Общая тетрадь

№ 30 (3) 2004

Как работает британское правительство

Описать британскую государственную систему довольно сложно, потому что у нас, как известно, нет писаной конституции.

Некоторые ее «статьи» содержатся в за­конах, статутах и судебных решениях, которые насчитывают не одну сотню лет.

Все это может показаться тривиальным, но именно в услов­ностях заключена суть британской политической системы, и они столь же непререкаемы, как правила игры в футбол в районе штрафной площадки. Например, в прошлом году у нас шла бурная дискуссия о том, нужно ли г-ну Блэру и его правительству испрашивать разрешение парламента на на­чало военной операции в Ираке. В конце концов, премьер­ министр его запросил и получил одобрение парламента, хотя это не было необходимо с конституционной точки зрения. По сути, это был тоже вопрос условностей, помога­ющих сдерживать власть.

В Британии мы любим говорить о «сдержках и противове­сах», то есть о принципах, позволяющих защитить общест­во от абсолютной власти и обеспечивающих такое распределение полномочий, при котором каждая ветвь власти контролирует и сдерживает другую. В случае же необходи­мости обращаемся к учебникам, соответствующим кодексам или к прецедентам в истории британских правящих ка­бинетов.

Естественно, столь необычная природа конституции сооб­щает режиму работы правительства некоторую неопреде­ленность. Однако есть и преимущества: подобный подход позволяет неписаной конституции динамично развиваться и не отставать от перемен в окружающем мире. С опреде­ленными трудностями сталкивается при этом обычно но­вое, неопытное правительство. Одной из проблем прави­тельства г-на Блэра, например, пришедшего к власти после 18 лет правления консерваторов, было то, что «чувство власти», практические навыки работы в правительстве оказались стерты из памяти лейбористов.

Остановлюсь на основных элементах британской консти­туционной системы.

Глава государства

Глава государства в Великобритании — королева. Когда в прошлом году г-н Путин посетил Соединенное Королев­ство с государственным визитом, его приветствовала королева. На данном в честь В.В. Путина парадном обеде хозяином был именно мо­нарх, а не г-н Блэр. В списке приглашенных он даже не числился вторым. Фор­мально он значился после главных представителей королевской семьи, а так­ же архиепископов Кентерберийского и Йоркского и лорда-канцлера (кото­рый, кстати, входит в кабинет министров). Такое положение дел осложняет протокол.

Наша королева по-прежнему обладает значительной формальной властью, в частности в вопросах руководства Вооруженными Силами, аппаратом гос­службы, судебной системой, а также имеет право издавать законы без согла­сия парламента. Однако применять эту власть она может только по совету действующего правительства.

Тем не менее, роль королевы все еще велика, поскольку она глава государства не только в Великобритании, но и в странах, входящих в состав Британского содружества наций. Кроме того, ее функции в государственной системе име­ют и реальное наполнение: если после всеобщих выборов, например, ни одна политическая партия не получила большинства в парламенте, то именно ко­ролева определяет, какой партии будет поручено сформировать правитель­ство.

Королева и премьер-министр встречаются еженедельно, а в тех редких слу­чаях, когда встреча невозможна, говорят по телефону. Обычно они встре­чаются в частной обстановке, и никто не знает, о чем они говорят, хотя из­вестно, что королева сравнивала свою роль во время таких консультаций с губкой, то есть она то «впитывает» информацию, то дает советы и рекомен­дации.

Правительство и парламент

Следующие два института в иерархии после главы государства — парламент и кабинет министров.

Парламент состоит из двух палат: палаты общин, которая избирается раз в несколько лет (но не реже чем раз в пять лет), и палаты лордов, которая не из­бирается, но состоит из лордов, назначаемых королевой по рекомендации премьер-министра.

У британского парламента три основные функции.

Во-первых, именно парламент служит основой для формирования правитель­ства. Никто не может войти в правительство, не будучи членом одной из двух палат парламента.

