Общая тетрадь

№ 32 (1) 2005

СНГ"2: Непризнанные государства на постсоветском пространстве

Проблему непризнанных государств не­редко сводят к ее формально-юридичес­кому аспекту. Между тем в терминах ис­ключительно формальной юриспруден­ции данный феномен не может быть ис­следован и понят. Само создание непризнанных государств и начало борьбы за их призна­ние — факты эмоционально-символического и социокультурного плана, без учета которых невозможно эффектив­ное урегулирование межэтнических споров — неизбежного спутника этих особых государственных образований. При изучении вопроса о соотношении формально-правовых и фактических составляющих государственного строитель­ства (нацстроительства, политической легитимации) труд­но представить себе более благодатную тему, чем непри­знанные государства. Немецкий мыслитель Фердинанд Лассаль отмечал, что существует два вида конституций — «формальная» и «фактическая». Думается, что анализ при­роды непризнанных государств более перспективен с пози­ций «фактического» конституционного права.

Однако, прежде чем приступить к такому анализу, необхо­димо понять, что подразумевается под термином «непри­знанные государства». Их непризнание мировым сообще­ством? Но сегодня институт мирового сообщества находит­ся в глубоком кризисе, и не только политико-правовом, но и аксиологическом, ценностном. В эпоху глобального пост­ модерна, наступившего после распада ялтинско-потсдамского мира, не вполне еще вырисовались контуры нового миропорядка, а значит, и критерии признания (непризнания) некоего образования как самостоятельного государст­ва. Какие же критерии следует брать за основу? Единый су­веренитет над подведомственной территорией? Тогда, очевидно, Грузию или Азербайджан не следовало бы призна­вать как государства, поскольку ни одно из этих образований к моменту своего официального признания не осуществляло единый суверенитет над всей своей тер­риторией. К 1991 году Азербайджан фактически перестал контролировать большую часть Нагорно-Карабахской ав­тономной области (НКАО), а в 1994 году — и семь собствен­но азербайджанских районов. В том же году Грузия утрати­ла суверенитет над большей частью территории Юго-Осе­тинской автономной области. В сентябре 1993 года из-под юрисдикции Грузии вышла Абхазия. В этом смысле и у Рос­сии в конце 1991 — начале 1992 года и в сентябре 1996-го могли возникнуть проблемы из-за Чечни, оказавшейся фактически вне рос­сийского правового и политического пространства. Кстати сказать, и у самих непризнанных государств с обеспечением суверенитета тоже не все однознач­но. Границы самопровозглашенных государств и бывших советских автоно­мий (территориальных основ будущих непризнанных образований) не всегда совпадают. В состав Нагорно-Карабахской республики (НКР) помимо терри­тории бывшей НКАО в 1991 году был включен населенный армянами Шаумяновский район. Однако сегодня силы самообороны НКР этот район не кон­тролируют, так же как не контролируют и части Мардакертского и Мартунин­ского районов бывшей НКАО. Отсюда проистекают требования к азербайд­жанской стороне прекратить «оккупацию территории Нагорного Карабаха». Абхазский непризнанный суверенитет не распространяется на Кодорское ущелье (Абхазскую Сванетию). Весьма слабым является административный контроль непризнанной республики над грузиноязычным (точнее, мегрело­язычным) Гальским районом.

Может быть, стоит взять за основу критерий «состоятельности» государства? Но государственные институты (армия, полиция, чиновничий аппарат) НКР намного эффективнее азербайджанских, Абхазии — результативнее грузин­ских (по крайней мере, периода президентства Шеварднадзе), а государствен­ные институты Приднестровья (ПМР) не уступают молдавским. По мнению немецкого политолога Штефана Трёбста, именно государственная состоя­тельность — основное препятствие, не позволяющее рассматривать непри­знанные государства в качестве бандитских анклавов. Последние не притяза­ют на легитимность, им не нужны государственная символика и, главное, государственно-исторический миф*. Между тем идеологические системы непри­знанных государств постсоветского пространства насквозь историчны.

