Оглавление:
Семинар
-
«Третий сектор»
-
Гражданское образование и перспективы его развития
-
Состояние и перспективы гражданского общества
-
Публичная политика и гражданское общество
-
О философии гражданского образования
-
*
Тема номера
-
Реформа федеративных отношений и местное самоуправление
-
Бизнес и политика
-
Военные организации России и проблема их трансформации
-
Как работает британское правительство
ХХI век: вызовы и угрозы
Концепция
Дискуссия
Наш анонс
-
Блэр Рубл. Стратегия большого города. Перевод с английского: Марк Дадян.
-
Андрей Никитин. Пермь — родина российского либерализма.
Свобода и культура
Новые практики и институты
Личный опыт
Идеи и понятия
Горизонты понимания
Nota bene
№ 30 (3) 2004
Как работает британское правительство

Описать британскую государственную систему довольно сложно, потому что у нас, как известно, нет писаной конституции.
Некоторые ее «статьи» содержатся в законах, статутах и судебных решениях, которые насчитывают не одну сотню лет.
Все это может показаться тривиальным, но именно в условностях заключена суть британской политической системы, и они столь же непререкаемы, как правила игры в футбол в районе штрафной площадки. Например, в прошлом году у нас шла бурная дискуссия о том, нужно ли г-ну Блэру и его правительству испрашивать разрешение парламента на начало военной операции в Ираке. В конце концов, премьер министр его запросил и получил одобрение парламента, хотя это не было необходимо с конституционной точки зрения. По сути, это был тоже вопрос условностей, помогающих сдерживать власть.
В Британии мы любим говорить о «сдержках и противовесах», то есть о принципах, позволяющих защитить общество от абсолютной власти и обеспечивающих такое распределение полномочий, при котором каждая ветвь власти контролирует и сдерживает другую. В случае же необходимости обращаемся к учебникам, соответствующим кодексам или к прецедентам в истории британских правящих кабинетов.
Естественно, столь необычная природа конституции сообщает режиму работы правительства некоторую неопределенность. Однако есть и преимущества: подобный подход позволяет неписаной конституции динамично развиваться и не отставать от перемен в окружающем мире. С определенными трудностями сталкивается при этом обычно новое, неопытное правительство. Одной из проблем правительства г-на Блэра, например, пришедшего к власти после 18 лет правления консерваторов, было то, что «чувство власти», практические навыки работы в правительстве оказались стерты из памяти лейбористов.
Остановлюсь на основных элементах британской конституционной системы.
Глава государства
Глава государства в Великобритании — королева. Когда в прошлом году г-н Путин посетил Соединенное Королевство с государственным визитом, его приветствовала королева. На данном в честь В.В. Путина парадном обеде хозяином был именно монарх, а не г-н Блэр. В списке приглашенных он даже не числился вторым. Формально он значился после главных представителей королевской семьи, а так же архиепископов Кентерберийского и Йоркского и лорда-канцлера (который, кстати, входит в кабинет министров). Такое положение дел осложняет протокол.
Наша королева по-прежнему обладает значительной формальной властью, в частности в вопросах руководства Вооруженными Силами, аппаратом госслужбы, судебной системой, а также имеет право издавать законы без согласия парламента. Однако применять эту власть она может только по совету действующего правительства.
Тем не менее, роль королевы все еще велика, поскольку она глава государства не только в Великобритании, но и в странах, входящих в состав Британского содружества наций. Кроме того, ее функции в государственной системе имеют и реальное наполнение: если после всеобщих выборов, например, ни одна политическая партия не получила большинства в парламенте, то именно королева определяет, какой партии будет поручено сформировать правительство.
Королева и премьер-министр встречаются еженедельно, а в тех редких случаях, когда встреча невозможна, говорят по телефону. Обычно они встречаются в частной обстановке, и никто не знает, о чем они говорят, хотя известно, что королева сравнивала свою роль во время таких консультаций с губкой, то есть она то «впитывает» информацию, то дает советы и рекомендации.
Правительство и парламент
Следующие два института в иерархии после главы государства — парламент и кабинет министров.
Парламент состоит из двух палат: палаты общин, которая избирается раз в несколько лет (но не реже чем раз в пять лет), и палаты лордов, которая не избирается, но состоит из лордов, назначаемых королевой по рекомендации премьер-министра.
У британского парламента три основные функции.
Во-первых, именно парламент служит основой для формирования правительства. Никто не может войти в правительство, не будучи членом одной из двух палат парламента.