Во-вторых, он осуществляет законодательную деятельность, то есть издает за­коны (принятый законопроект становится законом только после его одобре­ния королевой, в котором, впрочем, никогда не бывает отказано). Обе пала­ты исследуют и подробно обсуждают проекты новых законов, которые обыч­но выносятся на рассмотрение парламента правительством; это очень дли­тельный процесс.

В-третьих, члены парламента представляют общественное мнение. Парла­мент — важнейший конституционный форум, где обсуждаются самые актуаль­ные проблемы государственной жизни и где правительство призывают к отве­ту по бесчисленному ряду крупных и мелких вопросов.

Парламент критически анализирует деятельность правительства. Например, каждую среду во время заседания парламента премьер-министр обязан при­быть в палату общин, чтобы в течение получаса отвечать на вопросы членов парламента. Каждое заседание транслируется по телевидению и представляет собой важное событие в жизни британского премьер-министра.

Последнее означает, что каждую среду утром премьер-министр проводит встречу со своими ближайшими сотрудниками, читая информационные свод­ки от всех департаментов, обсуждая вопросы, которые, возможно, будут зада­ны ему в парламенте. Если вы работаете в департаменте, занимаясь сложной проблемой, у вас могут срочно запросить информацию или попросить дать примерный ответ на возможный вопрос в парламенте. Эта система очень действенна.

То же в известной степени относится ко всем британским министрам. Каж­дый день с понедельника по четверг обе палаты парламента начинают работу с часовых слушаний, в продолжение которых парламентарии задают вопросы министрам и главам департаментов. Команда каждого министра тщательно го­товится к таким слушаниям, так как репутация для политика имеет первосте­пенное значение.

Существует множество путей, посредством которых парламент контролирует деятельность министров и департаментов. Один из них — специальные парла­ментские комитеты, призванные пристально изучать те или иные вопросы. Почему все это так важно? В основном потому, что названные процедуры сос­тавляют часть непрекращающейся борьбы за власть — со стороны действую­щего правительства и со стороны оппозиции. То есть политический процесс состоит из постоянного оппонирования, расследований и запросов. Прави­тельства тяготеют к скрытности. Надзор и анализ — единственный рецепт де­мократии против злоупотреблений властью. Именно в этом контексте и сле­дует рассматривать деятельность правительства.

Роль премьер-министра

Во главе правительства стоит премьер-министр, которого королева просит сформировать правительство. Все министры в правительстве назначаются королевой по рекомендации премьер-министра.

Это значит, что когда премьер-министр приходит или остается у власти, его первая задача заключается в формировании правительства. Это тяжелый труд, особенно для человека, изнуренного избирательной кампанией. Проис­ходит это так. После победы на выборах премьер-министр направляется во дворец на аудиенцию к королеве, а затем возвращается на Даунинг-стрит, 10, где выстраиваются репортеры, а вдоль коридоров дома — сотрудники канцеля­рии, включая постоянного секретаря кабинета. Спустя десять минут начина­ется процесс формирования правительства.

Премьер-министр начинает его с назначения 20 ключевых министров. Они составляют костяк кабинета, возглавляют департаменты и официально имену­ются государственными секретарями. Деятельность этих министров охваты­вает практически все сферы работы правительства. После назначения ключе­вых министров премьер-министру предстоит заполнить еще примерно 100 правительственных должностей. Это необычайно сложная процедура, кото­рая регулируется трудными для понимания законами.

Естественно, деятельность премьера не ограничивается согласованием ми­нистерских портфелей с королевой. (При этом в законодательстве Великоб­ритании упоминание о посте премьер-министра отсутствует.)

