Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К 25-летию Школы

Семинар

Тема номера

Тема номера

Гражданское общество

Точка зрения

История учит

Горизонты понимания

Горизонты понимания

№ 72 (1-2) 2017

Европа-камо грядеши?*

Торстен Бек, Торстен Бек, профессор Лондонского университета и CEPR

Очевидно, что Европа находится сегодня в кризисе: политическом, в связи с выходом Великобритании из ЕС и ростом антиинтеграционных настроений в других государствах-членах; экономическом, когда Еврозона только-только начала медленно выходить из слабого или вовсе отсутствовавшего роста (в течение почти десятилетия) и когда многие страны попрежнему остаются в рецессии; в социальном, при котором большая часть молодежи в большинстве стран или безработная, или имеет неполную занятость, а будущее пожилых людей также становится все более неопределенным. Эти аналитически различные измерения кризиса — свидетельство несомненной угрозы. Институты и даже сама идея Европейского Союза находятся под огнем критики, не говоря уже о том, что на национальном уровне большие группы населения чувствуют себя бесправными, что толкает их к поддержке популистских партий по всей Европе. И в это же время ЕС испытывает внешние угрозы с Востока (Путин) и Запада (Трамп). Оба они стремятся ослабить, если не разрушить европейское единство. Нет сомнения, что Европа как политическое образование столкнулось с крупнейшим экзистенциальным вызовом за последние 70 лет. Основанное на историческом опыте предположение, что этот кризис, как это всегда случалось прежде, лишь толчок к дальнейшей евроинтеграции, что ключевые решения вновь будут приняты в самую последнюю минуту — вовсе не гарантировано. Камо грядеши, Европа и Европейский Союз?

Эта междисциплинарная электронная книга (eBook) объединяет 18 коротких статей экономистов и политологов. В центре внимания авторов анализ многостороннего кризиса, поиски выхода из него и будущее Европейского Союза.

Авторами рассматривается широкий круг политических тем и вызовов: от проявлений «политической идентичности» в странах ЕС до его реакции на популизм, возможную перебалансировку или даже радикальный пересмотр разделения властей между Брюсселем и национальными государствами. Ответов требуют отдельные вызовы и необходимые реформы в некоторых критических областях, таких как европейская фискальная политика и попытки формирования банковского и фискального союза. Тревожным предостережением во всех разделах книги звучит мысль, что политические блуждания и неопределенность не могут спасти ЕС как политический проект. Цель авторов — опровергнуть нередкие обвинения экономистов и политологов в том, что предлагаемое ими понимание само по себе может быть не меньшей проблемой. Все 18 статей как раз предлагают решения проблем, и порой многообещающие, демонстрирующие современное, со взглядом со стороны, мышление!

В книге пять частей. Первая обозначает проблемы европейской идентичности и задает рамку для продолжения дискуссии — обсуждению во второй части темы популизма. Третья часть посвящена системе управления ЕС, четвертая — специфическим областям европейской политики. В последней, заключительной, части рассматривается роль социальных знаний и экономической науки в создании нового мирового порядка.

Европейская идентичность

В открывающей книгу статье Джеффри Андерхилл обсуждает исторические аспекты политики становления Европейского Союза, начиная с первых попыток установления прочного мира в Европе после 1945 года и возрождения европейской мощи и экономической жизнеспособности. Прослеживается развитие потенциала объединения благодаря возникновению таможенного союза, общей аграрной политики и Единого рынка ЕС. Финансовая координация и валютный союз добавили к этому еще один важный макроэкономический аспект, а постоянно растущий перечень компетенций расширился, благодаря увеличившемуся числу государств-членов (с 6 до 28). В ЕС были интегрированы бывшие коммунистические страны Центральной и Восточной Европы; ряд государств готовится к вступлению в Союз. Таким образом, политическая форма ЕС складывалась в течение долгого времени, испытывая спады и подъемы на пути к Европе социальной солидарности. Однако со временем потрясающая популярность ЕС привела, к сожалению, не только к усталости от интеграции, но и к появлению антибрюссельских политических партий и движений.

Ответственность за политику и популярность евроинтеграции (как и за дефицит того и другого), очевидно, несет ЕС в целом, заключает Андерхилл, однако, политические решения, касающиеся Евросоюза, должны исходить от национального уровня, а результат — зависеть от действий самих государств-членов, как старых, так и новых.

