Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Наш анонс

Свобода и культура

Личный опыт

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Nota bene

№ 35 (4) 2005

Концепция модернизации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС


Авторский коллектив:

руководитель проекта д. n. н. Арбатова Н.К. (Комитет «Россия в объединенной Европе»},

д. э. н. Борко Ю.А. (Ассоциация европейских исследований),

д. ю. н. Кошкин С.Ю., К.Ю. Н. Калиниченко П.А. (Международный центр партнерства и развития Россия ЕС),

д. ю. н. Энтин М.Л. (Фонд европейского права)

«Проблема-2007»

30 ноября 2007 г. завершается срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой сторо­ны, подписанного 24 июня 1994 г. и вступившего в силу 1 декабря 1997 г. Со­глашение было заключено сроком на 10 лет с возможной последующей еже­годной автоматической пролонгацией, если ни одна из сторон не будет заяв­лять о его денонсации. Соответственно первоначальный срок действия СПС истекает в 2007 году. В связи с этим партнерам предстоит ответить на следующий вопрос: на какой правовой базе будут развиваться их отношения после 2007 года?

Вплоть до недавнего времени как в Брюсселе, так и в Москве считалось само собой разумеющимся, что действие СПС будет автоматически продлеваться из года в год, как это предусмотрено статьей 106 СПС. В 2003 г. в Москве, а за­тем в Брюсселе и в ряде столиц государств-членов началось обсуждение аль­тернативного варианта — подготовки и подписания нового долгосрочного со­глашения сразу же или вскоре после окончания срока действия СПС. В апре­ле 2005 г. этот вариант впервые стал предметом обмена мнениями между прези­дентом В.В. Путиным и председателем Европейской комиссии Ж.М. Баррозу, прибывшим с рабочим визитом в Россию.

СПС, несомненно, сыграло важнейшую роль в развитии взаимоотношений между Европейским союзом и Россией:

— положило начало повороту к качественно новым отношениям между недав­ними противниками в холодной войне — к отношениям партнерства и сотруд­ничества;

— создало политико-правовую базу этих отношений, определило их принци­пы и цели, основные области конструктивного взаимодействия, учредило ин­ституты сотрудничества;

— за годы действия СПС Стороны прошли немалый путь от учредительного документа и первых политических деклараций к реальному сотрудничеству в различных областях экономики, политики и культуры, накопили большой практический опыт совместной работы, заметно подняли планку взаимопони­мания и взаимного доверия;

— логическим следствием этого прогресса, достигнутого на основе СПС, ста­ло согласие Сторон придать своим отношениям характер стратегического партнерства.

Вместе с тем уже сейчас, за два с лишним года до завершения срока своего дей­ствия, СПС не отражает в полной мере ни тех существенных изменений, ко­торые произошли в России, в ЕС и в мире, ни опыта, достигнутых результатов и новых задач их сотрудничества.

Ныне, через 11 лет после подписания СПС:

  • в России созданы основы рыночной экономики и политической демокра­тии; страна вступила в период экономического роста, продвижения к со­циальной и политической стабилизации. Кроме того, к 2007 г. Россия, ско­рее всего, вступит в ВТО;
  • в рамках ЕС построен экономический и валютный союз, введена единая валюта — евро, число его членов увеличилось с 15 до 25, созданы механиз­мы общей внешней политики и общей политики безопасности и обороны. В 2007 г. завершится уже вторая волна современного расширения Союза (присоединятся Болгария и Румыния), и, вполне вероятно, к середине 2007 г. вступит в силу или будет близка к окончанию ратификации Евро­пейская конституция;
  • человечество убедилось в том, что холодная война сменилась не согласием и миром между народами, а новой волной насилия, принявшего формы региональных войн, межэтнических конфликтов, международного терроризма, транснациональной преступности;
  • отношения партнерства и сотрудничества между ЕС и Россией стали повседневной практикой. Более того, их совместная инициатива — создать в будущем четыре общих пространства — выводит отношения между партнерами на качественно новый уровень. Такое состояние отноше­ний правильно было бы характеризовать как «стратегическое партнер­ство», «тесное партнерство» или «продвинутое партнерство» (cohesion partnership — англ.). Вместе с тем такое партнерство требует адекватно­го оформления не в виде политических договоренностей, каковыми яв­ляются — при всей их авторитетности — Совместные заявления самми­тов Россия — ЕС, а в полноценном юридически обязательном для Сто­рон договоре.