Формально исполнительная власть и право управлять государственными фи­нансами принадлежит государственным секретарям, которые возглавляют де­партаменты. Основная роль премьер-министра, опять же формально, сводит­ся к председательству на заседаниях правительства и их подытоживанию. Штат сотрудников, работающих непосредственно на Даунинг-стрит, 10, редко превышает 200 человек, включая курьеров, охрану и прислугу. Премьер-мини­стру как главе кабинета министров помогает канцелярия кабинета, в которую входят разнообразные отделы, ответственные за функционирование правительства как коллегиального органа.

Но, разумеется, роль премьер-министра гораздо более многообразна.

Каждый премьер-министр придает правительству особый характер и ориен­тиры, жизненно важные для его деятельности. Отчасти это проявляется в не­посредственном руководстве работой правительства, отчасти — в определе­нии приоритетов.

В течение многих лет значительное внимание в британской политической мыс­ли уделяется тому, как премьер-министр может воздействовать на работу депар­таментов и эффективно управлять государственной машиной. Несмотря на раз­ность подходов, каждый премьер-министр на протяжении последних 30 лет опирался на существующий в той или иной форме отдел стратегической поли­тики, призванный повышать эффективность управления правительством.

Аппарат государственной службы

После назначения государственного секретаря (министра) везут на прави­тельственном автомобиле с Даунинг-стрит, 10 в здание возглавляемого им де­партамента (министерства). Там министр встречается с сотрудниками аппара­та госслужбы. Постоянный секретарь департамента представляет министру информационные сводки за последние недели, и после короткого перерыва министерство начинает работу.

Аппарат госслужбы состоит примерно из полумиллиона служащих, вовлечен­ных в работу органов государственной власти по всей стране. Все сотрудники аппарата набираются на основе открытой и честной конкуренции, вне зави­симости от их происхождения.

Отмена прав назначения на должности была основным завоеванием структур­ных реформ XIX века: открытая конкуренция — краеугольный камень аппара­та государственной службы. Интересно, что положения об аппарате госслуж­бы при этом не содержатся в парламентских законах. Статус аппарата опреде­ляется королевой благодаря сохраняющейся за монархом рудиментарной за­конодательной власти, о чем я упоминал ранее.

Еще одна важная особенность аппарата госслужбы — политическая нейтраль­ность. Состав британского аппарата госслужбы не меняется при смене прави­тельства. Это постоянная служба, обязанности которой состоят в оказании ус­луг действующему правительству вне зависимости от политических взглядов сотрудников аппарата. К примеру, за 36 лет работы в госслужбе я работал с че­тырьмя правительствами, включая кабинеты г-жи Тэтчер и г-на Блэра.

Одновременно премьер-министр возглавляет политическую партию, которая поддерживала его на выборах: политические партии играют ведущую роль в палате общин, поддерживая правительство или оппонируя ему.

Однако политические партии не входят в состав государственных органов. Государственная машина Великобритании — неполитический институт, а един­ственные «политические» чиновники — это советники премьер-министра и министров (обычно по два у каждого государственного секретаря и несколько у премьер-министра).

Наконец, третья особенность аппарата госслужбы — безукоризненная чест­ность. В качестве постоянного секретаря правительственного департамента я, скажем, нес личную ответственность перед парламентом за каждое пенни казенных денег, истраченных моим департаментом. Мне вменялось в обязанность отчитываться перед специальным комитетом парламента по общест­венным затратам, заседания которого транслировались по телевидению. Ко­митет скрупулезно рассматривал все произведенные департаментом затраты, при этом предполагалось, что я могу ответить на любой вопрос. Должен ска­зать, что это тяжелое испытание!

Кабинет министров

Высший орган британского правительства — кабинет министров. В настоя­щее время кабинет собирается каждый четверг на Даунинг-стрит, 10, в доме, где работает и живет действующий премьер-министр. В соседнем доме живет министр финансов (канцлер казначейства), возглавляющий казначейство. Формально кабинет министров — высший орган исполнительной власти в стране, но за последние 40 лет его роль изменилась. Кабинет перестал быть местом, где принимаются все важные решения.