Помимо многих политически специфических «технических кризисов», Европейский Союз испытывает более общий кризис идентичности. Маурицио Феррера (Миланский университет) ставит вопрос: «Так что означает быть европейцем?». Интеграция продолжается, что способствует формированию панъевропейской солидарности элит, в то время как груз традиционализма и инерция национальных культурных рамок сдерживает формирование чувства общеевропейского гражданства, или «соседского сообщества» в ЕС. «Эконократия»* и политика жесткой экономии, проводимая в период продолжающегося кризиса, снизили даже тот невысокий уровень солидарности европейцев, который был достигнут. В частности, полностью разрушен принцип равенства стран-членов ЕС. Феррера выдвигает два условия для восстановления движения вперед: 1) одновременно символическое и институциональное восстановление политического равенства стран-членов ЕС как принципа управления, и 2) закрепление роли национального либерально-демократического социального государства как опоры солидарности в «Европейской социальной модели».

Тереза Кун (университет Амстердама) приводит доказательства того, что искренняя общеевропейская идентичность, личный опыт межнационального общения, свидетельствующий о поддержке ЕС, свойствен узкому сегменту населения в верхней части социоэкономической лестницы. Подтверждают это и данные соцопросов, представленные Джонатаном Стори (Международная конференция по качеству высшего образования, Словения, 2016 г.): только 2% граждан ЕС называют себя «европейцами» (то есть разделяющими европейские устремления), и только 6% считают европейскую идентичность более важной, чем их национальная идентичность. Давление в пользу реализации европейской политики интеграции только усиливает сопротивление интеграции среди тех европейцев, которые малоактивны в международных контактах. Отсюда очевидно, что международный опыт должен поощряться в связи с занятиями европейцев в их жизни. Например, стоит вернуться к предложению членов Европарламента о предоставлении всем молодым людям доступа к бесплатному европейскому проездному билету (Interrial Pass), чтобы они могли изучать Европу самостоятельно.

Глядя на ЕС шире, с исторической перспективы европейского наследия, Стори напоминает нам о четырех замечательных особенностях Европы: общеразделяемом культурном наследии Греции и Рима; о мозаике взаимозависимых народов и государств, разделяющих общее наследие; о несущественных отличиях между внутриевропейскими политикой и дипломатией и стремлении к миру как основополагающем принципе, который подразумевает, что конфликтный потенциал конкурирующих наций должен уступить место общеевропейскому консенсусу. История доказывает, что этот консенсус не может более достигаться посредством идущих сверху инициатив и указаний наднациональных органов, не получающих поддержки европейских граждан. «Брекзит», угроза терроризма, продолжающийся кризис Еврозоны и растущие требования более локальной политики — все это подразумевает, что решения и реформы ЕС должны исходить от суверенных государств, то есть скорее снизу вверх, чем сверху вниз.

Популистские партии

Определяющей характеристикой политики ЕС в условиях мирового кризиса стал подъем популистских движений. По всей видимости, все они разделяют общую повестку — как левые, так и правые. И да, и нет, возражает на это Брайан Бергун (университет Амстердама). В то время как правые и левые популисты могут разделять единые антиевропейские позиции, леворадикальные партии являются последовательно менее антиглобалистскими, чем правые радикалы. Очевидно, что позиция левых популистов по поводу глобализации гораздо ближе к позиции партий мейнстрима, нежели к позиции их праворадикальных партнеров. Различия в историческом происхождении левых в отличие от правых продолжают сохранять свое значение, и партии мейнстрима в поисках поддержки должны учитывать эти различия.

Наряду с ростом популизма голосование по «Брекзиту» является, возможно, самым ясным выражением народного протеста против политического и бюрократического истеблишмента. Саша Беккер, Тьемо Фетцер и Деннис Нови (Уорвикский университет), сопоставляя данные референдума с социоэкономическими характеристиками избирательных округов, приходят к выводу, что на его результат повлияла иммигрантская часть населения, пришедшая из стран Центральной и Восточной Европы. Диана Койл и Роб Форд (Манчестерский университет) показывают, что чувства бессилия и отчуждения, испытываемые и выраженные людьми, голосовавшими за выход Великобритании из ЕС, хотя и были абсолютно рациональными, но сфокусированы при этом на ложной цели. Как и другие авторы, они утверждают, что проблемы, которые привели к столь глубокому разочарованию и маргинализации этих людей, были созданы в Лондоне, а вовсе не в Брюсселе. Авторы полагают перемену политического курса в Великобритании единственным решением внутренних проблем.

