Оглавление:
К читателю
Семинар
-
Россия в глобальном мире: идет ли холодная война?*
-
Где находится Россия?*
-
Глобальная безопасность и суверенные демократии*
-
Заметки с семинара
Тема номера
XXI век: вызовы и угрозы
Концепция
Дискуссия
Наш анонс
Свобода и культура
Личный опыт
Горизонты понимания
№ 38 (3) 2006
Об эффективности работы уполномоченного по правам человека в субъекте РФ

Выше закона может быть только любовь, выше права — лишь милость, и выше справедливости — лишь прощение.
Патриарх Московский и всея Руси Алексий II
Слова, взятые в качестве эпиграфа, были произнесены Его Святейшеством Патриархом Московским и всея Руси Алексием II во время визита в Тамбов в 2002 году и, на мой взгляд, наиболее точно выражают философскую и духовную сущность работы государственного института уполномоченного по правам человека. Нашей российской бюрократии не хватает именно такого отношения к своим гражданам, которые в поисках правды пишут жалобы, обивают пороги ведомств, стремясь добиться в этой неравной борьбе с государственной машиной торжества справедливости и закона. Но чаще всего, оказавшись в трудной ситуации, не зная толком законов, они не находят у чиновника ни любви, ни милости, ни прощения. И тогда страждущие и «не услышанные властью» обращаются в последней надежде на защиту к уполномоченному по правам человека.
Работа уполномоченного по правам человека становится эффективной лишь тогда, когда соблюдается дуалистический принцип его компетенции. С одной стороны, это реакция на нарушения прав и свобод человека, о совершении которых его информируют граждане в своих жалобах, средства массовой информации, а также различные социальные институты (общественные и даже государственные). С другой стороны, возможность превентивных действий через анализ законодательства, изучение законопроектов, прогнозирование развития ситуации при принятии властными органами решений по конкретным вопросам.
Уникальность института уполномоченного состоит в том, что через него осуществляется «обратная связь» между органами власти и населением. Собственно, через реакцию на обращения граждан уполномоченный выполняет важную функцию — создание атмосферы более четкой, организованной и ответственной деятельности государственных институтов. Системность, прозрачность и законность работы этих институтов для граждан — вот идеальный результат, на который направлен труд уполномоченного. Если должностным лицом какого-либо государственного органа допущено нарушение прав человека, а тем более если нарушения происходят систематически, то это сигнал о том, что необходимо принять такие законодательные или организационные решения, которые устранят сисmемную проблему нарушения прав и свобод граждан. Материалом для принятия подобных решений и являются рекомендации и предложения уполномоченного.
Уполномоченный по правам человека — одна из последних государственных инстанций, обращаясь в которую гражданин надеется, что в решении его проблемы государственная система будет исходить из его интересов, учитывать его точку зрения и окажет ему квалифицированную юридическую помощь. В этом качественное отличие деятельности уполномоченного по правам человека от работы адвоката, который является частным лицом и предоставляет свои услуги только как профессионал в юриспруденции. Уполномоченный же защищает гражданина с позиций государственного правозащитного органа и одновременно выступает в качестве поверенного заявителя в других государственных органах.
К сожалению, на мой взгляд, федеральным законодательством компетенция уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации неоправданно ограничена. В некоторых регионах проявилось также стремление местной бюрократии снизить эффективность работы уполномоченного, прежде всего в сфере лишения его права местной законодательной инициативы. Это лишает омбудсмана возможности предупреждать вероятное нарушение прав человека до того, как оно реально наступит. Бюрократия не понимает, что, предотвращая нарушения прав граждан, уполномоченный помогает власти «сохранить лицо» и оберегает ее от очевидных ошибок, способствует ее стабильности.
Понимание нерациональности ограничения юридической компетенции региональных омбудсманов есть и у уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина, и у уполномоченных в субъектах РФ. Проведенный ими в ноябре 2005 года в Государственной думе РФкруглый стол «Развитие института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации», на котором обсуждался предложенный В.П. Лукиным проект нового законодательного регулирования деятельности региональных омбудсманов, нашел поддержку и у депутатов Думы, и в Генеральной прокуратуре РФ. Есть надежда, что столь нужный законопроект будет принят в ближайшее время.
Кроме полномочий, предоставленных региональному омбудсману правом, у него есть еще одно оружие — это власть фигуры публичной политики. Когда очевидно нарушение прав и свобод человека, но уполномоченный не может использовать юридические аргументы (бывают ситуации, которые не прописаны ни в одном законе или нормативном акте), он имеет право высказать свою позицию и придать проблеме публичный характер, обращаясь к органам власти, общественности, средствам массовой информации.
В то же время нельзя не отметить, что эффективность работы уполномоченных в регионах во многом зависит от расположения к ним местных властных элит и прежде всего — руководителя субъекта Федерации. Это заставляет регионального уполномоченного быть чрезвычайно аккуратным и осторожным в своих действиях, проявлять дипломатичность и такт в построении конструктивных отношений с органами власти для достижения своей главной цели — защиты прав человека.
