Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

ХХI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Свобода и культура

Новые практики и институты

Личный опыт

Идеи и понятия

Из зарубежных изданий

Nota bene

№ 23 (4) 2002

Федерализм

Ирина Бусыгина
Андрей Захаров

I. Федерализм как философская идея

Термин «федерализм» («federalism»)происходит от латинского «foedus» («соглашение»). По мнению Даниэла Элазара, одного из наиболее авторитетных исследователей проблем федерализма, латинский «foedus»  близок по смыслу древнееврейскому «brit» фундаментальному библейскому понятию, означающему соглашение с Богом и, одновременно, соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора, выполнения взаимных обязательств.

Политический федерализм вырос фактически из «федеральной теологии», зародившейся в недрах католического социального учения (принцип субсидиарности). Другим источником «федеральной теологии» был европейский протестантизм, перенесенный переселенцами прежде всего, пуританами и кальвинистами на почву североамериканского континента. Основой теологии была идея ненасильственного соглашения, выступающего необходимой предпосылкой прочности гражданских институтов.

Таким образом, с философской точки зрения, выражением глубинной сути федерализма являются принципы соглашения (договора или ковенанта), доверия (родственным «foedus» выступает «fides» — «доверие»), добровольного согласия, партнерства, компромисса. Это идея, выражающая политическую справедливость, формирующая политическое поведение людей и направляющая их к гражданскому союзу. Федерализм имеет непосредственное отношение к правам личности; он утверждает, что нет большинства без меньшинства, защищая тем самым права меньшинств. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ, федерализм одна из ипостасей плюрализма. По мнению Винсента Острома, он является идеологией подлинно самоуправляющегося общества, альтернативой централизованной властной вертикали, гомогенному обществу, а Престон Кинг рассматривает федерацию в качестве одной из разновидностей демократического правления.

II. Федерализм как политический принцип.Федерализм и демократия

Среди специалистов нет единодушия по вопросу о том, как соотносятся друг с другом федерализм и демократия. В России связь между этими феноменами нередко ставится под сомнение; при этом предполагается, что федеральное устройство может быть присуще не только демократическим, но и авторитарным государствам. С подобными рассуждениями можно согласиться только в том случае, если под федерализмом понимать исключительно юридическую формулу, позволяющую центральным и региональным чиновникам делить власть и собственность. Между тем, в федералистских установлениях не менее важна культурная, человеческая составляющая. Федерализм как политический принцип адресован не к территориям государства, но к людям, которые их населяют. Федералистская политика это, прежде всего, определенный тип взаимоотношений между людьми.

При таком взгляде соотнесение федерализма с демократией предстает вполне бесспорным. Федеральное устройство плохо согласуется с авторитарными методами управления. Столь же прочным кажется и обратное соотношение: почти все традиционные демократии (за исключением, вероятно, Франции) в той или иной мере практикуют федералистские подходы, порой даже не являясь федерациями в классическом смысле слова. Иллюстрациями к последнему тезису служат Италия, Испания, Великобритания.

Иначе говоря, демократия и федерализм повсеместно стимулируют и укрепляют друг друга. Элазар совершенно справедливо обращает внимание на то, что «федералистская революция», преобразующая политическую карту мира в последние десятилетия, развивается параллельно с демократизацией, то есть «демократия» и «федерализм» символизируют один и тот же вектор социальных перемен. Будучи федералистом, нельзя не быть демократом, причем обратное столь же верно. Именно поэтому готовность того или иного общества к реализации федеративных рецептов можно считать довольно точным индикатором его демократической зрелости. И наоборот, государства, демократически еще не состоявшиеся, не в силах реализовать федералистские проекты даже в тех случаях, когда последние сулят им немалые выгоды.

III. Федерализм и федерация

Важно понимать, что федерализм нетождествен федерации. Взаимоотношения между этими понятиями можно рассматривать, по крайней мере, в двух плоскостях. С одной стороны, если федерализм является идеологией и в то же время нормативным политическим принципом, то федерация это дескриптивное (описательное) понятие. Федерация говорит о существующей реальности в форме конкретного институционального дизайна. Федерация, таким образом, есть конкретное воплощение федеративного принципа.

Несколько иной подход к выявлению характера взаимоотношений федерализма и федерации предложил Элазар. В его трактовке и федерализм, и федерация представляют собой дескриптивные понятия; основное различие между ними лишь в масштабе. По его мнению, федерализм родовое понятие, обозначающее тип политической организации, в то время как федерация представляет собой основной (то есть наиболее распространенный) подвид федерализма. В качестве других подвидов выступают конфедерация, федератизм, ассоциация, союз, лига, консоциация, кондоминиум, конституциональная регионализация и, наконец, конституциональное местное самоуправление.