Во-вторых, он осуществляет законодательную деятельность, то есть издает законы (принятый законопроект становится законом только после его одобрения королевой, в котором, впрочем, никогда не бывает отказано). Обе палаты исследуют и подробно обсуждают проекты новых законов, которые обычно выносятся на рассмотрение парламента правительством; это очень длительный процесс.
В-третьих, члены парламента представляют общественное мнение. Парламент — важнейший конституционный форум, где обсуждаются самые актуальные проблемы государственной жизни и где правительство призывают к ответу по бесчисленному ряду крупных и мелких вопросов.
Парламент критически анализирует деятельность правительства. Например, каждую среду во время заседания парламента премьер-министр обязан прибыть в палату общин, чтобы в течение получаса отвечать на вопросы членов парламента. Каждое заседание транслируется по телевидению и представляет собой важное событие в жизни британского премьер-министра.
Последнее означает, что каждую среду утром премьер-министр проводит встречу со своими ближайшими сотрудниками, читая информационные сводки от всех департаментов, обсуждая вопросы, которые, возможно, будут заданы ему в парламенте. Если вы работаете в департаменте, занимаясь сложной проблемой, у вас могут срочно запросить информацию или попросить дать примерный ответ на возможный вопрос в парламенте. Эта система очень действенна.
То же в известной степени относится ко всем британским министрам. Каждый день с понедельника по четверг обе палаты парламента начинают работу с часовых слушаний, в продолжение которых парламентарии задают вопросы министрам и главам департаментов. Команда каждого министра тщательно готовится к таким слушаниям, так как репутация для политика имеет первостепенное значение.
Существует множество путей, посредством которых парламент контролирует деятельность министров и департаментов. Один из них — специальные парламентские комитеты, призванные пристально изучать те или иные вопросы. Почему все это так важно? В основном потому, что названные процедуры составляют часть непрекращающейся борьбы за власть — со стороны действующего правительства и со стороны оппозиции. То есть политический процесс состоит из постоянного оппонирования, расследований и запросов. Правительства тяготеют к скрытности. Надзор и анализ — единственный рецепт демократии против злоупотреблений властью. Именно в этом контексте и следует рассматривать деятельность правительства.
Роль премьер-министра
Во главе правительства стоит премьер-министр, которого королева просит сформировать правительство. Все министры в правительстве назначаются королевой по рекомендации премьер-министра.
Это значит, что когда премьер-министр приходит или остается у власти, его первая задача заключается в формировании правительства. Это тяжелый труд, особенно для человека, изнуренного избирательной кампанией. Происходит это так. После победы на выборах премьер-министр направляется во дворец на аудиенцию к королеве, а затем возвращается на Даунинг-стрит, 10, где выстраиваются репортеры, а вдоль коридоров дома — сотрудники канцелярии, включая постоянного секретаря кабинета. Спустя десять минут начинается процесс формирования правительства.
Премьер-министр начинает его с назначения 20 ключевых министров. Они составляют костяк кабинета, возглавляют департаменты и официально именуются государственными секретарями. Деятельность этих министров охватывает практически все сферы работы правительства. После назначения ключевых министров премьер-министру предстоит заполнить еще примерно 100 правительственных должностей. Это необычайно сложная процедура, которая регулируется трудными для понимания законами.
Естественно, деятельность премьера не ограничивается согласованием министерских портфелей с королевой. (При этом в законодательстве Великобритании упоминание о посте премьер-министра отсутствует.)
Формально исполнительная власть и право управлять государственными финансами принадлежит государственным секретарям, которые возглавляют департаменты. Основная роль премьер-министра, опять же формально, сводится к председательству на заседаниях правительства и их подытоживанию. Штат сотрудников, работающих непосредственно на Даунинг-стрит, 10, редко превышает 200 человек, включая курьеров, охрану и прислугу. Премьер-министру как главе кабинета министров помогает канцелярия кабинета, в которую входят разнообразные отделы, ответственные за функционирование правительства как коллегиального органа.
Но, разумеется, роль премьер-министра гораздо более многообразна.
Каждый премьер-министр придает правительству особый характер и ориентиры, жизненно важные для его деятельности. Отчасти это проявляется в непосредственном руководстве работой правительства, отчасти — в определении приоритетов.
В течение многих лет значительное внимание в британской политической мысли уделяется тому, как премьер-министр может воздействовать на работу департаментов и эффективно управлять государственной машиной. Несмотря на разность подходов, каждый премьер-министр на протяжении последних 30 лет опирался на существующий в той или иной форме отдел стратегической политики, призванный повышать эффективность управления правительством.
