Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Тема номера

Итоги президентства В.В. Путина

Семинар

Концепция

Дискуссия

Точка зрения

Жизнь в профессии

Идеи и понятия

Наш анонс

Nota bene

№ 1 (44) 2008

Институты

Ирина Бусыгина

Понятие «институты» в современной политической науке

Один из популярных в России политологических учебников определяет институт как «совокупность фундаментальных форм или структур общественной организации, установленных законом или обычаями конкретного человеческого общества»*. На наш взгляд, в типовых дефинициях подобного рода имеет место серьезная методологическая проблема: политический институт пред стает одновременно и как организация, и как набор установлений, согласно которым она функционирует. Соответственно, специалисты нередко интерпретируют институты, предпочитая однозначность и игнорируя конкурирующие трактовки. Если, например, для одних авторов политические институты есть совокупность учреждений, «которые формулируют и воплощают в жизнь коллективные цели общества или существующих в нем групп», то для других институт — это «свод установлений и правил, обеспечивающих правильное и предсказуемое поведение»*. Наиболее весомый вклад в понимание природы институтов и процесса институционального развития внес лауреат Нобелевской премии в области экономики Дуглас Норт (р. 1920), который в своей работе «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики» (1990) определил институты как «созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»*. Согласно этому автору, институты задают структуру побудительных мотивов человеческого поведения — в экономике, политике, социальной сфере. Их определяющая функция заключается в том, что они упорядочивают жизнь, определяя и ограничивая набор альтернатив, которые имеются у каждого человека, и тем самым снижая риски. «Институты существуют для уменьшения неопределенностей, сопровождающих взаимодействие между людьми», — говорит Норт*. При этом он проводит принципиальное различие между институтами и организациями. Подобно первым, вторые тоже структурируют взаимоотношения между людьми. Однако если институты являются правилами в «игре», то организации — это сами «игроки». Иными словами, всякая организация есть «группа людей, объединенных стремлением сообща достичь какой-либо цели». Роль таких групп в том, что именно они реализуют и воплощают институциональные установления и правила.

Разграничение институтов, понимаемых как «правила игры», и организаций, функционирование которых задается этими правилами, вообще стало отличительной особенностью неоинституционализма —теоретического направления, сформировавшегося и популярного в последней четверти XX века, к которому принадлежит и сам Норт. Именно в данный период появилось множество работ, в которых функционирование и роль институтов изучались с помощью положений макроэкономики и теории игр. По мнению неоинституционалистов, оба феномена — институты и организации — структурируют социальную жизнь. Они тесно взаимосвязаны, что формирует превратное представление об их единстве, но в конечном счете нормативные установления все-таки обладают приоритетом по отношению к политическим организациям.

Политические институты и институциональный анализ

Применяя понятие института к сфере политики, можно сказать, что политические институты представляют собой разновидность устойчивого социального взаимодействия, регулирующего отношения, которые складываются в обществе по поводу политической власти. Устойчивость политического института обеспечивается с помощью связанных с ним норм, санкций и привычек — атрибутов института, которые делают его объективным и самовоспроизводящимся целым, не зависящим от воли и желания отдельных индивидов. Вместе с тем о полном его отчуждении от людей в данном контексте говорить нельзя, ибо политические институты существуют только в действиях людей, воспроизводящих между собой соответствующий тип отношений. При таком подходе коллективные ассоциации с политическими целями и функциями будут выступать в роли субъектов политики — акторов, контролирующих власть или стремящихся к контролю над ней. Иными словами, если выборы являются политическим институтом, то партии выступают их субъектами, и это различные, хотя и взаимосвязанные политические феномены.

Вплоть до начала прошлого столетия концентрированным выражением понятия «политический институт» выступало государство, в котором видели прежде всего административные установления и правовые нормы. Основы такого подхода к институтам, получившего название нормативно-юридического, были заложены Томасом Гоббсом (1588—1679). В его рамках институциональное значение приобретали лишь те регулятивные механизмы, которые так или иначе были санкционированы государством, располагающим суверенитетом, — властью абсолютной и принудительноЙ. Однако на рубеже XIX и XX веков в работах Эмиля Дюркгейма (1858—1917) и Макса Вебера (1864—1920) начало складываться альтернативное понимание политических институтов.

Этот подход, называемый социологическим, обогатил предшествующие трактовки сразу в нескольких отношениях. Во-первых, под «институтами» здесь имеется в виду не только практическое оформление политических взаимоотношений, но и их идеальный образ. Например, по Дюркгейму, представление о том, как должно работать государство, фиксируется в юридических нормах и одновременно в мифологических представлениях и религиозных верованиях. Вебер, в свою очередь, полагал, что легитимность политического порядка гарантируется как правом, так и господствующей в обществе условностью. Во-вторых, соответственно, в числе равноценных политических институтов оказались как формальные, так и неформальные практики. Наконец, в-третьих, политические институты теперь не ограничивались ареалом государства, но включали в себя и те аспекты человеческих взаимоотношений, которые не регулировались государственной властью. Новая программа достигла максимума своего развития в деятельности французского «социального институционализма» в третьей четверти XX века. На смену именно этому направлению пришел неоинституционализм, о котором шла речь в предыдущем разделе.

