Общая тетрадь

№ 26 (3) 2003

Демократический аудит

Казалось бы, всем известно, что такое аудит — точная наука, ко­торая имеет дело с конкретными цифрами, подсчетом фи­нансов, расходов, выяснением того, что и как растрачено. Нам знаком аудит и несколько иного рода, при котором про­веряется эффективность работы предприятий, организаций, министерств. Такой аудит — уже не вполне точная наука, по­скольку он неизбежно связан с политическими процессами общественного развития. Демократический же аудит — сравнительно новое понятие; его предмет полностью находится в сфере гуманитарного знания. Я бы опреде­лил его как стремление понять, каким образом действует демократия и на­сколько успешна демократическая практика.

Есть три вида демократического аудита. Первый из них наиболее связан с тем направлением в политологии, которое занимается оценкой демократии. В ря­де стран политологи пытаются провести общую оценку того, каким образом действует вся демократическая система. Подобной проверке подвергались че­тыре страны: Великобритания, Австралия, Канада и моя родная Швеция. Во всех четырех случаях формировалась группа политологов, которые пробова­ли создать систему оценки качества их собственных демократий. Для этого они вводили определенные критерии, такие, например, как уважение к пра­вам человека, степень реагирования на нужды населения, существование оп­позиции, свобода слова и так далее. Таким образом, рисовалась идеальная кар­тина демократии, которая затем сопоставлялась с реальностью. Безусловно, всегда наблюдалось некоторое различие между тем, что постулируется в тео­рии, и тем, что существует на практике. В странах, которые я перечислил, по­лученные данные послужили отправной точкой для дискуссии о том, что их демократия недостаточно эффективна, а общество может столкнуться с определенными проблемами и даже с кризисами. Таким образом, целью подобно­го демократического аудита было привлечение внимания к конкретным во­просам практики демократии в этих странах.

Второй вид аудита предполагает проведение рейтинга различных сторон демократических систем разных стран в соответствии с определенными крите­риями. Подобной процедурой занимается целый ряд организаций. В частно­сти, организация «World Audit» составила рейтинг 149 стран, используя такие критерии, как политические права, гражданские свободы, свобода печати, коррупция. (Кстати, я просматривал в этих документах статистические дан­ные, касающиеся России. Не могу сказать, что ей есть чем похвастаться. Об­щий рейтинг России — 101 из 149. Впрочем, у некоторых стран ситуация еще хуже. Рейтинг Узбекистана, например, 129. В Швеции, правда, немного луч­ше.) Многочисленные проекты, в основе которых лежат сопоставительные исследования, осуществляет организация под названием  «International IDEA — Institute for Democracy and Electoral Assistance». Выясняя, например, степень вовлеченности граждан в общественную жизнь, степень участия женщин в де­мократических процедурах, другие показатели качества демократии, экспер­ты этой организации пытаются определить, каким образом можно оказать отдельной стране помощь в каком-то конкретном направлении. Ежегодно проводят исследования и эксперты Программы развития ООН — «Pro-UN». Они определяют общий индекс развития нации, включающий не только степень развития демократии, но и жизненный уровень, уровень обеспечения безопасности, прав граждан и так далее. Назову также организацию, которая появилась на международной арене недавно, — «Transparency International». Она занимается борьбой с коррупцией и ее идея основана на убеждении, что все должно быть прозрачно. Транспарентность, прозрачность является, с точки зрения ее сотрудников, лучшим средством борьбы с коррупцией. Они также определяют ежегодный индекс уровня коррупции в той или иной стра­не. Честно говоря, не знаю, как можно измерить коррупцию, ведь статисти­ка вряд ли обладает данными о том, сколько взяток было получено в таком-то году. Думаю, что эти исследования основаны в значительной степени на субъ­ективных методах. Конечно, можно найти некие показатели путем проведе­ния интервью, сопоставительного анализа, анализа общественной дискус­сии, и таким образом более или менее определить степень коррумпирован­ности общества. Следует упомянуть и еще об одной организации — это Меж­парламентский союз (Inter-Parliamentary Union). Сопоставляя ситуации в парламентах стран-участниц, она помогает им повысить эффективность де­мократических процедур.

