Общая тетрадь

№ 38 (3) 2006

Об эффективности работы уполномоченного по правам человека в субъекте РФ

Выше закона может быть только любовь, выше права — лишь милость, и выше справедливости — лишь прощение.

Патриарх Московский и всея Руси Алексий II

Слова, взятые в качестве эпиграфа, бы­ли произнесены Его Святейшеством Патриархом Московским и всея Руси Алексием II во время визита в Тамбов в 2002 году и, на мой взгляд, наиболее точно выражают философскую и ду­ховную сущность работы государственного института уполномоченного по правам человека. Нашей россий­ской бюрократии не хватает именно такого отношения к своим гражданам, которые в поисках правды пишут жалобы, обивают пороги ведомств, стремясь добиться в этой неравной борьбе с государственной машиной торжества справедливости и закона. Но чаще всего, оказавшись в трудной ситуации, не зная толком зако­нов, они не находят у чиновника ни любви, ни милос­ти, ни прощения. И тогда страждущие и «не услышан­ные властью» обращаются в последней надежде на за­щиту к уполномоченному по правам человека.

Работа уполномоченного по правам человека становит­ся эффективной лишь тогда, когда соблюдается дуалис­тический принцип его компетенции. С одной стороны, это реакция на нарушения прав и свобод человека, о со­вершении которых его информируют граждане в своих жалобах, средства массовой информации, а также раз­личные социальные институты (общественные и даже государственные). С другой стороны, возможность пре­вентивных действий через анализ законодательства, изучение законопроектов, прогнозирование развития ситуации при принятии властными органами решений по конкретным вопросам.

Уникальность института уполномоченного состоит в том, что через него осуществляется «обратная связь» между органами власти и населением. Собственно, через реакцию на обращения граждан уполномоченный выполняет важную функцию — создание атмосферы более четкой, организованной и ответственной деятельности государственных институтов. Системность, прозрачность и законность работы этих институтов для граждан — вот идеальный результат, на который направлен труд уполномоченного. Если должност­ным лицом какого-либо государственного органа допущено нарушение прав человека, а тем более если нарушения происходят систематически, то это сигнал о том, что необходимо принять такие законодательные или организационные решения, которые устранят сисmемную проблему наруше­ния прав и свобод граждан. Материалом для принятия подобных решений и являются рекомендации и предложения уполномоченного.

Уполномоченный по правам человека — одна из последних государственных инстанций, обращаясь в которую гражданин надеется, что в решении его проблемы государственная система будет исходить из его интересов, учитывать его точку зрения и окажет ему квалифицированную юридичес­кую помощь. В этом качественное отличие деятельности уполномоченно­го по правам человека от работы адвоката, который является частным лицом и предоставляет свои услуги только как профессионал в юриспруден­ции. Уполномоченный же защищает гражданина с позиций государствен­ного правозащитного органа и одновременно выступает в качестве поверенного заявителя в других государственных органах.

К сожалению, на мой взгляд, федеральным законодательством компетенция уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федера­ции неоправданно ограничена. В некоторых регионах проявилось также стремление местной бюрократии снизить эффективность работы упол­номоченного, прежде всего в сфере лишения его права местной законода­тельной инициативы. Это лишает омбудсмана возможности предупреж­дать вероятное нарушение прав человека до того, как оно реально насту­пит. Бюрократия не понимает, что, предотвращая нарушения прав граж­дан, уполномоченный помогает власти «сохранить лицо» и оберегает ее от очевидных ошибок, способствует ее стабильности.

Понимание нерациональности ограничения юридической компетенции региональных омбудсманов есть и у уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина, и у уполномоченных в субъектах РФ. Проведенный ими в ноябре 2005 года в Государственной думе РФкруг­лый стол «Развитие института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации», на котором обсуждался предложенный В.П. Лукиным проект нового законодательного регулирования деятель­ности региональных омбудсманов, нашел поддержку и у депутатов Думы, и в Генеральной прокуратуре РФ. Есть надежда, что столь нужный законо­проект будет принят в ближайшее время.

Кроме полномочий, предоставленных региональному омбудсману правом, у него есть еще одно оружие — это власть фигуры публичной полити­ки. Когда очевидно нарушение прав и свобод человека, но уполномочен­ный не может использовать юридические аргументы (бывают ситуации, которые не прописаны ни в одном законе или нормативном акте), он име­ет право высказать свою позицию и придать проблеме публичный характер, обращаясь к органам власти, общественности, средствам массовой информации.

В то же время нельзя не отметить, что эффективность работы уполномоченных в регионах во многом зависит от расположения к ним местных властных элит и прежде всего — руководителя субъекта Федерации. Это заставляет регионального уполномоченного быть чрезвычайно аккуратным и осторожным в своих действиях, проявлять дипломатичность и такт в построении конструктивных отношений с органами власти для до­стижения своей главной цели — защиты прав человека.

