Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

Семинар

Тема номера

Тема номера

Концепция

Дискуссия

Точка зрения

Наука и общество

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Личный опыт

Наш анонс

Nota bene

Верховенство права

Гражданское общество

№ 2-3 (65) 2014

Скандинавский омбудсмен

Арне Флифлет, парламентский омбудсмен Норвегии (1990–2014)

О термине «омбудсмен»

Ныне это понятие получило широкое распространение во всем мире, но изначально «омбудсмен» — слово древненорвежского языка, означающее доверенное лицо, например доверенное лицо короля. Сейчас, однако, речь пойдет о доверенном лице парламента. Возникает вопрос, насколько уместно называть институт словом, в котором содержится указание на человека, — «man».

Скандинавия (Дания, Норвегия и Швеция) — три независимых государства с различными системами правления и администрации. Со стороны кажется, что у этих стран намного больше общих черт, чем различий. Кроме того, к скандинавским странам относятся Финляндия и Исландия, а также Фарерские острова и Гренландия, находящиеся в тесной связи с Данией. Каждая страна имеет собственное устройство государственной администрации, соответственно работа омбудсмена тоже организована в них по-разному.

В этом очерке я хотел бы пояснить сходства и различия в организации публичной администрации и работы омбудсмена в странах Скандинавии. Чтобы понимать, как организованы эти системы, остановлюсь на основных характеристиках, устанавливаемых конституцией каждой страны относительно системы публичной администрации и судебной власти, а также на том внимании, которое им уделяют юридическая наука и адвокатура.

История

В году была отпразднована 200-летняя годовщина учреждения скандинавского института омбудсмена. В 2014 году мы отметили 200-летие Конституции Норвегии. В действительности истоки деятельности первого омбудсмена восходят к более раннему времени — к началу XVIII века, когда шведский король Карл XII вел войны за пределами своей страны. Ему нужно было иметь доверенное лицо в Швеции, которое могло бы следить за тем, чтобы высшие должностные лица и государственные служащие исполняли свои обязанности надлежащим образом. Исходя из этого, монарх назначал собственного омбудсмена. Когда в 1809 году была принята Конституция Швеции, шведский парламент (Riksdagen), бывший выборным органом, также захотел обзавестись собственным омбудсменом, вследствие чего была учреждена должность омбудсмена юстиции. В рамках отведенной ему компетенции этот чиновник должен был удостоверять, что высшие должностные лица и гражданские служащие действуют в соответствии с законами государства и добросовестно исполняют возложенные на них служебные обязанности.

С 1814 года Норвегия состояла в унии со Швецией (у них был общий король). В 1822 году монарх предпринял попытку учредить должность специального омбудсмена для Норвегии. Первый генеральный прокуратор (канцлер юстиции), которого вполне можно сравнить с омбудсменом, учрежденным шведским королем, появился у нас в 1822 году, но спустя три года его деятельность была прекращена.

После Второй мировой войны, пяти лет оккупации и нацистского режима перед Норвегией остро стояла задача укрепления начал, на которых основываются правопорядок и законность. Расширение полномочий государственной администрации также обусловило усиление гарантий гражданских прав. Специальная комиссия выступила с инициативой принять закон о государственном управлении, в котором регламентировались бы правила рассмотрения административных дел. Комиссия также предложила принять закон о свободе информации, регулирующий оборот официальных документов. Кроме того, комиссия рекомендовала учредить институт омбудсмена по вопросам государственного управления. Предложения по организации работы омбудсмена рассматривались также и в Дании: в этой стране в 1952 году его должность была упомянута в конституции. У нас процесс шел не так быстро. Предложение, представленное в парламенте Либеральной партией в 1949 году, было встречено без энтузиазма. Возможно, причиной послужили опасения, что омбудсмен, как в Швеции, станет источником постоянного раздражения для высших должностных лиц и гражданских служащих. Действительно, у шведов парламентский омбудсмен не только контролировал исполнение обязанностей высшими должностными лицами и гражданскими служащими, но и исполнял функции государственного обвинителя в процессах против этих лиц. Поскольку для Норвегии предлагалось что-то подобное, не удивительно, что инициатива не встретила понимания, тем более что во время немецкой оккупации высшие норвежские чиновники сыграли важную роль в движении Сопротивления.

Но когда компетенция омбудсмена была пересмотрена, а главной целью его деятельности стала защита прав граждан, скептицизм и неприятие понемногу стали угасать. В Дании институт омбудсмена был учрежден в 1955 году, а восемь лет спустя парламентский омбудсмен появился и в Норвегии.

Восточноскандинавский и западноскандинавский омбудсмен

Деятельность института омбудсмена в скандинавских странах регулируется двумя концепциями: восточноскандинавской и западноскандинавской. В восточных странах, то есть в Швеции и Финляндии, надзор осуществляется в основном за государственными ведомствами и должностными лицами. В западных странах основой контроля над деятельностью администрации выступает приоритетное соблюдение прав граждан. Общей чертой обеих концепций стала их тесная связь с государственной правовой системой: как правовое явление, работа омбудсмена тесно связана с деятельностью судов, правоприменительной практикой и адвокатурой.