В рамках упомянутых теорий сложились базовые постулаты институционального анализа как метода постижения политической реальности. Его отправным пунктом можно считать тезис о том, что «политические роли значат гораздо больше, чем люди их выполняющие»*. Иными словами, положение, занимаемое человеком в политической организации, во многом предопределяет его поведение. Обладая собственной историей, культурой и памятью, политические структуры предлагают вовлеченным в них лицам определенный набор норм и правил, вытекающих из места организации в политической системе и формирующих поведение конкретных персонажей, Согласно Норту, эта диалектика выглядит следующим образом: «Институты создаются людьми. Люди развивают и изменяют институты. В то же время ограничения, накладываемые институтами на человеческий выбор, оказывают влияние на самого индивида»*. При таком подходе политическое развитие того или иного общества можно представить в виде эволюции ключевых для него организаций и учреждений. Соответственно, институциональный анализ не приемлет избыточную персонификацию политики и постановку ее базовых характеристик в жесткую зависимость от персональных особенностей политических деятелей. Более того, непрестанно воспроизводимые попытки социума искать «правильных» лидеров, вместо того чтобы исправлять учреждения, свидетельствуют о непрочности доминирующих в данной системе институциональных устоев и торжестве в ней произвола. Стремление персонифицировать власть свидетельствует прежде всего об институциональной слабости социума.

Институциональные изменения

Из сказанного видно, что институты должны обеспечивать устойчивые взаимоотношения между людьми. «Основополагающей характеристикой институтов является длительность их существования: они не могут быть изменены в одночасье по воле агентов. Это главный принцип всех школ институционального анализа» *. Вместе с тем это не означает, что они не способны меняться. Трансформации претерпевают все институты, как традиционные, так и формальные. Каким же образом происходят институциональные изменения?

Согласно Дугласу Норту, этот процесс обычно носит инкрементальный характер, то есть идет постепенно и поступательно, а не спонтанно и судорожно. Указанное обстоятельство объясняется в первую очередь тем, что неформальные ограничения, принимаемые на себя тем или иным обществом, весьма устойчивы. Если формальные правила можно изменить достаточно быстро, приняв новые законодательные решения, то неформальные традиции и обычаи оказываются гораздо менее восприимчивыми по отношению к сознательным человеческим усилиям. «Неформальные ограничения, берущие начало в культуре, не могут сразу измениться в виде реакции на изменение формальных правил»*. Обосновывая такую позицию, Норт вводит специальный термин «эффект блокировки», который отражает блокирующую роль институтов при попытках повлиять на характер социальных изменений, а также указывает на способность общества к сохранению основной траектории социального развития за счет присущей ему институциональной структуры. Таким образом, наличие данного эффекта означает, что, несмотря на непредсказуемость эволюции конкретного общества в краткосрочной перспективе, долгосрочный характер социальных изменений вполне можно предвидеть со значительной долей вероятности. Для этого, правда, необходимо знать о его институциональных особенностях и разбираться в специфике институтов*.

Исходя из преемственности институтов и их способности к самовосстановлению, неоинституционализм пересматривает привычную трактовку революций, сложившуюся в эпоху модерна. Именно в его русле в последние десятилетия XX века оформилась гипотеза path dependence (зависимость от пройденного пути, англ.), согласно которой траектории общественного развития довольно жестко предопределены предшествующей жизнью общества, точнее говоря, его институциональными устоями и обыкновениями. Принимая эту предпосылку, необходимо соглашаться и с тем, что институты не должны, по возможности, меняться дискретно; всякая подлинная революция предполагает восстановление исторической преемственности и очищение институциональной структуры социума от чуждых наслоений и заимствований. Хорошим примером, на который обычно ссылаются в этой связи, служат преобразования Мэйдзи, развернувшиеся в Японии в конце 1860-х годов.

Идеи Норта, а также его предшественников и последователей, о характере институциональных изменений крайне важны для объяснения причин удач или поражений демократических транзитов, в ходе которых делается сознательная попытка изменить институты не инкрементально, а, напротив, дискретно. Как известно, в процессе перехода к демократии обычно выделяют три стадии — либерализацию, демократизацию и консолидацию. Центральной выступает вторая из этих стадий, суть которой состоит в институционализации, то есть в выборе и внедрении новых политических институтов. Конечно, в зависимости от сигналов, посылаемых обществом, каждая политическая система выбирает тот набор демократических институтов, который позволит, как предполагается, решить ее основные проблемы. Однако институты, во-первых, создаются человеческими руками и, во-вторых, несут неизбежный отпечаток исторической традиции, поэтому зачастую не соответствуют тем надеждам, которые с ними связываются. Более того, «институты не обязательно — и даже далеко не всегда — создаются для того, чтобы быть социально эффективными; институты, или, по крайней мере, формальные правила, создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил»*.