Что могло бы остановить подъем популистских партий? Гий Шумахер (университет Амстердама) предлагает обращать меньше внимания принятию или отторжению идеологий конкурирующих разновидностей популизма и больше — развитию массовых «заменителей» (прокси-партий) для их антиэлитного электората.

Диапазон управленческих и технократических ответов на кризис породил вполне адекватные решения, однако был куда менее успешен в создании и укреплении европейской политической идентичности. В частности, оппозиционные политики пренебрегали психологией и шире — тем фактом, что на политику влияют эмоции. Именно эмоциональный фон объясняет драматический крах технократических правительств в Греции и Италии на пике кризиса.

Европейская система управления

Эндрю Гэмбл (Шеффилдский университет) обращает внимание на то, что серьезная реформа управления в ЕС невозможна без соответствующих изменений в договорах, касающихся ЕС, и, следовательно, без проведения референдумов, на которых проевропейские партии в некоторых странах-членах вряд ли сумеют одолеть популистов-евроскептиков. ЕС кажется гражданам и часто характеризуется самими создавшими его правительствами как наднациональный орган, который продвигает глобализацию, либерализацию и космополитизм, в отличие от государств, которые защищают своих граждан. Таким образом, Евросоюз становится «козлом отпущения» для объяснения проблем в национальных экономиках или препятствием, мешающим национальным правительствам решать проблемы. Вдобавок и сам ЕС стремится к роли суверенного государства, несмотря на глубокую зависимость от состояния государств-членов, их ограниченных финансовых ресурсов, в результате чего ему приходится в одиночку отвечать на вызовы, затрагивающие все сообщество. А национальные правительства свои неудачные действия объясняют рутиной «Брюсселя». Подобно Джонатану Стори и другим авторам Гэмбл заключает, что ЕС должен либо соотносить свои амбиции с реальными возможностями и ресурсами, либо сдать назад!

Кевин О-Рурк (Оксфордский университет) тоже рассматривает двойную альтернативу для ЕС. Союз должен стать либо безопасной гаванью, защищающей от штормов обеспокоенных избирателей, оберегающей их от макроэкономической нестабильности и негативных проявлений глобализации, либо, потерпев неудачу, не пытаться ограничивать национальные государства в их самостоятельной роли в разрешении кризисов. ЕС должен восстановить политическое пространство на национальном и/или европейском уровне, восстанавливая таким образом и европейские политико-экономические амортизаторы шоков.

Эрик Джонс (университет Джона Хопкинса) подчеркивает огромную асимметрию между давлением национальной ответственности, которое испытывают государства, в наибольшей степени страдающие от потерь в результате кризиса еврозоны, и теми, которые меньше затронуты трудностями. Идея национальной ответственности не нашла своего места в доктрине формирования европейской идентичности на основе принципа подлинной солидарности. Пока наблюдаются признаки рыхлой конфедерации национальных государств. Европейцы могли бы идентифицировать себя с таким устройством, но вряд ли они поверят в его устойчивость. Вза-имная солидарность государств Евро-союза должна быть очевидной для граждан независимо от национального экономического успеха.

Эрик Берглоф (Лондонская школа экономики, CEPR) совершает в этом разделе книги экскурс в историю. Он напоминает о той роли, которую ЕС сыграл для стран Центральной и Восточной Европы в годы транзита (прежде всего, в плане перспектив их членства в сообществе). К сожалению, возможный паралич или коллапс ЕС могут привести к тому, что хрупкие государства на Балканах и востоке Европы утратят перспективу постоянного членства. Разрушение ЕС означает для этих стран утерю этого внешнего якоря для институциональных и экономических реформ, угрожая тем самым и их успеху в будущем.

Политики ЕС

В статьях этого раздела обсуждаются специфические аспекты политики ЕС в условиях кризиса Еврозоны: неустойчивость национальных финансовых систем и слабость банковского сектора.

Сергей Гуриев (профессор экономики Института политических исследований, Париж) отмечает важность уроков посткоммунистического транзита для современного ЕС. Во-первых, для преодоления гетерогенности между членами ЕС, особенно внутри еврозоны. Это требует проведения реформ на национальном уровне во многих странах: реформы рынка труда, бюджетной и пенсионной реформ, реформы регулирования бизнеса — список можно продолжать. Во-вторых, рецессия показала необходимость завершения строительства Союза, в частности, создания Банковского союза, единой системы страхования от безработицы, единого рынка капиталов и единой интеграционной политики в отношении беженцев. Члены ЕС должны учитывать опыт реформаторов посткоммунистических стран. Мы можем интерпретировать рост популистских партий в некоторых бывших переходных экономиках, по меньшей мере, отчасти как отрицательную реакцию людей на страдания от переходного процесса как такового. Гуриев таким образом усиливает тезис других авторов: процесс реформ подразумевает необходимую и эффективную компенсацию для проигравших от них граждан.