Согласно нормам многих региональных законов об уполномоченном по пра­вам человека в субъекте РФ, он может занимать свою должность не более двух сроков подряд. На мой взгляд, такое положение не способствует его эф­фективной работе, так как над ним как дамоклов меч висит процедура его повторного назначения местным законодательным собранием. Можно ли быть принципиальным в вопросах защиты прав человека от действий (или бездействия) местных органов власти, если назначение зависит от них? Я думаю, ответ очевиден. Ведь уполномоченный — не общественный деятель, а региональный чиновник. Законодательные органы во многих субъектах РФв той или иной степени подвержены влиянию руководителя. И как можно, например, уполномоченному оспаривать нормативный акт, нарушающий права граждан, но принятый местным парламентом, когда этот же парла­мент будет голосовать за его назначение через некоторое время? Проще сменить такого строптивого государственного правозащитника на более удоб­ную и покладистую фигуру, чем признать свою неправоту, о которой станет известно всем — от журналистов до избирателей. В свою бытность комисса­ром Совета Европы по правам человека Альваро Хиль-Роблес как-то заме­тил, что после окончания срока его полномочий в качестве народного за­щитника в Испании* у него осталось только два друга — король Испании и председатель правительства страны! А ведь Россия — не Испания ...

В некоторых регионах проявили мудрость и назначили на должность уполномоченного людей пенсионного или предпенсионного возраста. Они в своей жизни многого уже добились, пик карьеры пройден, и такое почетное назначение — дань уважения к былым заслугами и возможность использовать сложившийся авторитет. Административный нажим в этом случае достаточно затруднителен.

В других субъектах РФна должность уполномоченного были поставлены люди, рекомендованные губернатором региона или приближенные к нему. В этом случае омбудсман мог использовать авторитет и ресурсы руководи­теля субъекта Федерации, что значительно облегчало его работу. Если у гу­бернатора есть понимание необходимости этого института не только как бюро жалоб, но и как важного организационно-кадрового инструмента, способного оптимизировать работу административного аппарата, уполномоченный становится не «чужим среди своих», а авторитетным региональ­ным чиновником, влияющим на характер тех или иных решений. Однако «благосклонность» губернатора к омбудсману переменчива, и если она проходит, то время его работы ограничивается одним сроком.

Стремясь сделать службу уполномоченного по правам человека результа­тивной, надо, на мой взгляд, отказаться от ограничения пребывания ом­будсмана в должности двумя сроками. Эта норма целесообразна только как инструмент предотвращения коррупционных связей и как гарантия кадровой ротации, что, исходя из специфики функций государственного правозащитного института, практически лишено смысла.

Мне представляется, здесь может быть два решения. Первое — возможность занимать эту должность только один срок подряд (как в Польше или Азербайждане) — тогда стремление «всем понравиться», что особенно важно на выборах, теряет смысл. Нов таком случае необходимо гаранти­ровать омбудсману трудоустройство на равноценной по статусу должно­сти после сложения полномочий. Второе решение — наоборот, сделать должность уполномоченного по правам человека в субъекте РФпожиз­ненной (как в случае с федеральными судьями), естественно, при полном организационно-методическом взаимодействии с федеральным уполно­моченным и создании института независимого контроля (может быть, че­рез федерального уполномоченного) над деятельностью регионального омбудсмана.

Понимание уязвимости во время выборов регионального омбудсмана от местных органов власти есть и у уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В упомянутом выше законопроекте предусматри­вается, что кандидатура на должность регионального уполномоченного по правам человека будет вноситься в местный законодательный орган феде­ральным уполномоченным. Нотакой механизм также вызывает ряд вопро­сов. Обязательно ли предлагаемый кандидат должен жить и работать на территории региона, где он выдвигается на должность? Если нет, то не вы­зовет ли такая кандидатура отторжения у местной политической элиты, которая может посчитать его «столичным ревизором», и как тогда будет работать «власть авторитета» — ведь «варяг» будет чужаком в новых для не­го коридорах власти и нужно время, чтобы приобрести авторитет.

Немаловажно, как будет проходить отбор кандидатов — по их участию в правозащитном движении, по рекомендациям региональных и федеральных общественный организаций, партий, местных парламентов и органов власти, по степени авторитета кандидата в регионе и т.д.?

Еще одна существенная проблема — сохранение финансирования региональных омбудсманов за счет бюджетов субъектов Федерации. Такая нор­ма также способна сделать регионального уполномоченного управляе­мым: бюджеты формируют местные органы власти и твердой квоты для омбудсмана в них не предусмотрено, хотя, как правило, финансирование проходит отдельной строкой в региональном бюджете. Можно дать боль­ше, а можно сказать: денег нет! Возможно, необходимо перейти к централизованному федеральному финансированию через уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; другой вариант — законода­тельное определение квоты финансирования деятельности уполномочен­ного в субъекте РФиз регионального бюджета.