В скандинавских странах парламентские омбудсмены обязательно должны быть профессиональными юристами. В Норвегии Актом об омбудсмене к этому лицу предъявляются такие же квалификационные требования, как к судьям Верховного суда, и у всех парламентских омбусменов должен быть опыт юридической работы в качестве судей или юрисконсультов. В Дании омбудсмен может быть избран из числа профессоров права. В Швеции и Финляндии парламентский омбудсмен всегда бывший судья или иной работник судебной системы. Другими словами, в странах Скандинавии существует очень тесная взаимосвязь между институтом омбудсмена и судами. Скандинавские заседания омбудсменов проходят как конференции представителей юридической профессии. Важно отметить, что в Швеции и Финляндии суды находятся под надзором омбудсмена. Однако омбудсмен может заниматься только процессуальными вопросами, исключая вопросы материальные.

Институциональные различия между, с одной стороны, Швецией и Финляндией, а с другой — Данией, Норвегией и Исландией касаются системы пересмотра решений и наличия юридических полномочий у представителей публичной администрации. В Швеции и Финляндии существуют административные суды, которые выносят решения по частным делам. В западноскандинавских странах есть только система судов общей юрисдикции, а пересмотр частных дел осуществляется в административных органах и в административном порядке. Таким образом, в западноскандинавских странах омбудсмен заполняет вакуум, образующийся из-за отсутствия административных судов.

Поскольку в Швеции и Финляндии действует система административных судов, роль омбудсмена в них иная. Парламентский омбудсмен в Швеции и Финляндии наблюдает за рассмотрением дел и исполнением государственными служащими своих обязанностей, но не пересматривает вопросы, относящиеся к существу решений, которые вынесены представителями публичной администрации. Это работа государственных административных судов. В западноскандинавских странах, где существует только система судов общей юрисдикции, в которой административные суды не обособляются, омбудсмена можно рассматривать как дополнение или альтернативу судам общей юрисдикции. Неразрывная связь между институтом омбудсмена и судебной системой означает, что хотя мнение омбудсмена носит только рекомендательный характер, оно обязательно будет учтено на практике.

Институт омбудсмена и судебная система

Институт омбудсмена в Норвегии руководствуется исключительно правом, и поэтому все проводимые им расследования и высказываемые им мнения должны соответствовать действующим законам. Однако институт омбудсмена является все же более гибким и менее формальным учреждением, чем судебная система. У омбудсмена, например, есть право выражать свое мнение, которое не является юридически обязательным, но обладает значительным авторитетом. Он может высказывать озабоченность или сомнения относительно применяемого закона или каких-то фактов, а также может критиковать решения за их необоснованность. Для граждан институт омбудсмена — альтернативное средство для исправления ошибок или недостатков в работе публичной администрации.

Другой особенностью, о которой следует упомянуть, является исполнение омбудсменом надзорной функции по отношению к судам и судьям в Швеции и Финляндии. Для этого в восточноскандинавских странах суды намеренно выведены за пределы компетенции омбудсмена. Отношения между омбудсменом и судьями могут показаться несколько натянутыми, но в силу того, что оба института давно стали неотъемлемой частью юридической сферы, конфликт интересов не столь велик. Однако четко обозначенная разделительная линия между омбудсменом и судами в восточноскандинавских странах, без сомнения, способствует снятию напряжения в отношениях между судами, судьями и омбудсменом. Преимущество такого положения в том, что омбудсмен выражает свое мнение по правовым вопросам, которые рассматриваются и в суде, причем без какого-либо недоверия или зависти во взаимоотношениях между этими институтами.

Обмбудсмен и права человека

Наконец, скажу также коротко о тех видах омбудсменов, которые появились после учреждения первых институтов парламентских омбудсменов. В настоящее время в скандинавских странах есть множество апелляционных и надзорных органов, и к многим из них применяется название «омбудсмен». Само слово и дело омбудсмена стали очень популярными. Конечно, публичная администрация тоже сложное и масштабное явление, но институт парламентского омбудсмена играет особенно важную роль. Учитывая его тесную связь с правом и правовыми профессиями в публичной администрации и судах, омбудсмен выступает в качестве квазисудебного органа. Граждане могут беспрепятственно обращаться к этому институту, а сам институт обязан работать эффективно и добросовестно, обстоятельно и открыто. Рассмотрение дел должно производиться в рамках процедуры, в письменной форме, но без лишнего формализма. Уверенность в этом, которую испытывают как публичная администрация, так и граждане, является важным фактором его работы.

В завершение, говоря об омбудсмене и правах человека, хочу подчеркнуть, что несколько международных конвенций по правам человека были отражены в норвежском законодательстве. В частности, в этом году важные положения, касающиеся прав человека, были внесены в Конституцию Норвегии. Наши граждане имеют право и возможность обратиться в суд для защиты своих прав. Судебная система играет здесь ключевую роль. Но омбудсмен, проводя свои расследования и высказывая мнения, также укрепляет область соблюдения прав человека.

Перевод с английского Екатерины Захаровой

Сезар. Компрессия. 1961