В 1971 году, например, кабинет г-на Хита заседал в полном составе 63 раза, рассмотрел 316 вопросов и издал 156 постановлений правительства. Тридцать лет спустя кабинет заседает только раз в неделю, обычно во время сессии пар­ламента, и заседание редко длится больше часа. Повестка дня следует заведен­ному распорядку: парламент, внутренняя политика, внешняя политика, бюд­жет, законодательные инициативы.

Означает ли это, что кабинет министров утерял прежнее значение? Нет. Ка­бинет остается высшим органом, ответственным за принятие решений, фору­мом, где еженедельно собираются ключевые министры, осуществляющие стратегический надзор за деятельностью правительства, обсуждающие наибо­лее актуальные проблемы. Кабинет обладает властью вынести решение по лю­бому вопросу внутренней и внешней политики.

Однако сложность и масштаб деятельности современного правительства предполагает, что большинство решений должны приниматься в других, ни­жестоящих ведомствах. Поэтому возникла необходимость выработки таких методов обсуждения и принятия решений, которые соответствовали бы принципам эффективного управления, не умаляя коллективную ответствен­ность.

Комитеты кабинета министров

В современной Великобритании основная роль в принятии решений принад­лежит правительственным комитетам, которым кабинет делегирует часть своих полномочий. Комитеты утверждаются премьер-министром, который определяет сферу их компетенции и состав.

В настоящее время в правительстве работает около 50 комитетов, по сравне­нию, например, с 19 подобными ведомствами в 1995 году. Число комитетов возросло настолько, что после последних выборов аппарат кабинета минист­ров был вынужден провести тщательную проверку комитетов в целях уточне­ния сферы их компетенции и оптимизации их работы.

Аппарат госслужбы назначает секретарей, обслуживающих кабинет минист­ров и каждый из правительственных комитетов: секретари следят за повест­кой дня, несут ответственность за подготовку справок для председателя коми­тета перед каждым заседанием и ведут протокол заседаний.

Министерская переписка

В последние годы существенно возрос объем министерской переписки как ме­тода принятия коллективных решений.

Когда разрабатывалась концепция коллективного правительства, в мире не существовало фотокопировальных устройств. Ныне копировальные машины в кабинетах Уайтхолла ежедневно выдают пачки документов, подлежащих распределению между правительственными комитетами для вынесения кол­лективных решений.

Ежевечерне каждый министр должен ознакомиться с документами и инфор­мационными бюллетенями по актуальным вопросам дня. Кроме того, копия каждого письма и документа направляется секретарю кабинета, который при необходимости доводит его содержание до сведения премьер-министра.

Иногда министерская переписка вызывает ожесточенные споры, или же ми­нистры считают, что поднятый вопрос слишком важен, чтобы решение бы­ло принято так скоро, как рекомендует инициировавший его министр. Чаще всего это ведет к неформальным попыткам решить проблему. Министры мо­гут встретиться, чтобы попытаться устранить разногласия. Или же они по­ручают это своим подчиненным. Или, наконец, премьер-министр выносит вопрос на рассмотрение всего кабинета. Значительная часть работы на Дау­нинг-стрит, 10  и в министерствах состоит именно из разрешения подобных споров.

Когда соглашение, наконец достигнуто, министерский комитет распространя­ет еще одно письмо, в котором излагается новая версия предлагаемого поста­новления. И,учитывая усилия, уже потраченные на сглаживание противоре­чий, решение обычно выносится единогласно. Таким образом, принципы кол­лективного руководства оказываются соблюденными без формального заседа­ния кабинета или правительственного комитета.

Неформальные способы согласования

В последние четверть века британский кабинет министров приобрел боль­шую неформальность, и не только в стиле (встречи без пиджаков, обраще­ние по имени, заседания, все чаще проходящие в рабочем кабинете премье­ра, а не в зале заседаний правительства), но и в процессе принятия реше­ний. Увеличился также штат сотрудников на Даунинг-стрит, 10, в который входят как политические советники, так и постоянные сотрудники аппарата госслужбы.