Перейду теперь к третьему виду демократического аудита, который знаком мне в наибольшей степени. Речь идет о наблюдении за должным выполнени­ем обязательств, которое Совет Европы осуществляет в отношении своих стран-участниц. Этот контроль приобрел особую актуальность после того, как в 1990-е годы большинство стран Центральной и Восточной Европы ста­ли полноправными членами Совета Европы. Сама подготовка к вступлению подразумевала определенную адаптацию соответствующих стран. Они долж­ны были выполнить ряд условий, свидетельствующих о готовности принять общеевропейскую систему ценностей. В каждом конкретном случае обсуж­дался весь круг вопросов, касающихся демократических структур, законода­тельных и исполнительных органов, судебных систем, состояния прав чело­века в этих странах. Безусловно, от них требовалось соблюдение обязательств, которые определялись специальным соглашением, заключаемым с кандидатом на вступление. Совет Европы затем контролировал, насколько они выполняют свои обещания. Конечно, подобный контроль касается не только новых стран-участниц Совета Европы, он действует и в отношении старых его членов.

Остановлюсь на отдельных инструментах этого контроля. Существует Евро­пейский суд по правам человека, основанный еще в 1950-е годы. После того, как все страны-участницы согласились с тем, что их граждане могут подавать туда апелляции, объем рассматриваемых Европейским судом дел заметно воз­рос. Поэтому в 1990-е годы была изменена структура его работы, и если рань­ше судьи работали по совместительству, то теперь они работают на постоян­ной основе и разбирают только жалобы и апелляции отдельных граждан по поводу нарушений их прав в соответствующих странах. Имеется также специ­альная и независимая Европейская комиссия по предотвращению пыток, действующая на основании Европейской конвенции по предотвращению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, которую ратифицировали все страны-участницы Совета Европы. Там пред­ставлены люди различных профессий — врачи, работники исправительных заведений, психиатры и так далее. Они инспектируют тюрьмы, лечебницы для душевнобольных, места скопления беженцев, полицейские участки. При проверке какой-либо страны представители комиссии сами отбирают те мес­та, которые желают посетить. После проведения инспекции они вместе с правительством данной страны обсуждают результаты проверок. Как правило, власти соглашаются с выводами комиссии и обязуются исправить выявленные недостатки. Основная цель работы состоит вовсе не в том, чтобы пока­зать, что какое-то правительство работает недостаточно хорошо; главное — добиться положительных изменений непосредственно на конкретных объек­тах. Должен отметить, что мы достигли значительных успехов именно благо­даря проведению подобных инспекционных поездок. Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью также состоит из независимых экс­пертов. Она изучает ситуацию с расизмом и ксенофобией в различных стра­нах и вырабатывает рекомендации о том, каким образом можно на правовой основе бороться с этими явлениями. Комиссия, например, рассмотрев в кон­кретной стране какую-то конкретную проблему, законодательное решение ко­торой отсутствует, может рекомендовать воспользоваться опытом тех стран, где подобные проблемы на законодательном уровне уже решены. Наконец, недавно введен пост Верховного комиссара по правам человека Совета Евро­пы, который занимается тем, что пытается привлечь внимание правительств соответствующих стран к актуальным вопросам, связанным с правозащитной деятельностью.