Различными политическими силами и в России, и в ЕС «проблема-2007» воспринимается по-разному. Одни вполне удовлетворены состоянием отноше­ний между Россией и ЕС и не желают что-либо менять в СПС. Другие, напротив, исходят из того, что новые вызовы требуют и новых подходов и отклады­вать поиски решения «проблемы-2007» «на потом» было бы близоруко. Со временем она лишь приобретет еще большую остроту. Важно не допустить, чтобы порождаемые ею разногласия стали детонатором очередного кризиса в отношениях между Россией и ЕС.

Руководствуясь этими соображениями, Комитет «Россия в объединен­ной Европе» призывает общественность России и стран ЕС незамедли­тельно приступить к публичным дебатам по «проблеме-2007» и выносит на открытое обсуждение свое видение концептуальных основ ее возмож­ного решения. Авторы данного документа предлагают свой вариант ре­шения.

Варианты решения «nроблемы-2007»

Относительно дальнейшей судьбы СПС возможны три варианта договорного оформления отношений между ЕС и Россией после 2007 года:

1. Продление действия СПС, как это предусмотрено статьей 106 данного Со­глашения, вплоть до того времени, когда Стороны сочтут целесообразным за­менить его новым соглашением.

2. Внесение в существующий текст Соглашения изменений и дополнений, учитывающих современный уровень «продвинутого сотрудничества» и реаль­ные перспективы развития отношений на 10 — 15 лет вплоть до создания ассо­циации.

3. Подготовка нового соглашения, которое полностью заменит СПС, как толь­ко оно будет подписано и ратифицировано Россией, Европейским союзом и его государствами-членами.

Конечно же, если не подвергать СПС изменениям, сохранится прежняя фор­мула взаимоотношений «партнерство и сотрудничество». Действующее Согла­шение до конца свой потенциал еще не реализовало и вполне применимо на ближайшие пять лет. Тем более что сейчас до конца не ясно, готовы ли партнеры подписать широкомасштабное, амбициозное соглашение, предусматри­вающее более ответственные и широкие взаимные обязательства из-за глубо­ких разногласий по ряду важных вопросов их внутренней и внешней полити­ки и все еще существующего дефицита взаимного доверия.

С юридической точки зрения, если СПС сохранит свое действие в первоздан­ном виде, а современные отношения станут строиться на параллельно сущест­вующих соглашениях, то по истечении незначительного периода его положе­ния могут стать просто ФУС (фактически утратившими силу), а реальные от­ношения будут развиваться на базе нескольких связанных между собой актов. Тем не менее, исходя из курса на развитие стратегического, продвинутого партнерства, соответствующего долгосрочным и жизненно важным интере­сам Сторон, а также из того, что практически все разделы и большинство ста­тей СПС нуждаются в коренной переработке, авторы данной концепции убеждены в том, что более целесообразными и перспективными являются ва­рианты 2 и 3. Ассоциация может и должна стать логическим итогом развития современных отношений РФ и ЕС.