Свидетельствует ли это о централизации и президентском стиле правления? Полагаю, что нет. Изменившийся стиль работы правительства отражает необ­ходимость поиска эффективных решений бесконечных крупных и мелких проблем в обход формализованных традиций.

Уже много лет премьер-министр проводит еженедельные частные встречи с канцлером казначейства. В последние годы эта практика развивалась, отра­жая баланс сил в каждом правительстве. Перед заседаниями кабинета г-н Блэр, например, регулярно проводит встречу с заместителем премьер-мини­стра; на протяжении недели он также встречается с другими ключевыми ми­нистрами.

У премьер-министра может быть множество причин, по которым он предпоч­тет решить вопрос неформальным образом, а не через кабинет или комитет кабинета. Перечислю некоторые из них, при этом следует подчеркнуть, что я не говорю о каком-то конкретном правительстве.

Премьер может счесть нежелательным, чтобы обсуждение того или иного вопроса стало достоянием гласности. Заседания правительственных кабине­тов обнародуются в парламенте и на правительственном веб-сайте, в то время как частная беседа недоступна для посторонних ушей.

Премьеру может быть проще достичь согласия внутри кабинета посредством неформальных встреч с министрами, до того как вопрос будет вынесен на об­суждение правительства в официальной обстановке.

Ему может не хватать времени. Современные СМИ не терпят формализован­ных процессов. Если правительство не успело отреагировать на то или иное событие, это может само по себе стать предметом журналистского расследо­вания.

Наконец, неформальные процессы предлагают гораздо более широкое поле для политического маневрирования и могут быть признаны вполне законным способом управления государственной машиной перед вынесением вопроса на заседание кабинета.

Слухи о смерти кабинета министров как коллективного правительства сильно преувеличены. В периоды стабильности, когда правительству сопутствует ус­пех, британская конституционная машина может показаться апатичной, даже дремлющей, но она способна внезапно ожить, как чудище в сказке, и разда­вить тех, кто посягает на основы конституционного строя. Пренебрегать нор­мами даже неписаной конституции опасно.

Коллективное правительство

У правительства сложные и многообразные функции. Их объединяет и нап­равляет политическая воля коллективных решений.

В классическом понимании коллективное правительство — это простая мо­дель. Все решения государственной важности обсуждаются и принимаются в кабинете министров; некоторые дела относятся к компетенции комиссий ка­бинета, которые отображают состав правительства в целом. Принимая непос­редственное участие в выработке коллективных решений, все министры не­сут солидарную ответственность за политику правительства и обязаны или отстаивать ее, или подать в отставку.

Перемены

Такова, вкратце, структура британского правительства, но оно, конечно же, ра­ботает не в вакууме. Мир, в котором функционируют современные правитель­ства, постоянно меняется, хотя, возможно, перемены в Британии не столь радикальны, как те, что происходят в России. И, тем не менее, перемены и рефор­мы — весьма актуальная сторона политической жизни. Ведь каждое поколение как бы воссоздает государственные институты. Поэтому слушателям Москов­ской школы политических исследований будет небезынтересно узнать о тех мо­тивах и силах, которые побуждают меняться британское правительство.

Конституция

Когда историки примутся описывать наш сегодняшний день, они напишут, что Соединенное королевство переживало эпоху великих конституционных ре­форм, которые происходят лишь раз в несколько столетий. Расширение авто­номии Шотландии и Уэльса, законы о правах человека, расширение Европей­ского союза и сосредоточение больших властных полномочий в Брюсселе, сво­бода информации, изменение условий членства в парламенте — эти и другие пе­ремены иногда еще больше осложняют толкование британской конституции.