Аппарат государственной службы
После назначения государственного секретаря (министра) везут на правительственном автомобиле с Даунинг-стрит, 10 в здание возглавляемого им департамента (министерства). Там министр встречается с сотрудниками аппарата госслужбы. Постоянный секретарь департамента представляет министру информационные сводки за последние недели, и после короткого перерыва министерство начинает работу.
Аппарат госслужбы состоит примерно из полумиллиона служащих, вовлеченных в работу органов государственной власти по всей стране. Все сотрудники аппарата набираются на основе открытой и честной конкуренции, вне зависимости от их происхождения.
Отмена прав назначения на должности была основным завоеванием структурных реформ XIX века: открытая конкуренция — краеугольный камень аппарата государственной службы. Интересно, что положения об аппарате госслужбы при этом не содержатся в парламентских законах. Статус аппарата определяется королевой благодаря сохраняющейся за монархом рудиментарной законодательной власти, о чем я упоминал ранее.
Еще одна важная особенность аппарата госслужбы — политическая нейтральность. Состав британского аппарата госслужбы не меняется при смене правительства. Это постоянная служба, обязанности которой состоят в оказании услуг действующему правительству вне зависимости от политических взглядов сотрудников аппарата. К примеру, за 36 лет работы в госслужбе я работал с четырьмя правительствами, включая кабинеты г-жи Тэтчер и г-на Блэра.
Одновременно премьер-министр возглавляет политическую партию, которая поддерживала его на выборах: политические партии играют ведущую роль в палате общин, поддерживая правительство или оппонируя ему.
Однако политические партии не входят в состав государственных органов. Государственная машина Великобритании — неполитический институт, а единственные «политические» чиновники — это советники премьер-министра и министров (обычно по два у каждого государственного секретаря и несколько у премьер-министра).
Наконец, третья особенность аппарата госслужбы — безукоризненная честность. В качестве постоянного секретаря правительственного департамента я, скажем, нес личную ответственность перед парламентом за каждое пенни казенных денег, истраченных моим департаментом. Мне вменялось в обязанность отчитываться перед специальным комитетом парламента по общественным затратам, заседания которого транслировались по телевидению. Комитет скрупулезно рассматривал все произведенные департаментом затраты, при этом предполагалось, что я могу ответить на любой вопрос. Должен сказать, что это тяжелое испытание!
Кабинет министров
Высший орган британского правительства — кабинет министров. В настоящее время кабинет собирается каждый четверг на Даунинг-стрит, 10, в доме, где работает и живет действующий премьер-министр. В соседнем доме живет министр финансов (канцлер казначейства), возглавляющий казначейство. Формально кабинет министров — высший орган исполнительной власти в стране, но за последние 40 лет его роль изменилась. Кабинет перестал быть местом, где принимаются все важные решения.
В 1971 году, например, кабинет г-на Хита заседал в полном составе 63 раза, рассмотрел 316 вопросов и издал 156 постановлений правительства. Тридцать лет спустя кабинет заседает только раз в неделю, обычно во время сессии парламента, и заседание редко длится больше часа. Повестка дня следует заведенному распорядку: парламент, внутренняя политика, внешняя политика, бюджет, законодательные инициативы.
Означает ли это, что кабинет министров утерял прежнее значение? Нет. Кабинет остается высшим органом, ответственным за принятие решений, форумом, где еженедельно собираются ключевые министры, осуществляющие стратегический надзор за деятельностью правительства, обсуждающие наиболее актуальные проблемы. Кабинет обладает властью вынести решение по любому вопросу внутренней и внешней политики.
Однако сложность и масштаб деятельности современного правительства предполагает, что большинство решений должны приниматься в других, нижестоящих ведомствах. Поэтому возникла необходимость выработки таких методов обсуждения и принятия решений, которые соответствовали бы принципам эффективного управления, не умаляя коллективную ответственность.
Комитеты кабинета министров
В современной Великобритании основная роль в принятии решений принадлежит правительственным комитетам, которым кабинет делегирует часть своих полномочий. Комитеты утверждаются премьер-министром, который определяет сферу их компетенции и состав.
В настоящее время в правительстве работает около 50 комитетов, по сравнению, например, с 19 подобными ведомствами в 1995 году. Число комитетов возросло настолько, что после последних выборов аппарат кабинета министров был вынужден провести тщательную проверку комитетов в целях уточнения сферы их компетенции и оптимизации их работы.
Аппарат госслужбы назначает секретарей, обслуживающих кабинет министров и каждый из правительственных комитетов: секретари следят за повесткой дня, несут ответственность за подготовку справок для председателя комитета перед каждым заседанием и ведут протокол заседаний.
Министерская переписка
В последние годы существенно возрос объем министерской переписки как метода принятия коллективных решений.