Чарльз Выплош (Женевский институт международных отношений и развития, CEPR) называет несколько проблем, которые, по его мнению, представляют вызов для фискального федерализма, разделяя его на два пути. Давление извне и требования по возвращению к установленным ограничениям подразумевают большую централизацию в ЕС. В то время как информационная асимметрия и неоднородность предпочтений подразумевают, напротив, децентрализацию.

Использование этих принципов в различных сферах европейской политики позволяет достигать компромиссов и тем самым политических решений. Какие-то политики, таким образом, требуют больше централизации (например, банковский союз, см. ниже), а другие — большей децентрализации (например, региональная политика).

Наиболее важная тема — чрезмерный суверенный долг, прежде всего Греции и некоторых других стран еврозоны. Линии разлома между странами кредиторами и должниками в начале 2017 года все еще не преодолены. Хотя ЕЦБ уменьшил свое давление на доходность облигаций для некоторых периферийных стран, глубинные проблемы долга не разрешены. Патрик Хоноган (Тринити-колледж, Дублин и CEPR) приветствует эти меры, но считает их недостаточными. Он утверждает, что по-прежнему не существует надлежащих рамок для обращения с этим чрезвычайно высоким уровнем суверенных долгов. Политически жизнеспособный ЕС будет процветать, только если сумеет найти решение, направленное как на имеющееся сегодня наследие, так и на подобные проблемы в будущем. В заключение Джермин Цеттельмайер (Институт мировой экономики Петерсона, США и CEPR) предлагает обменивать доли национальных долгов на общий долг Еврозоны (страхуясь от будущих случайностей) и предлагает тем самым механизм реструктуризации суверенных долгов.

Цеттельмайер также высказывается за ограничение полномочий в принятии решений в фискальной сфере на уровне еврозоны, повышение рыночной дисциплины и снижение степени свободы национальных фискальных политик. Одно из его предложений включает создание в рамках еврозоны фискального агентства макроэкономического уровня — организации, которая получает доходы, тратит их и может заимствовать финансовые ресурсы. Доходы могут поступать от заранее согласованного регулярного источника доходов, например от корпоративного налога еврозоны и/или НДС. Расходование средств предусматривается в двух формах: публичное инвестирование, например, в трансграничную инфраструктуру, и номинально фиксированные «чеки» для национальных правительств, соотнесенные с размером национального ВВП, которые правительства могут использовать по своему выбору. Такая структура будет усиливать существующие ныне механизмы стабилизации.

Между тем важный прогресс уже был достигнут в развитии банковского союза. Рашель Эпштейн и Мартин Родес (Денверский университет, США) определяют этот прогресс как успех. Инновации в области страхования вкладов и несостоятельности все еще востребованы, как и разделение ответственности между ЕС и национальными властями, которое продолжает оставаться и на нынешнем этапе непрозрачным.

Роль экономической и социальной наук

В последние годы экономистов осмеивали и осуждали либо за то, что все их прогнозы оказались несостоятельными, либо за неспособность разглядеть накапливающийся гнев больших масс населения развитых стран в условиях глобализации и либерализации мира. В заключительной статье книги профессор Торстен Бек выступает за значительное, пусть и более скромное, присутствие экономистов в публичной дискуссии о политическом выборе. Помимо их традиционного внимания к эффективности и характеру распределения ресурсов, экономисты должны теперь больше фокусироваться на роли политической экономии в принятии политических решений, что должно сблизить их с работой политологов. Наконец, чрезвычайно важно для экономистов преодолеть рамки сугубо технократического анализа и своими советами оказать поддержку институтам, которые обеспечивают нас данными и статистикой, необходимыми для выработки эффективной политики, равно как и для открытых и информированных медиа в интересах цивилизованного и основанного на фактах дискурса, который зачастую представляется гражданам единой Европы лишенным здравого смысла.

Перевод с английского В. Рыжкова

Рой Лихтенштейн. Ждущая блондинка. 1964