Но самая большая проблема заключается в том факте, что непризнанные го­сударства признаются людьми, их населяющими. Можно сколько угодно обви­нять в экстремизме политиков НКР, ПМР, Абхазии или Южной Осетии (и об­винять, заметим, справедливо), но их экстремизм опирался и опирается на массовую поддержку граждан государств, которые формально не существуют. Более того, в любой миротворческой инициативе, направленной на разреше­ние спора между признанным и непризнанным государством, этот экстре­мизм должен быть учтен. Иначе последствия могут иметь плачевный характер. Очевидно, что, даже «купив» абхазскую элиту, невозможно будет успоко­ить Абхазию, если начнется массовое возвращение грузинских беженцев не только в Гальский район, но и в Сухуми, Гагру, Леселидзе, а «покупка» властей ПМР не сделает жителей Приднестровья лояльными гражданами независи­мой Молдовы.

Для успешного разрешения проблемы непризнанных государств необходимо определить причины их массового появления в начале 1990-х годов (по сло­вам британского эксперта Томаса де Ваала, это был своеобразный «мировой рекорд»)*. На мой взгляд, здесь следует выделить два фактора: международ­ный и внутренний (последний в большей степени социокультурный).

Анализ причин крушения ялтинско-потсдамской системы международных отношений не является предметом настоящей статьи. Тем не менее в ее рамках стоит отметить несколько принципиальных моментов. Среди первопричин «похорон Ялты» обычно называют два разнонаправленных процесса: объеди­нение Германии и распад Советского Союза. Думается, что воссоединение «осси» и «весси» и исчезновение с карты мира государства, занимавшего 1/6 часть суши, было бы вернее рассматривать как следствие. С моей точки зрения, причиной краха «ялтинского мира» стало внутреннее фундаментальное противоречие самой международной системы «Ялты и Потсдама» — противо­речие между принципами территориальной целостности и нерушимости по­слевоенных границ и правом этнических меньшинств на самоопределение. И тот и другой принципы были зафиксированы во всех основополагающих декларациях и пактах ООН. Ялтинский мир создавали друзья-враги (такого ради­кального разрыва вчерашних союзников Версальский мир не знал). Этот мир неизбежно базировался на сдержках и противовесах, коими и стали, с одной стороны, нерушимость границ и территориальная целостность, а с другой — защита прав этнических меньшинств.

В 1975 году в Хельсинки была подведена черта под Второй мировой войной и торжественно провозглашена нерушимость послевоенных границ. В то же время в Международном пакте о гражданских и политических правах ООН(принят 16 декабря 1966-го, вступил в силу 23 марта 1976 года) признавалось, что «все народы имеют право на самоопределение... Ниодин народ, ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования». Данный пакт по сути дела юридически формировал право народа на «свою» территорию и расположенные на ней природные богатства. «Ничто в насто­ящем Пакте не должно толковаться как ущемление неотъемлемого права всех народов обладать и пользоваться в полной мере и свободно своими естествен­ными богатствами и ресурсами»*.

Подобное противоречие предоставляло возможности для двойной междуна­родной бухгалтерии. Советский Союз, защищая священное право этнических меньшинств, апеллировал к борцам за «национальное освобождение» от «на­следия колониализма», а США и их союзники отстаивали «права человека» и «ценности свободы». В результате два столпа ялтинского мира, два «полюса» международной системы в борьбе друг с другом укрепляли этносепаратизм и, как следствие, терроризм.

Крах СССР и Варшавского блока открыл шлюзы для свободного плавания «молодых демократий», положивших в основу своих идеологий принцип этнонационального самоопределения. По словам Вячеслава Никонова, «распад СССР положил начало явно недооцененному на Западе процессу формирова­ния национальных государств. Никогда до 1991 года на планете не было таких организованных по этническому принципу суверенных стран... »*. Новые суверенные государства бывшего СССР с момента обретения независимости, где в явной, а где в закамуфлированной форме конвертировали принцип права наций на самоопределение в принцип территориальной целостности. «Сдержки и противовесы» были принесены в жертву делу «национального строительства». Следствием такой «смены вех» стали этнополитические кон­фликты, переросшие в некоторых регионах (в особенности на Южном Кавка­зе) в «горячую фазу». По мнению президента Грузинского международного фонда международных и стратегических исследований Александра Рондели, подобная ситуация продемонстрировала неготовность элит Южного Кавказа к современному госстроительству. «Южный Кавказ был периферией Российской империи, но все же он был органичнее связан с остальным миром, неже­ли постсоветские Азербайджан, Армения и Грузия, в одночасье оказавшиеся суверенными государствами... »*. В итоге провала коммунистического экспе­римента в национальных республиках, входивших в Союз, идеологию «интер­национализма» сменила идея этнической собственности на землю.