Когда разрабатывалась концепция коллективного правительства, в мире не существовало фотокопировальных устройств. Ныне копировальные машины в кабинетах Уайтхолла ежедневно выдают пачки документов, подлежащих распределению между правительственными комитетами для вынесения коллективных решений.
Ежевечерне каждый министр должен ознакомиться с документами и информационными бюллетенями по актуальным вопросам дня. Кроме того, копия каждого письма и документа направляется секретарю кабинета, который при необходимости доводит его содержание до сведения премьер-министра.
Иногда министерская переписка вызывает ожесточенные споры, или же министры считают, что поднятый вопрос слишком важен, чтобы решение было принято так скоро, как рекомендует инициировавший его министр. Чаще всего это ведет к неформальным попыткам решить проблему. Министры могут встретиться, чтобы попытаться устранить разногласия. Или же они поручают это своим подчиненным. Или, наконец, премьер-министр выносит вопрос на рассмотрение всего кабинета. Значительная часть работы на Даунинг-стрит, 10 и в министерствах состоит именно из разрешения подобных споров.
Когда соглашение, наконец достигнуто, министерский комитет распространяет еще одно письмо, в котором излагается новая версия предлагаемого постановления. И,учитывая усилия, уже потраченные на сглаживание противоречий, решение обычно выносится единогласно. Таким образом, принципы коллективного руководства оказываются соблюденными без формального заседания кабинета или правительственного комитета.
Неформальные способы согласования
В последние четверть века британский кабинет министров приобрел большую неформальность, и не только в стиле (встречи без пиджаков, обращение по имени, заседания, все чаще проходящие в рабочем кабинете премьера, а не в зале заседаний правительства), но и в процессе принятия решений. Увеличился также штат сотрудников на Даунинг-стрит, 10, в который входят как политические советники, так и постоянные сотрудники аппарата госслужбы.
Свидетельствует ли это о централизации и президентском стиле правления? Полагаю, что нет. Изменившийся стиль работы правительства отражает необходимость поиска эффективных решений бесконечных крупных и мелких проблем в обход формализованных традиций.
Уже много лет премьер-министр проводит еженедельные частные встречи с канцлером казначейства. В последние годы эта практика развивалась, отражая баланс сил в каждом правительстве. Перед заседаниями кабинета г-н Блэр, например, регулярно проводит встречу с заместителем премьер-министра; на протяжении недели он также встречается с другими ключевыми министрами.
У премьер-министра может быть множество причин, по которым он предпочтет решить вопрос неформальным образом, а не через кабинет или комитет кабинета. Перечислю некоторые из них, при этом следует подчеркнуть, что я не говорю о каком-то конкретном правительстве.
Премьер может счесть нежелательным, чтобы обсуждение того или иного вопроса стало достоянием гласности. Заседания правительственных кабинетов обнародуются в парламенте и на правительственном веб-сайте, в то время как частная беседа недоступна для посторонних ушей.
Премьеру может быть проще достичь согласия внутри кабинета посредством неформальных встреч с министрами, до того как вопрос будет вынесен на обсуждение правительства в официальной обстановке.
Ему может не хватать времени. Современные СМИ не терпят формализованных процессов. Если правительство не успело отреагировать на то или иное событие, это может само по себе стать предметом журналистского расследования.
Наконец, неформальные процессы предлагают гораздо более широкое поле для политического маневрирования и могут быть признаны вполне законным способом управления государственной машиной перед вынесением вопроса на заседание кабинета.
Слухи о смерти кабинета министров как коллективного правительства сильно преувеличены. В периоды стабильности, когда правительству сопутствует успех, британская конституционная машина может показаться апатичной, даже дремлющей, но она способна внезапно ожить, как чудище в сказке, и раздавить тех, кто посягает на основы конституционного строя. Пренебрегать нормами даже неписаной конституции опасно.
Коллективное правительство
У правительства сложные и многообразные функции. Их объединяет и направляет политическая воля коллективных решений.
В классическом понимании коллективное правительство — это простая модель. Все решения государственной важности обсуждаются и принимаются в кабинете министров; некоторые дела относятся к компетенции комиссий кабинета, которые отображают состав правительства в целом. Принимая непосредственное участие в выработке коллективных решений, все министры несут солидарную ответственность за политику правительства и обязаны или отстаивать ее, или подать в отставку.
