять адми­нистрирование и охрану правопорядка, обеспечивать качественное здравоохране­ние и образование, соответ­ствующим образом регули­ровать финансовые систе­мы, поддерживать работу транспортной инфраструк­туры. Эффективное испол­нение этих функций возмож­но только в том случае, если государственные органы со­ответствуют трем основопо­лагающим условиям. Во-пер­вых, они действуют по еди­ным приемлемым стандар­там. Во-вторых, четко разграничены сферы их от­ветственности. В-третьих, каждая функция должна быть финансово обеспечена. И,поскольку, действия госу­дарства и финансовые отно­шения между его уровнями столь важны для повседнев­ной жизни людей, ключевое значение имеет развитие сильной демократии.

Инструментальное назначе­ние демократии — обеспечи­вать подотчетность чиновни­ков, в том числе и за качество предоставляемых ими услуг. Но чиновники никогда не обеспечат качество, если у них не будет ресурсов для выполнения их функций. А ре­сурсов не будет, пока нет яс­ности в понимании механизма управления и не разреше­ны спорные проблемы. Институт городской эконо­мики и Центр фискальной политики при поддержке USAID как раз и занимаются решением этих вопросов, и играют в этом важную роль, как на федеральном, так и на местном уровне. Оба инсти­тута также активно участво­вали в работе комиссии Коза­ка, которая занималась про­блемами разграничения пол­номочий между уровнями власти.

В Центре фискальной поли­тики была создана межреги­ональная рабочая группа, сформировавшая реестр функций региональных влас­тей. Она выявила и подсчи­тала все нефинансируемые федеральные мандаты, а так­ же определила цену всех су­ществующих функций для каждого уровня управления. Оказалось, что для полного финансирования социаль­ных законов требуется в три раза больше средств, чем предусмотрено бюджетом.

Институт городской экономики занимается проблема­ми законодательного обес­печения местного само­управления. Он оказал боль­шую помощь комиссии Козака, в организации об­щественной дискуссии о ме­стном самоуправлении. Они помогли привлечь к учас­тию в диалоге НГО, регио­нальных и муниципальных лидеров, журналистов. Хотя никто не был полностью удовлетворен финансовыми рекомендациями комиссии Козака, но усилия Институ­та городской экономики по­могли сделать ее работу бо­лее открытой, а это хорошо для развития демократии.

Проводя дискуссии по таким вопросам, Институт город­ской экономики и Центр фискальной политики также продемонстрировали, что вопросы развития федера­лизма и местного самоуправ­ления — это вопросы повсед­невной жизни людей не в меньшей степени, чем идеологические принципы.

В дискуссии о федерализме очень важную роль играют также организации граждан­ского общества. Содействие большему включению граж­данского общества в полити­ческий процесс и процесс управления является цент­ральным элементом под­держки российского эконо­мического и политического транзита со стороны USAID. Многие из наших российских партнеров — от Инсти­тута городской экономики до Сибирского центра гражданских инициатив — налаживают диалог между граж­данами и государственными чиновниками. Они работа­ют с муниципалитетами и местными сообществами по всей стране, помогая им повысить ответственность перед гражданами и качество предоставляемых услуг.

Развитие гражданского об­щества в партнерстве с орга­нами местного самоуправле­ния, НГО и бизнесом нахо­дится в центре работы USAID в России. Если кратко сформулировать цель нашей работы, она состоит в укреп­лении гражданского общества в широком смысле слова. Гражданское общество для нас — это основополагающий элемент демократии. Оно является противовесом центра­лизованной власти. А совме­стная деятельность граждан в местных сообществах мо­жет создать хорошее управ­ление, о котором я упомина­ла в начале. Управление, ко­торое охраняет фундаментальные экономические, социальные, политические и гражданские права людей.

В качестве иллюстрации к то­му, о чем говорилось выше, перечислю некоторые из форм нашей помощи для укрепления гражданского об­щества. Мы помогаем становлению предпринимательских ассоциаций в регионах, лоббирующих лучшие поли­тические условия для бизнеса. Содействуем созданию экономических «мозговых центров», объективно анализирующих ситуацию и пред­лагающих обществу вариан­ты политических решений. Развиваем небанковские кредитные организации для ма­лого бизнеса. Укрепляем се­ти НГО, включая организа­ции, наблюдающие за ходом местных выборов. Реализуем программы местных сооб­ществ, направленные на по­мощь семьям, содействуем независимым средствам мас­совой информации, особен­но в развитии СМИ, как биз­неса. Мы стимулируем разви­тие местных экологических движений, помогаем полу­чать гранты для местных проектов, для деятельности по защите прав человека и юридической помощи. Содействуем становлению мно­гопартийности и честных выборов. Все эти виды деятельности осуществляются в тесном сотрудничестве с ор­ганами местного самоуправ­ления.

И мы помогаем таким инсти­тутам, как Московская шко­ла политических исследова­ний, стать значимыми фак­торами в строительстве рос­сийской демократии. Все мы в USAID с огромным уваже­нием относимся к Школе и ее работе. Школа и ее слуша­тели представляют собой лучшее, что есть сегодня в российском гражданском об­ществе. Они — лучшие гаранты демократического буду­щего вашей страны.

Перевел с английского Всеволод Югов

Чарлз Саймендз. Постройка для исчезнувших людей. 1972