Центральным элементом новой идентичности выступает «своя» земля, кото­рая рассматривается как святыня, как нечто совершенно независимое от ее экономической или геополитической ценности. Между тем, если руководст­воваться подобной логикой, все попытки разрешения межэтнического кон­фликта заранее обречены на провал. Например, если абхазской стороне пред­лагается план возвращения грузинских беженцев в Гальский район, где они были подавляющим большинством, то в качестве контраргумента выдвигается тезис о древней абхазской Самурзакани, где большинство было этнически абхазским. Когда же абхазскую элиту обвиняют в проведении этнической чистки, которой подверглись в 1993 году более 200 тысяч грузин (составлявших до войны более сорока пяти процентов, то есть численное большинство рес­публики), она предъявляет материалы, свидетельствующие, что грузины ока­зались большинством в результате насильственной «грузинизации» абхазской территории, проводимой руководством Грузинской ССР.

В свою очередь грузинская сторона в ответ на обвинение о необоснованности силового подхода к разрешению абхазской проблемы выдвигает свою аргу­ментацию: Абхазия — земля с автохтонным грузинским населением, историче­ски принадлежащая Грузии, и никто, кроме Грузии, не имеет права устанавли­вать там свои порядки. Сходным образом армянская сторона настаивает на древности своего появления на территории Карабаха, а азербайджанская на­поминает о государственности своих соплеменников на той же территории (Иреванское, Нахчыванское, Карабахское ханства).

Очевидно, что при таком подходе общественно-политические «видения» ми­ра конфликтующих сторон на Кавказе никогда не совместятся друг с другом. Для грузин борьба за Южную Осетию будет защитой грузинского Самачабло (то есть земли грузинских князей Мачабели) или Шида Картли (то есть «Вну­тренней Картли» ), а для осетин борьбой против «малой империи». Армянская «историософия» будет «брать план» Сумгаита и Баку, а азербайджанская огра­ничится только панорамой Ходжаллы. Грузинская сторона будет помнить од­ну лишь этническую чистку 1993 года, а абхазы — процесс насильственной грузинизации и вторжение войск Госсовета Грузии в августе 1992 года.

«Своя земля» как идеологический концепт предполагает приоритет этничес­кой коллективной собственности. Этнос, и только он, может выступать вер­ховным собственником и распорядителем земли. При этом (в отличие от обоснования прав собственности в гражданском праве) права на «свою зем­лю» трактуются произвольно, исходя из исторического «презентизма», без учета реалий прошлого. Тот факт, что последовательное осуществление прин­ципа jus рriтае occupationis (право первого захвата) в конечном итоге обесцени­вает сам концепт «своей земли», обычно не учитывается. Для лидеров нацио­нальных движений здесь нет логического противоречия. Однако если следовать этой логике, то у греков не меньше прав на Абхазию, чем у абхазов и гру­зин, а удин можно признать «заинтересованной стороной» в защите «своего» Карабаха.

Легитимизация власти в постсоветских государственных образованиях осуще­ствлялась на основе «принципа крови» под лозунгом создания «своих» госу­дарств, выражающих интересы «своей» земли. Но следование этому принци­пу в конечном итоге заложило мину замедленного действия под легитимность новых государств и национальных образований. При этом под легитимнос­тью следует понимать восприятие власти не только как законной, но и как выражающей интересы граждан.

«Один этнос — одно государство» — не самый лучший подход для обеспечения легитимности власти в странах с полиэтничным и поликонфессиональным населением и многочисленными образами «своих земель». Отсюда и возник­новение непризнанных государств, которые, по мнению Томаса де Ваала, «не имеет смысла рассматривать... как временное явление, которое само по себе исчезнет».

Эти образования успели обзавестись многими атрибутами государственнос­ти — госсимволикой, правительством и парламентом, бюджетом, армией, полицейскими силами и структурами безопасности, разработали основы нацио­нальной идеологии. Однако, по словам того же автора, «не следует забывать, что эти образования утвердились как самоуправляющиеся единицы, только избавившись от больших сообществ... » А претензии на легитимность само­провозглашенных структур также основывались на апелляциях к «своей зем­ле»*. Родившись в результате «бегства» от нелегитимности признанных обра­зований Южного Кавказа, непризнанные государства сами оказались в той же ловушке. Абхазия оказалась чужой для грузин, а НКРдля азербайджанцев. Круг замкнулся.