Итак, я перечислил ряд организаций, которые занимаются контролем и на­блюдением. Конечно, это можно называть демократическим аудитом в том его широком понимании, когда речь идет о наблюдении за функционирова­нием демократической системы, определении недостатков этой системы и путей их преодоления, но это все весьма конкретные формы контроля. Меж­ду тем в Совете Европы есть еще два механизма, которые, на мой взгляд, гораздо ближе к тому, что следует понимать под демократическим аудитом. Это мониторинг со стороны Парламентской ассамблеи и мониторинг со стороны Совета министров. Думаю, небольшой экскурс в историю этих организаций поможет лучше представить их природу и сферу деятельности. Когда в 1949 году был создан Совет Европы, вся власть была отдана министрам иностран­ных дел стран-участниц, которые, как предполагалось, должны встречаться два раза в год в Страсбурге. Таким образом, хозяевами этой организации бы­ли правительства стран-участниц. Затем — впервые в европейской истории — была сформирована организация членов европейских парламентов — кон­сультативная ассамблея парламентариев. Этот новый орган поначалу дейст­вительно был чисто консультативным, но с течением времени его авторитет возрос, и в результате он начал оказывать довольно эффективное давление на Совет министров. Тогда было решено переименовать консультативную ассамблею в Парламентскую, к неудовольствию министров, чье влияние та­ким образом несколько ослабевало. Ко времени приема новых членов Парламентская ассамблея Совета Европы стала уже основным органом, и Совету министров приходилось следовать ее решениям. Думаю, сейчас нельзя ут­верждать, что какой-то из этих органов находится в более привилегирован­ном положении; они примерно равны по своим полномочиям и авторитету. Но Парламентская ассамблея определяет, например, условия приема в Совет Европы, устанавливая правила мониторинга. У нее есть специальный орган — комитет по мониторингу, который исследует, насколько ситуация не толь­ко в новых, но и в старых странах-участницах соответствует основным прин­ципам Совета Европы. Этот комитет регулярно представляет отчеты, прово­дит обсуждения в Парламентской ассамблее, вырабатывает рекомендации тем странам, где есть определенные недостатки. Подобный механизм сущест­вует и в Совете министров, который в 1995 году сформировал собственный комитет по мониторингу. В основном он проводит аудит двух типов. В первом случае избирается некая тема, например, свобода печати или местная де­мократия, и по этой тематике исследуется ситуация по всей Европе. Обсуж­дение носит открытый характер, и цель здесь единственная — оказать давле­ние на определенную страну, чтобы там обратили внимание на данную про­блему. Это как бы общее давление со стороны Совета Европы. Второй подход связан с каким-то конкретным событием, конкретной проблемой. Скажем, с нарушением прав человека в Чечне. Чечня — «головная боль» и для Совета Европы, и для России в течение многих лет, и Совет министров работает в этом направлении довольно активно. Так же тщательно изучается ситуация в кавказских странах и на Балканах.

Я кратко обрисовал круг тех вопросов, которые затрагиваются или отража­ются в результатах аудита. Сейчас, однако, хотел бы остановиться на наибо­лее важных из них, — на тех, которые в первую очередь являются предметом демократического аудита. Так, оценивая качество демократии, политологи всегда обращают внимание на систему выборов. Вторая важная характерис­тика качества демократии — соотношение власти большинства с правами меньшинства. Далее следуют вопросы о том, как соблюдается принцип вер­ховенства права, насколько эффективны законодательные органы, может ли гражданин добиться, чтобы его голос был услышан административными органами или судом, соблюдается ли право на апелляцию, есть ли справед­ливые процедуры, позволяющие все это осуществить и так далее. Следую­щий вопрос касается того, насколько существующая демократическая систе­ма обеспечивает уважение прав граждан. В центре внимания демократичес­кого аудита находится также адекватность механизмов управления на поли­тическом и административном уровне. И последнее — это реализация свободы совести, свободы слова. Что касается последнего вопроса, то я дол­жен вспомнить еще об одном механизме наблюдения — Организации по бе­зопасности и сотрудничеству в Европе. ОБСЕ как раз занимается вопросами средств массовой информации, отслеживая ситуацию по всей Европе и вы­рабатывая рекомендации соответствующим правительствам, если возника­ет проблема.

Итак, что же такое демократический аудит? Это не нечто окончательно опре­деленное и сформировавшееся, а, скорее, развивающаяся область политоло­гии, причем область, позволяющая сотрудничать многим международным ор­ганизациям. Конечно, все, что связано с демократией, далеко от абсолютных стандартов, далеко от абсолютных истин. Ценности не всегда четко определе­ны, и это вопрос, требующий дальнейшего обсуждения. Нам предстоит и да­лее обсуждать, что собой представляет «хорошая» демократия и какими каче­ствами она должна обладать.