Общественность

Общественность также меняется. Ушло поколение, которое готово было воспринимать систему общественных услуг как дар милостивого государства, мириться с очередями к чиновникам, сложными бланками и бесконеч­ными бюрократическими преградами. Сегодня люди по праву требуют хо­рошей системы здравоохранения, хорошего транспорта, хорошего образо­вания и безопасности; когда что-то происходит не так, люди ищут винова­тых и требуют возмещения ущерба. Кроме того, общественность хочет, что­ бы услуги предоставлялись с минимальными затратами ресурсов. Если налоги повышают, люди, естественно, хотят знать, на что будут истрачены их деньги.

Открытое правительство

Люди хотят открытого правительства. Они желают напрямую общаться с те­ми, кто находится у власти. В одном из своих выступлений Билл Гейтс утверж­дал, что сенатор США, занимающийся той или иной конкретной проблемой, может получать до миллиона электронных писем в день. В Великобритании объем переписки ниже, но и здесь наблюдается значительный рост количест­ва посланий, направляемых в адрес премьер-министра. Г-н Блэр получает поч­ти полмиллиона писем в год, по сравнению с несколькими десятками тысяч писем, которые премьер получал около десяти лет назад.

Отношение к власти

Люди сегодня менее склонны доверять правительству, что, безусловно, связа­но с возросшим уровнем образования.

Наиболее наглядно это проявляется в отношении научных проблем, таких как ядерная энергия, генетически модифицированные продукты питания или коровье бешенство. За невежество мы платим высокую цену. Если предста­витель правительства заявляет, что тот или иной продукт безопасен, а неизвестный человек в белом халате, названный «независимым консультантом», утверждает обратное, прислушиваться будут в первую очередь к эксперту. Вне зависимости от их коммерческих и политических интересов, наши граж­дане не верят в способность правительства разобраться в научной стороне де­ла. Разрыв между научным знанием и позицией правительства по многим воп­росам очень велик. Общественность сознает это, как и то, что правительство далеко не всегда способно до конца понять последствия научных достижений. И оно обязано реагировать на это «структурированной независимостью» под­хода к проблеме и большей открытостью институтов.

Но не все так плохо. Разочарованию людей в политике соответствует порази­тельный, пусть и не всегда замечаемый, рост общественных и гражданских организаций.

Роль СМИ

Влияние общественности возрастает, конечно, и благодаря средствам массо­вой информации.

В середине 60-х годов прошлого века в нашей стране в эфир выходило около дюжины информационных программ в сутки. Сегодня новости выходят в эфир каждый час круглые сутки и из разных источников, не считая цифровых средств массовой информации, доступ к которым можно получить в любую минуту. В результате жажда новостей возрастает. Разумеется, деятельность правительства и политиков — лакомый кусок для всех крупнейших информационных агентств. Если новостей нет, их надо найти. Пытливые журналисты никогда не дремлют.

Сегодня новости облетают мир с удивительной быстротой. Когда я работал секретарем кабинета министров, мы оборудовали пост слежения за СМИ, роль которого сводилась к круглосуточному анализу новостного вещания и прессы и обеспечению оперативного ответа правительства на события в мире.

Опасность заключается в том, что государственная политика может при этом превратиться в разновидность мыльной оперы, в которой правительство или само сочиняет следующий эпизод, или ждет, чтобы его написал кто-то другой. Естественно, правительство предпочитает первое. Искусство напи­сания следующего эпизода в медийной истории — важный аспект так называ­емых спин-технологий, которые существенно изменили климат работы в правительстве.

Вышесказанное, в частности, означает, что у министров крайне мало времени для принятия решений. Современные информационные технологии не тер­пят формализованных процессов. Задержка в реагировании на историю, появившуюся в СМИ, сама по себе может стать предметом обсуждения в прессе. Размеренный процесс принятия решений, который предпочли бы многие чи­новники, невозможен в мире, где события немедленно становятся достояни­ем гласности.

Перевод с английского Марка Дадяна