Сегодня бытует ошибочное мнение, будто главное различие между партнер­ством и ассоциацией заключается в том, что ассоциация предусматривает в качестве конечной цели членство в Европейском союзе. Не исключая в конеч­ном итоге в отдаленной перспективе и такое развитие отношений России и ЕС, необходимо указать, что данное утверждение является ложным. Известны три типа соглашений об ассоциации, которые имеют разные названия и со­держание: Европейское соглашение (для стран Центральной и Восточной Ев­ропы), Соглашение об ассоциации и стабилизации (для Западных Балкан), Ев­ропейско-Средиземноморское соглашение (для стран Южного Средиземноморья). В первой статье каждого из этих документов говорится, что «настоя­щее соглашение устанавливает ассоциацию» с ЕС. В Европейских соглашениях о перспективе членства в ЕС говорилось и в преамбулах, и в пер­вых статьях. В первых статьях Соглашений об ассоциации и стабилизации с Македонией и Хорватией ничего не сказано об их возможном вхождении в ЕС, но в преамбулах они все же названы потенциальными кандидатами. Что касается Соглашений об ассоциации со средиземноморскими странами, то перспектива их членства в ЕС не рассматривается.

Самым главным отличием СПС от соглашений об ассоциации является отсут­ствие в СПС положений о либерализации движения товаров, лиц, услуг и ка­питалов между Сторонами. СПС в большинстве случаев предлагает вместо этого режим наиболее благоприятствуемой нации.

Несмотря на то, что СПС упоминает, в качестве конечной цели партнерства, о создании зоны свободной торговли, положений о практических шагах в этом направлении СПС не содержит. Ассоциация же зиждется на зоне свободной торговли. Соглашения об ассоциации предусматривают, в своем большин­стве, план-график постепенного (10 — 12 лет) снижения таможенных пошлин и эквивалентных сборов вплоть до их полного устранения, отмену количествен­ных ограничений на импорт и экспорт и равнозначных мер, а также запрет дискриминационного налогообложения в зависимости от места происхожде­ния товаров. Отсутствие подобных положений в СПС создает значительные трудности для полной реализации целей этого Соглашения.

Теоретически заключение нового договора между Россией и ЕС — Соглаше­ния об ассоциации (вариант 3) — являлось бы наилучшим сценарием, но прак­тически он не реалистичен в силу ряда причин. На сегодняшний день сущест­вует также множество политических факторов, негативно влияющих на про­цесс продвижения России и ЕС к созданию зоны свободной торговли и, соот­ветственно, установлению ассоциации между ними.

Со стороны ЕС звучит критическая оценка многих аспектов внутренней и внешней политики Президента и Правительства РФ. В Европе упрекают рос­сийское руководство в прямом отступлении от ценностей и принципов, поло­женных в основу партнерства и сотрудничества между РФ и ЕС. Серьезные разногласия существуют по ряду вопросов принципиального характера, особенно таких как пути развития и институциональные формы демократии, за­щита прав человека, борьба с терроризмом. В Европе все еще сохраняется вы­сокий уровень недоверия к российской политической элите и сомнение в окончательном европейском выборе России.

В России обеспокоены наметившимся структурным кризисом в самом Евро­пейском союзе, трудностями адаптации новых государств-членов к условиям единого внутреннего рынка и действующим нормам законодательства ЕС, плохой демографической ситуацией в ЕС, провальной иммиграционной политикой государств-членов, ростом национализма и радикализма в Европе. Серьезные разногласия между государствами-членами существуют в области внешней политики вообще, и в подходах к отношениям с Россией в частно­сти. Такое положение вещей в свою очередь подрывает доверие к европей­ским структурам со стороны российского руководства. Наблюдается взаим­ное недовольство Сторон политикой друг друга в отношении стран СНГ. Обе Стороны сохраняют низкую оценку эффективности бюрократического аппарата друг друга. У России сложились непростые отношения с новыми государствами-членами, входящими в так называемое балтийское ядро Евро­союза.

В таких условиях ратификация нового соглашения между Россией и ЕС при отказе от пролонгации СПС не имеет шансов, прежде всего, по политическим причинам. Существуют и другие объективные препятствия для отказа от про­лонгации СПС:

— опасность временного правого вакуума, который неизбежно затронет инте­ресы и отдельных российских граждан, и РФ в целом;

— разрушение цепочки торговых соглашений, связанных с СПС (соглашения по текстилю и стали);

— опасность слома или, по меньшей мере, серьезного нарушения всей только­-только сложившейся практики применения Соглашения.