Согласно нормам многих региональных законов об уполномоченном по правам человека в субъекте РФ, он может занимать свою должность не более двух сроков подряд. На мой взгляд, такое положение не способствует его эффективной работе, так как над ним как дамоклов меч висит процедура его повторного назначения местным законодательным собранием. Можно ли быть принципиальным в вопросах защиты прав человека от действий (или бездействия) местных органов власти, если назначение зависит от них? Я думаю, ответ очевиден. Ведь уполномоченный — не общественный деятель, а региональный чиновник. Законодательные органы во многих субъектах РФв той или иной степени подвержены влиянию руководителя. И как можно, например, уполномоченному оспаривать нормативный акт, нарушающий права граждан, но принятый местным парламентом, когда этот же парламент будет голосовать за его назначение через некоторое время? Проще сменить такого строптивого государственного правозащитника на более удобную и покладистую фигуру, чем признать свою неправоту, о которой станет известно всем — от журналистов до избирателей. В свою бытность комиссаром Совета Европы по правам человека Альваро Хиль-Роблес как-то заметил, что после окончания срока его полномочий в качестве народного защитника в Испании* у него осталось только два друга — король Испании и председатель правительства страны! А ведь Россия — не Испания ...
В некоторых регионах проявили мудрость и назначили на должность уполномоченного людей пенсионного или предпенсионного возраста. Они в своей жизни многого уже добились, пик карьеры пройден, и такое почетное назначение — дань уважения к былым заслугами и возможность использовать сложившийся авторитет. Административный нажим в этом случае достаточно затруднителен.
В других субъектах РФна должность уполномоченного были поставлены люди, рекомендованные губернатором региона или приближенные к нему. В этом случае омбудсман мог использовать авторитет и ресурсы руководителя субъекта Федерации, что значительно облегчало его работу. Если у губернатора есть понимание необходимости этого института не только как бюро жалоб, но и как важного организационно-кадрового инструмента, способного оптимизировать работу административного аппарата, уполномоченный становится не «чужим среди своих», а авторитетным региональным чиновником, влияющим на характер тех или иных решений. Однако «благосклонность» губернатора к омбудсману переменчива, и если она проходит, то время его работы ограничивается одним сроком.
Стремясь сделать службу уполномоченного по правам человека результативной, надо, на мой взгляд, отказаться от ограничения пребывания омбудсмана в должности двумя сроками. Эта норма целесообразна только как инструмент предотвращения коррупционных связей и как гарантия кадровой ротации, что, исходя из специфики функций государственного правозащитного института, практически лишено смысла.
Мне представляется, здесь может быть два решения. Первое — возможность занимать эту должность только один срок подряд (как в Польше или Азербайждане) — тогда стремление «всем понравиться», что особенно важно на выборах, теряет смысл. Нов таком случае необходимо гарантировать омбудсману трудоустройство на равноценной по статусу должности после сложения полномочий. Второе решение — наоборот, сделать должность уполномоченного по правам человека в субъекте РФпожизненной (как в случае с федеральными судьями), естественно, при полном организационно-методическом взаимодействии с федеральным уполномоченным и создании института независимого контроля (может быть, через федерального уполномоченного) над деятельностью регионального омбудсмана.
Понимание уязвимости во время выборов регионального омбудсмана от местных органов власти есть и у уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В упомянутом выше законопроекте предусматривается, что кандидатура на должность регионального уполномоченного по правам человека будет вноситься в местный законодательный орган федеральным уполномоченным. Нотакой механизм также вызывает ряд вопросов. Обязательно ли предлагаемый кандидат должен жить и работать на территории региона, где он выдвигается на должность? Если нет, то не вызовет ли такая кандидатура отторжения у местной политической элиты, которая может посчитать его «столичным ревизором», и как тогда будет работать «власть авторитета» — ведь «варяг» будет чужаком в новых для него коридорах власти и нужно время, чтобы приобрести авторитет.
Немаловажно, как будет проходить отбор кандидатов — по их участию в правозащитном движении, по рекомендациям региональных и федеральных общественный организаций, партий, местных парламентов и органов власти, по степени авторитета кандидата в регионе и т.д.?
Еще одна существенная проблема — сохранение финансирования региональных омбудсманов за счет бюджетов субъектов Федерации. Такая норма также способна сделать регионального уполномоченного управляемым: бюджеты формируют местные органы власти и твердой квоты для омбудсмана в них не предусмотрено, хотя, как правило, финансирование проходит отдельной строкой в региональном бюджете. Можно дать больше, а можно сказать: денег нет! Возможно, необходимо перейти к централизованному федеральному финансированию через уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; другой вариант — законодательное определение квоты финансирования деятельности уполномоченного в субъекте РФиз регионального бюджета.