Было бы серьезной ошибкой считать ожидания признанных и непризнанных образований на постсоветском пространстве исключительно утопиями и ил­люзиями. За этими утопиями стоит тысячелетний исторический опыт. В усло­виях обретения политической свободы социумы бывших советских нацио­нальных республик принялись спасать самое, с их точки зрения, дорогое — свою этническую идентичность. Но, признав ее наличие, не стоит впадать в другую крайность и абсолютизировать цивилизационную и культурную «уникальность» соответствующих локальных менталитетов. Если бы эта «уникаль­ность» получала импульсы в замкнутом географическом (геополитическом) пространстве, можно было бы считать такое пространство особой этнографи­ческой территорией. Но в условиях глобализации «вызовы», исходящие от не­признанных государств, затрагивают не только интересы близлежащих стран, но и Европы, и США. Таким образом, необходимость международной кооперации ведущих государств мира в обеспечении легитимности на постсо­ветском пространстве диктуют вполне прагматичные соображения.

Поддержание очагов не стабильности на постсоветском пространстве нигде не принесло России существенных дивидендов. Реакцией на проармянский крен российской политики и поддержку НКРстало создание Культурного цен­тра Чеченской Республики Ичкерия (январь 1995 г.) и офиса полпреда Ичке­рии в Баку (1999 г.). «Неоценимую помощь в размещении беженцев нам оказал Азербайджан», — высказывался в свое время глава «внешней разведки» сепаратисткой Ичкерии Хож-Ахмед Нухаев*. Некоторое исправление азербайджан­ского вектора российской политики в 2000 — 2001 годах привело к экстрадиции ряда чеченских сепаратистов из Азербайджана и появлению «Открытого письма чеченских беженцев» президенту Азербайджана Гейдару Алиеву, в котором азербайджанская власть подверглась уничтожающей критике за «античеченскую политику». Проабхазский крен российской политики аукнулся эхом в Панкисском и Кодорском ущельях в 2001 — 2002 годах.

Вместе с тем, очевидно, что разрешение своих социально-экономических и этнополитических проблем граждане непризнанных государств связывают с Россией. Просто «сдать» их было бы столь же непростительной ошибкой, как поддержать в одностороннем порядке в начале 1990-х годов. «Сдача» Южной Осетии и Абхазии повлечет за собой дестабилизацию этнополитической си­туации в Северной Осетии, Адыгее, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черке­сии. Односторонние уступки России в карабахском урегулировании вызовут резкое неприятие многочисленной армянской диаспоры (хорошо структури­рованной и экономически сильной).

Как же приблизиться к разрешению проблемы непризнанных государств? Во­-первых, понятно, что проблема непризнанных государств, отколовшихся от официально признанных, не решается в формате их совместных переговоров из-за отсутствия взаимного доверия и ресурсов для выполнения любых гаран­тий. Этот факт требует признания, а не политкорректного умолчания. Во-вто­рых, необходимо прагматичное, а не романтическое миротворчество. Иной выбор — дать судьбе свершиться и прибегнуть к «последнему доводу королей». Ясно, что реализация «фаталистического сценария» не принесет ничего, кро­ме очередной масштабной дестабилизации на просторах СНГ. Следовательно, прагматичное миротворчество безальтернативно. Но оно потребует отказа от любых умозрительных гуманитарных схем типа немедленного возвраще­ния беженцев и предоставления отколовшимся непризнанным государствам особого статуса. Пора понять, что беженцы — это не старики и малые дети, а владельцы движимого и недвижимого имущества, кем-то давно занятого и об­житого. Поэтому беженцам должна быть выплачена компенсация за матери­альный и моральный ущерб и выделены средства на обустройство на новом месте при помощи международных финансовых институтов. Как бы, на пер­вый взгляд, цинично ни выглядели подобные проекты — это единственная возможность избежать нового передела собственности, сфер влияния и обо­стрения межэтнических отношений в Абхазии, НКР и, в меньшей степени, в Южной Осетии и Приднестровье.

Увы, но ради недопущения новых межэтнических эксцессов придется при­знать результаты этнических чисток начала 1990-х годов. Опыт Косово и Сербской Краины должен стать уроком-предостережением для постконф­ликтного урегулирования на постсоветском пространстве. Россия, Европей­ский союз и США могли бы выступить гарантами непередела собственности и власти в непризнанных государствах. Очевидно, что только при условии га­рантии сохранения завоеванных ресурсов (и административных рент!) ны­нешняя элита непризнанных государств, ставшая таковой благодаря военным успехам, сможет согласиться на существование в «матрешечном» (по дейтон­скому образцу) признанном государстве.