В первую очередь имеется в виду прецедент Европейского суда по «делу Си­мутенкова», предоставивший российским гражданам, работающим в госу­дарствах — членах ЕС, право напрямую ссылаться на ст. 23 СПС в националь­ных судах государств-членов в целях защиты своих трудовых прав от дискри­минации по признаку граж­данства. Значение этого прецедента состоит в том, что впервые европейские институты повернулись лицом не к политическим институтам российской власти, а к обычным гражданам России.

Конечно, можно аналогичные положения предусмотреть и в новом соглаше­нии, которое заменит СПС. Но тогда суду нужно будет снова подтвердить пря­мое действие этих положений. Это займет какое-то время, на период которо­го российские граждане вновь окажутся бесправными.

Возвращаясь к «проблеме-2007», хочется отметить, что с юридической точки зрения наиболее оптимален второй вариант решения — не полная замена Со­глашения, а внесение изменений и дополнений в СПС. Заключение такого Со­глашения разумно также и потому, что действующее СПС вполне пригодно к адаптации к новым реалиям европейской жизни.

По мнению чиновников из Минэкономразвития РФ, Россия готова и может приступить к переговорам о создании зоны свободной торговли с ЕС сразу же после вступления в ВТО. При этом хорошо продуманное и правильное посту­пательное создание такой зоны свободной торговли ни в коем случае не будет идти вразрез экономическим и торговым интересам России, а, наоборот, бу­дет соответствовать им.

То, что современные положения СПС можно и нужно реформировать и раз­вивать, видно даже без учета «проблемы-2007».

Вместе с тем необходимо категорически отвергнуть идею заключения вместо СПС нового Соглашения о сотрудничестве, наподобие соглашений, заключае­мых ЕС с латиноамериканскими странами, государствами Центральной Афри­ки и Океании. Это более низкий уровень сотрудничества, нежели даже «парт­нерство и сотрудничество», по существу равнозначный откату во взаимоотношениях между ЕС и РФ на уровень конца 1980 годов.

Что должно предусмотретьСоглашение об изменении и дополнении СПС?

1. Преамбула должна содержать четкую формулировку о том, что Россия яв­ляется развитой страной, в которой заложены основы рыночной экономи­ки и политической демократии. В преамбуле необходимо отразить также высокий уровень современного партнерства, построение четырех прост­ранств, вступление России в ВТО, упомянуть о новых угрозах и, в первую очередь, о борьбе с международным терроризмом и распространением оружия массового уничтожения.

2. Конечной целью обновленного Соглашения является построение ассоциации. Такая ассоциация должна базироваться на концепции продвинутого партнерства, основой которого, в свою очередь, являются четыре общих пространства. Авторы данной концепции исходят из следующих представ­лений об этих пространствах.

Общее европейское экономическое пространство предполагает:

— свободное движение товаров, услуг, людей и капиталов;

— наличие единых правил и норм, обеспечивающих осуществление указанных четырех свобод и равенство условий конкуренции;

— гармонизацию законодательства и тесную кооперацию в других областях экономической и социальной политики в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего экономического пространства.

Общее пространство свободы, безопасности и правосудия предполагает:

— свободу движения, проживания и занятий, включая профессиональную де­ятельность граждан государств — членов ЕС и России в пределах этого прост­ранства на тех же условиях, какие предоставлены гражданам данного государ­ства, включая их трудовые и социальные права;

— равное обеспечение личной безопасности граждан государств — членов ЕС и России, где бы они ни проживали в пределах данного пространства;

— сближение законодательства и практики осуществления правосудия в Рос­сии и в ЕС, а также тесное и постоянное сотрудничество органов правосудия, в том числе в борьбе с трансграничной организованной преступностью.