Итог работы уполномоченного за год подводится в его докладе о соблюдении на территории прав и свобод человека. Это важнейший инструмент воздействия на ситуацию по обеспечению конституционных прав граждан и на чиновников, которые допускают нарушения в этой сфере. Потому, как в субъектах РФотносятся к этому документу, можно судить об отношении органов власти к самому правозащитному институту.
Во-первых, каким образом заслушивается годовой доклад уполномоченного по правам человека в законодательном органе региона. В одних регионах после выступления омбудсмана разворачиваются оживленные дебаты, споры как по содержанию доклада, так и по оценке деятельности уполномоченного. В других — это обычный, один из многих вопрос повестки дня, по которому принимается постановление в стиле «принять к сведению», чем все и ограничивается.
Во-вторых, проходит ли отчет уполномоченного по правам человека на заседании исполнительного органа власти (правительств о субъекта РФ, региональный административный совет и т.д.), рассматриваются ли выявленные омбудсманом недостатки в работе государственных органов и их должностных лиц и принимаются ли конкретные решения по исправлению установленных фактов, привлечению виновных чиновников к ответственности, реализации предложений и рекомендаций уполномоченного по правам человека.
В-третьих, публикуется ли доклад уполномоченного в средствах массовой информации. Как правило, во всех региональных законах об уполномоченном в субъекте РФ говорится о том, что его годовой доклад подлежит обязательному опубликованию в официальном печатном издании региона, одним из учредителей которого являются органы власти субъекта РФ. Однако нередко статус регионального уполномоченного по правам человека ограничивается и в этом вопросе из-за отсутствия в федеральном законодательстве, в других нормативных актах Российской Федерации обязанности периодического печатного издания публиковать документы регионального уполномоченного по правам человека. Таким образом, информационное освещение деятельности уполномоченного в официальных СМИ ставится в прямую зависимость от их редакций и учредителей. Могут опубликовать, а могут и отказать под благовидным предлогом или без оного.
Я уже говорил о важности для уполномоченного по правам человека с максимальной деликатностью и дипломатичностью строить отношения конструктивного сотрудничества с различными государственными органами, в том числе, конечно, и с органами прокуратуры. Необходимо отметить, что Генеральная прокуратура РФ и многие региональные прокуроры видят в уполномоченных по правам человека своих коллег в общем деле — защите прав граждан. Однако некоторые региональные прокуроры весьма скептически смотрят на уполномоченного, оценивая его, с одной стороны, как ненужный государственный институт и своего конкурента, а с другой стороны, как организацию, расшатывающую основы государства в связи с тем, что недостаткам работы государственной машины придается публичный характер. Такие должностные лица стремятся всячески ограничить полномочия омбудсмана и весьма неохотно сотрудничают с ним. Например, прокурор Республики Саха (Якутия) в своем обращении в Верховный суд РФопротестовал положение регионального закона в части возложения на территориальные органы государственной власти обязанности по безотлагательному приему омбудсмана республики, обеспечению беспрепятственного посещения им органов местного самоправления и других учреждений, по рассмотрению его заключений, проведению проверок, исследованию и подготовке заключений, по бесплатному и беспрепятственному предоставлению запрошенных материалов и документов, сведений, объяснений, официально распространяемых документов и других информационных и справочных материалов по всем без исключения вопросам. Верховный суд РФсогласился с прокурором Якутии, поставив тем самым институт уполномоченного по правам человека в ряд обычных организаций. Разве может региональный уполномоченный эффективно защищать права граждан, которые, согласно анализу жалоб, в 40 процентах нарушаются именно различными федеральными органами, если он практически лишен необходимых полномочий?
Несмотря на приведенный пример, в большинстве регионов уполномоченные по правам человека работают с федеральными и другими государственными органами достаточно плодотворно. Но для того, чтобы работать максимально эффективно, необходима новая федеральная законодательная основа для деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФи для определения его компетенции в отношении государственных органов различного уровня.
В этом обзоре я затронул только самые очевидные и актуальные проблемы, решение которых могло бы повысить эффективность работы уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Стремление устранить влияние на регионального омбудсмана со стороны местных властных элит неизбежно приводит к мысли о целесообразности построения «вертикальной» системы под руководством уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, но с участием или учетом мнения органов государственной власти субъекта РФ. Здесь главное — найти правильное соотношение полномочий. Важно, чтобы региональные органы власти поняли, что институт уполномоченного по правам человека не «бюро жалоб» или «разрушитель» их авторитета, а государственный орган, способствующий урегулированию конфликтов и недоразумений между гражданином и бюрократией, предотвращающий ее ошибки и тем самым позволяющий бюрократии наиболее эффективно выполнять свое предназначение в соответствии с правовыми и моральными нормами цивилизованного общества. Когда бюрократия этого не понимает — она саморазрушается.