Итог работы уполномоченного за год подводится в его докладе о соблюде­нии на территории прав и свобод человека. Это важнейший инструмент воздействия на ситуацию по обеспечению конституционных прав граж­дан и на чиновников, которые допускают нарушения в этой сфере. Пото­му, как в субъектах РФотносятся к этому документу, можно судить об отно­шении органов власти к самому правозащитному институту.

Во-первых, каким образом заслушивается годовой доклад уполномоченно­го по правам человека в законодательном органе региона. В одних регио­нах после выступления омбудсмана разворачиваются оживленные деба­ты, споры как по содержанию доклада, так и по оценке деятельности уполномоченного. В других — это обычный, один из многих вопрос пове­стки дня, по которому принимается постановление в стиле «принять к сведению», чем все и ограничивается.

Во-вторых, проходит ли отчет уполномоченного по правам человека на заседании исполнительного органа власти (правительств о субъекта РФ, региональный административный совет и т.д.), рассматриваются ли выявленные омбудсманом недостатки в работе государственных органов и их должностных лиц и принимаются ли конкретные решения по исправ­лению установленных фактов, привлечению виновных чиновников к ответственности, реализации предложений и рекомендаций уполномочен­ного по правам человека.

В-третьих, публикуется ли доклад уполномоченного в средствах массовой информации. Как правило, во всех региональных законах об уполномоченном в субъекте РФ говорится о том, что его годовой доклад подлежит обязательному опубликованию в официальном печатном издании региона, одним из учредителей которого являются органы власти субъекта РФ. Однако нередко статус регионального уполномоченного по правам человека ограничивается и в этом вопросе из-за отсутствия в федеральном законодательстве, в других нормативных актах Российской Фе­дерации обязанности периодического печатного издания публиковать документы регионального уполномоченного по правам человека. Таким образом, информационное освещение деятельности уполномоченного в официальных СМИ ставится в прямую зависимость от их редакций и учредителей. Могут опубликовать, а могут и отказать под благовидным предлогом или без оного.

Я уже говорил о важности для уполномоченного по правам человека с максимальной деликатностью и дипломатичностью строить отношения конструктивного сотрудничества с различными государственными органами, в том числе, конечно, и с органами прокуратуры. Необходимо отметить, что Генеральная прокуратура РФ и многие региональные прокуроры видят в уполномоченных по правам человека своих коллег в общем деле — защите прав граждан. Однако некоторые региональные прокуроры весьма скепти­чески смотрят на уполномоченного, оценивая его, с одной стороны, как не­нужный государственный институт и своего конкурента, а с другой сторо­ны, как организацию, расшатывающую основы государства в связи с тем, что недостаткам работы государственной машины придается публичный характер. Такие должностные лица стремятся всячески ограничить полномочия омбудсмана и весьма неохотно сотрудничают с ним. Например, прокурор Республики Саха (Якутия) в своем обращении в Верховный суд РФопротестовал положение регионального закона в части возложения на территориальные органы государственной власти обязанности по безотлага­тельному приему омбудсмана республики, обеспечению беспрепятственного посещения им органов местного самоправления и других учреждений, по рассмотрению его заключений, про­ведению проверок, исследованию и подготовке заключений, по бесплатному и беспрепятственному предоставлению запрошенных материалов и документов, сведений, объяс­нений, официально распространяемых документов и других информаци­онных и справочных материалов по всем без исключения вопросам. Верховный суд РФсогласился с прокурором Якутии, поставив тем самым ин­ститут уполномоченного по правам человека в ряд обычных организаций. Разве может региональный уполномоченный эффективно защищать права граждан, которые, согласно анализу жалоб, в 40 процентах нарушаются именно различными федеральными органами, если он практически лишен необходимых полномочий?

Несмотря на приведенный пример, в большинстве регионов уполномоченные по правам человека работают с федеральными и другими государ­ственными органами достаточно плодотворно. Но для того, чтобы рабо­тать максимально эффективно, необходима новая федеральная законода­тельная основа для деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФи для определения его компетенции в отношении государственных органов различного уровня.

В этом обзоре я затронул только самые очевидные и актуальные проблемы, решение которых могло бы повысить эффективность работы уполно­моченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Стрем­ление устранить влияние на регионального омбудсмана со стороны мест­ных властных элит неизбежно приводит к мысли о целесообразности по­строения «вертикальной» системы под руководством уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, но с участием или учетом мнения органов государственной власти субъекта РФ. Здесь главное — найти правильное соотношение полномочий. Важно, чтобы региональ­ные органы власти поняли, что институт уполномоченного по правам че­ловека не «бюро жалоб» или «разрушитель» их авторитета, а государст­венный орган, способствующий урегулированию конфликтов и недоразу­мений между гражданином и бюрократией, предотвращающий ее ошибки и тем самым позволяющий бюрократии наиболее эффективно выполнять свое предназначение в соответствии с правовыми и моральными норма­ми цивилизованного общества. Когда бюрократия этого не понимает — она саморазрушается.