Иначе говоря, формальное воспроизведение политических субъектов, наличествующих при демократии (партии, парламент, президент, конституционный суд, муниципальное самоуправление), не гарантирует благополучного переноса и последующей устойчивости определенной политической модели. Подобная имплементация должна дополняться усвоением всей полноты институииональной структуры, включая столь деликатный аспект социальных отношений, как приверженность большинства членов социума определенному набору сопутствующих демократии ценностей. Огромную роль в этом процессе играют политические элиты. По сути, именно они управляют институционализацией как процессом, посредством которого правила, нормы и процедуры, присущие демократии, приобретают устойчивость и воспринимаются основными субъектами политического процесса как единственно допустимые. По замечанию Норта, организации, вдохновляемые и направляемые элитами, выступают в роли «агентов институциональных изменений», что вновь обнаруживает взаимообусловленность институтов и субъектов политического действия.

Институциональный анализ и Россия

Политическая и экономическая эволюция нашей страны за последнюю четверть века в полной мере подтверждает основные выводы институционального направления в политической науке.

Во-первых, явный провал демократического транзита и сопутствующих ему проектов — перехода к подлинному федерализму, утверждения независимого суда, становления дееспособного гражданского общества и т.п., — во многом был запрограммирован историческим опытом России, ее неспособностью и неготовностью избавиться от институционального наследия прошлого. Стихийное и непрерывное воспроизведение одного и того же типа властных отношений, характеризуемого патологическим сплавом власти и собственности, поддерживаемым единоличной властью, которая остается, по сути, самодержавной независимо от типа политического режима, влечет за собой параллельное существование двух управленческих систем. В первой из них представлены институты в том смысле слова, какой и является единственно верным: это более или менее стабильные и более или менее соблюдаемые правила социальных взаимоотношений, которые, собственно, и позволяют пока именовать Россию демократической и рыночной страной. Но одновременно наличествует еще одна, неформализованная система управления, всецело базирующаяся на доминировании на политической арене узкого круга акторов*. Она, разумеется, блокирует вызревание институтов, которые в потенции могли бы ее ограничить или даже упразднить.

Во-вторых, отечественный опыт подтверждает тезис о том, что проведение институциональных преобразований не инкрементальным, но спонтанным образом негативно сказывается на развитии социума, на долгие десятилетия лишая его прочных и эффективных институтов. По степени и глубине разрушения социальной ткани русская революция 1917 года не имела прецедентов в истории. Более того, в силу принципа path dependence она и сегодня, по прошествии без малого ста лет, продолжает предопределять многие аспекты политического, социального и даже экономического развития России. О том, что выстроенная большевиками и их последователями система поведенческих и ценностных норм, принципов, установок жива и поныне, свидетельствует весьма лояльное отношение преобладающей части нынешних россиян к сталинской и в более широком смысле к советской эпохе. институциональная преемственность между коммунистической и посткоммунистической Россией столь же наглядно прослеживается и в функционировании государственно-бюрократического аппарата в нашей стране, неизменно отдающего государству и государственным интересам приоритет над правами и свободами отдельной личности.

В-третьих, формирование политических институтов сообразно интересам ограниченного круга акторов существенно сузило и обеднило институциональное пространство. Правила «политической игры», которые были заданы Конституцией 1993 года, разработанной и адаптированной под запросы одного, пусть и достаточно сильного политического актора, отнюдь не были равнодействующей интересов наиболее значимых социальных и политических групп. Отсутствие в институциональной ткани широкого консенсуса снижает эффективность институтов и повышает риски внутренней нестабильности системы.

Ирина Бусыгина, Андрей Захаров

Капелюшников Р. Неоинституционализм / / Отечественные записки. 2004. NQ 6 (21). С. 82—87.

Новый общественно-политический словарь. М.: Московская школа политических исследований, 2008. Статьи «Инкрементализм», «Неоинституционализм», «Создание и изменение институтов».

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997.

Политическая наука: новые направления. М.: Вече, 1999. Главы 4—7.

Харрисон Л, Хантингтон С. (ред.). Культура имеет значение. Каким образом ценности способствуют общественному прогрессу. М.: Московская школа политических исследований, 2002.

March J., Olsen J. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York: Free Press, 1989.

Ostrom Е. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Actions. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

Scott R. W Institutions and Organizations. London: Sage, 1995.

 

Антонио Кателани. Типология. 1988