Общее пространство внешней безопасности означает:

— регулярный диалог по всем вопросам международных отношений, внешней политики и безопасности — в первую очередь безопасности в Европе и в при­легающих к ней регионах, — осуществляемый в рамках постоянно действую­щих механизмов;

— совместные позиции и совместные акции в области внешней политики и бе­зопасности, если и когда Россия и ЕС сочтут это целесообразным или необхо­димым;

— теснейшее сотрудничество в предупреждении и противодействии междуна­родному терроризму;

— сотрудничество в военной области, в том числе с целью проведения совме­стных миротворческих, спасательных или гуманитарных операций.

Общее пространство научных исследований, образования и культуры подразумевает:

 — тесное и систематическое сотрудничество в отраслях фундаментальной и прикладной науки на основе совместных многолетних рамочных программ и совместного финансирования, а также гармонизированного законода­тельства, гарантирующего, в частности, право интеллектуальной собствен­ности;

— формирование общеевропейского образовательного пространства на осно­ве Болонского процесса, включая сближение систем образования, широкий обмен преподавателями, студентами и аспирантами, взаимное признание дипломов о высшем образовании;

— создание максимально благоприятных условий для развития культурного обмена, взаимного ознакомления с культурой европейских народов, форми­рования в широких слоях населения сознания общности европейской культу­ры при всем ее национальном многообразии.

3. Название СПС изменить, например, на «Соглашение о продвинутом парт­нерстве, учреждающем ассоциацию».

4. Раздел I «Общие принципы» преобразовать в раздел «Общие принципы и цели», включив в него нынешнюю статью 1 и дополнив его рядом положений с учетом накопленного опыта и новых задач «продвинутого партнер­ства».

5. Раздел II «Политический диалог» необходимо дополнить статьей, в которой определяется дополнительное содержание такого диалога, включаю­щего «развитие новых форм сотрудничества в целях решения общих задач и противостояния новым угрозам, в част­ности проблем обеспечения мира и безопасности, борьбы с международным терроризмом и организованной преступно­стью, а также поддержку демократии и прав человека». По сути, новая ста­тья юридически фиксирует и закрепляет современный уровень политического диалога Сторон.

6. Структуру СПС следует изменить: после раздела о политическом диалоге, который надо преобразовать в раздел о политическом диалоге и сотрудничестве, следует поместить четыре раздела, посвященных построению каж­дого общего пространства России и ЕС. Как вариант, можно внести изменения в раздел VII «Экономическое сотрудничество», полностью приведя его в новой редакции, разбить этот раздел на четыре главы, по одной на каждое пространство.

Соответственно по каждому пространству сформулировать положения, полностью отражающие содержание принятых в мае 2005 г. «дорожных карт».

Конкретизировать положения, посвященные четырем пространствам, можно в специальных протоколах, прилагаемых к Соглашению, или в от­ дельных соглашениях по этим пространствам, или в каких-то иных доку­ментах, например в годовых программах первоочередных действий, утверждаемых и контролируемых Постоянным советом сотрудничества.

7. В разделе об общем экономическом пространстве предусмотреть пункт о составлении плана-графика полной либерализации торговли товарами в течение 10 — 12 лет.

8. Комплексу проблем, возникших вокруг Калининграда, можно посвятить отдельный протокол или декларацию в виде приложения к обновленному Соглашению.

9. Представляется крайне важным развивать сотрудничество в области зако­нодательства. Статья 55 изменяется и дополняется положениями о посте­ пенном (в два этапа) сближении российского законодательства с законо­дательством Сообщества на основе специальной индикативной програм­мы, разрабатываемой совместно Сторонами. При этом продолжаются ме­роприятия по уже гармонизированным сферам и идет распространение гармонизации на новые сферы. Механизм гармонизации целесообразно закрепить в специальном соглашении о применении статьи 55, заключе­ние которого в будущем должно предусматривать СПС.

10. Положения о финансовом сотрудничестве должны учитывать финансо­вый механизм европейской политики добрососедства.

11. Соглашение должно быть заключено на неограниченный срок.