Перемены
Такова, вкратце, структура британского правительства, но оно, конечно же, работает не в вакууме. Мир, в котором функционируют современные правительства, постоянно меняется, хотя, возможно, перемены в Британии не столь радикальны, как те, что происходят в России. И, тем не менее, перемены и реформы — весьма актуальная сторона политической жизни. Ведь каждое поколение как бы воссоздает государственные институты. Поэтому слушателям Московской школы политических исследований будет небезынтересно узнать о тех мотивах и силах, которые побуждают меняться британское правительство.
Конституция
Когда историки примутся описывать наш сегодняшний день, они напишут, что Соединенное королевство переживало эпоху великих конституционных реформ, которые происходят лишь раз в несколько столетий. Расширение автономии Шотландии и Уэльса, законы о правах человека, расширение Европейского союза и сосредоточение больших властных полномочий в Брюсселе, свобода информации, изменение условий членства в парламенте — эти и другие перемены иногда еще больше осложняют толкование британской конституции.
Общественность
Общественность также меняется. Ушло поколение, которое готово было воспринимать систему общественных услуг как дар милостивого государства, мириться с очередями к чиновникам, сложными бланками и бесконечными бюрократическими преградами. Сегодня люди по праву требуют хорошей системы здравоохранения, хорошего транспорта, хорошего образования и безопасности; когда что-то происходит не так, люди ищут виноватых и требуют возмещения ущерба. Кроме того, общественность хочет, что бы услуги предоставлялись с минимальными затратами ресурсов. Если налоги повышают, люди, естественно, хотят знать, на что будут истрачены их деньги.
Открытое правительство
Люди хотят открытого правительства. Они желают напрямую общаться с теми, кто находится у власти. В одном из своих выступлений Билл Гейтс утверждал, что сенатор США, занимающийся той или иной конкретной проблемой, может получать до миллиона электронных писем в день. В Великобритании объем переписки ниже, но и здесь наблюдается значительный рост количества посланий, направляемых в адрес премьер-министра. Г-н Блэр получает почти полмиллиона писем в год, по сравнению с несколькими десятками тысяч писем, которые премьер получал около десяти лет назад.
Отношение к власти
Люди сегодня менее склонны доверять правительству, что, безусловно, связано с возросшим уровнем образования.
Наиболее наглядно это проявляется в отношении научных проблем, таких как ядерная энергия, генетически модифицированные продукты питания или коровье бешенство. За невежество мы платим высокую цену. Если представитель правительства заявляет, что тот или иной продукт безопасен, а неизвестный человек в белом халате, названный «независимым консультантом», утверждает обратное, прислушиваться будут в первую очередь к эксперту. Вне зависимости от их коммерческих и политических интересов, наши граждане не верят в способность правительства разобраться в научной стороне дела. Разрыв между научным знанием и позицией правительства по многим вопросам очень велик. Общественность сознает это, как и то, что правительство далеко не всегда способно до конца понять последствия научных достижений. И оно обязано реагировать на это «структурированной независимостью» подхода к проблеме и большей открытостью институтов.
Но не все так плохо. Разочарованию людей в политике соответствует поразительный, пусть и не всегда замечаемый, рост общественных и гражданских организаций.
Роль СМИ
Влияние общественности возрастает, конечно, и благодаря средствам массовой информации.
В середине 60-х годов прошлого века в нашей стране в эфир выходило около дюжины информационных программ в сутки. Сегодня новости выходят в эфир каждый час круглые сутки и из разных источников, не считая цифровых средств массовой информации, доступ к которым можно получить в любую минуту. В результате жажда новостей возрастает. Разумеется, деятельность правительства и политиков — лакомый кусок для всех крупнейших информационных агентств. Если новостей нет, их надо найти. Пытливые журналисты никогда не дремлют.
Сегодня новости облетают мир с удивительной быстротой. Когда я работал секретарем кабинета министров, мы оборудовали пост слежения за СМИ, роль которого сводилась к круглосуточному анализу новостного вещания и прессы и обеспечению оперативного ответа правительства на события в мире.
Опасность заключается в том, что государственная политика может при этом превратиться в разновидность мыльной оперы, в которой правительство или само сочиняет следующий эпизод, или ждет, чтобы его написал кто-то другой. Естественно, правительство предпочитает первое. Искусство написания следующего эпизода в медийной истории — важный аспект так называемых спин-технологий, которые существенно изменили климат работы в правительстве.
Вышесказанное, в частности, означает, что у министров крайне мало времени для принятия решений. Современные информационные технологии не терпят формализованных процессов. Задержка в реагировании на историю, появившуюся в СМИ, сама по себе может стать предметом обсуждения в прессе. Размеренный процесс принятия решений, который предпочли бы многие чиновники, невозможен в мире, где события немедленно становятся достоянием гласности.
Перевод с английского Марка Дадяна