IV. Классификация федераций

В настоящее время в мире насчитывается около трех десятков федеративных государств. Список включает в себя как крупные (Бразилия, Россия, Канада), так и небольшие государства (Федеративная Исламская Республика Коморских островов, Объединенные Арабские Эмираты), расположенные во всех частях света. Для того чтобы считаться федерацией, государство должно отвечать трем критериям. Во-первых, одна и та же территория государства и проживающие на ней граждане одновременно пребывают под юрисдикцией двух (или более) уровней власти. Во-вторых, каждый из этих уровней располагает самостоятельной компетенцией. В-третьих, ни один из упомянутых уровней не имеет права упразднить другой. Классифицировать федерации можно по разным признакам. Исходя из способа их создания, различают договорные и конституционные федерации. Первые возникают на основе соглашения, заключаемого между самостоятельными государствами, вторые путем внутригосударственных преобразований и принятия соответствующей конституции. Далее, в мире есть симметричные и асимметричные федерации. (В последнем из этих случаев составные части федеративного государства характеризуются разным правовым положением.) Наконец, следует выделить федерации, созданные на основе национально-территориальных начал (предусматривающие закрепление за этносами конкретных участков территории), и территориальные федерации, не предполагающие административного самоопределения этнических групп. Границы, задаваемые всеми этими критериями, не абсолютны, поскольку существуют многочисленные переходные и промежуточные формы, размывающие описанное деление.

V. Федерация и конфедерация

В отечественной литературе конфедерация традиционно противопоставлялась федерации; в этой паре понятий видели что-то вроде антиномии, полагая, что лишь один из двух подходов сочетается с понятием «федерализм». Конфедерация считалась неполноценной, неразвитой формой федеративного устройства, промежуточной отметкой на шкале «унитарное государство федеративное государство». Подобные воззрения вполне соответствовали утверждаемому вестфальской системой возвеличиванию национальной государственности.

Федерация и конфедерация изначально представляли собой две самостоятельные разновидности одного и того же социально-политического феномена. Главной особенностью обеих форм, несмотря на все их различия, остается сочетание самоуправления с разделенным правлением, исключительной компетенции с совместной компетенцией. В эволюционном смысле взаимосвязь между этими способами организации политии отнюдь не носит линейного характера; развитие может идти как от конфедерации к федерации, так и в обратном направлении; о «прогрессе», «регрессе», «вырождении федерации в конфедерацию» рассуждать бессмысленно. Уместно также напомнить, что в эпоху оформления классических федераций федерализм ассоциировался именно с конфедеративным устройством. Гегемония нации-государства, под знаком которой прошли XIX и XX столетия, не способствовала популярности конфедерации: на фоне базовой дихотомии «унитаризм федерализм» конфедеративная идея терялась.

Одна из черт глобализации заключается в том, что давление, которому она подвергает федеративные государства, способствует их превращению в конфедерации. В первую очередь сказанное верно в отношении федераций, организованных по национально-территориальному принципу. Как правило, ведущим поборником конфедеративных преобразований в пределах устоявшихся федераций выступают национальные меньшинства, компактно проживающие на определенной территории и обладающие (благодаря федеративному устройству страны) зачатками собственной государственности. Сущность решаемых ими задач обусловлена «промежуточным», «переходным» статусом национально-территориальных федераций. Как показывает мировая практика федеративного строительства, в отличие от классических федераций, опирающихся на безусловный приоритет территории над этничностью, государства данного типа изначально тяготеют к одной из двух эволюционных альтернатив к превращению в конфедерацию или же к преобразованию в такую федерацию, где составные части юридически лишены этнической самобытности. Глобализация, в натиске которой малые нации не без оснований видят угрозу собственному выживанию, нередко подталкивает современные многонациональные федерации к реализации первого сценария.

VI. Федералистские принципы в Европейском Союзе

Идея, дух и принципы федерализма используются также при территориально­ государственном строительстве на наднациональном уровне. Прекрасной иллюстрацией этого является Европейский союз (ЕС). Единая Европа, «вырастающая» из ЕС, не может быть унитарным объединением, но должна следовать федералистскому принципу «единства в разнообразии», признавая целостность и автономию своих составных частей государств-членов и регионов. Принципы и сам дух федерализма доверие, взаимное уважение сторон, добровольность принимаемых обязательств всегда были частью европейской конструкции; они более всего соответствует сложному развитию европейских сообществ.

Идеи федерализма играют важную роль, начиная с самых первых этапов европейского объединения с проектов Мишеля Дебре 1949 года и Ассамблеи ad hoc 1953 года. Однако в то время размах федералистского проекта объединения оказался чрезмерным; интеграция пошла по пути постепенного секторального объединения («функционалистский подход»). Поворот к евро-федерализму произошел в 1980-е годы и был связан с именем Жака Делора, убежденного федералиста.

В конце XX века Единый европейский акт, Маастрихтский и Амстердамский договоры становятся основополагающими документами европейского строительства, что свидетельствует о развитии федералистской концепции интеграции. ЕС постепенно превращается в гибридную систему, сочетающую начала конфедерализма и федерализма (наднациональный подход) и межправительственный подход. Дальнейшее развитие ЕС лежит в переходе от практики договоров к принятию единой конституции.

Нынешний ЕС, безусловно, далек от классической (кон)федерации. Тем не менее, договоры ознаменовали явный сдвиг от экономической по преимуществу конфедерации к более полному (кон)федеральному союзу, который не является статичным, но находится в постоянном развитии. По-видимому, эволюция ЕС будет проходить в границах так называемого «конфедеративно-федеративного континуума». Европейская федеративная традиция предполагает, что ЕС станет союзом государств и граждан, имеющим свою конституцию, где полномочия, в соответствии с принципом субсидиарности, разграничены между наднациональными институтами, государствами-членами и составляющими их регионами.