Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

Семинар

Тема номера

Тема номера

Концепция

Дискуссия

Точка зрения

Наука и общество

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Личный опыт

Наш анонс

Nota bene

Верховенство права

Гражданское общество

№ 2-3 (65) 2014

Что значит жить в федерации?

Мигель Бельтран, профессор административного права Университета Кастилии–Ла-Манчи (Испания)

1. Политическое и конституционное значение федерализма

Нелегко рассказать о федерализме, дискуссия о котором продолжается уже не менее двух столетий. Столь же нелегко ответить на вопрос: что означает жить в условиях федерации? Ниже я постараюсь обозначить ключевые пункты, приближающие к ответам на эти вопросы, предложив краткий обзор современных тенденций федерализма. Во-первых, коснусь политического и конституционного значения федерализма; во-вторых, упомяну об отдельных концептах, связанных с этой темой; в-третьих, остановлюсь на примерах федеративных моделей, существующих в Европе.

Прежде всего следует отметить, соглашаясь с Джорджем Андерсоном *, значимость федерализма: сегодня 40% населения мира живет в государствах, которые считаются федеративными. Более того, почти все демократии, имеющие большую территорию, являются федерациями: США, Россия, Индия,Канада, Австралия, Бразилия, Аргентина, ЮАР.

Итак, первый ответ на поставленный в самом начале вопрос: жить в условиях федерации — значит принимать конституционное устройство, принятое почти половиной обитателей нашей планеты.

Федерализм обычно определяют как государственную модель или политическую организацию, в которой сосуществуют два уровня управления: один для всей страны (федерации), а второй — для составляющих ее частей (штатов, областей, регионов). Федеративное государство противопоставляется унитарному, в котором действует только один уровень управления. В федерации каждый уровень управления обладает собственными избираемыми органами власти и наделен полномочиями, которые он осуществляет автономно, вне зависимости от других, располагая для этого своими законодательными органами. Разумеется, такая система нуждается в демократии: недемократические режимы, как правило, не допускают автономии регионов или штатов.

Второй ответ: жить при федерализме — значит принимать тот факт, что в вашей стране существует не только центральный, но и иной уровень управления, имеющий демократическую легитимацию. И, следовательно, соблюдать толерантность по отношению к тем, кто думает иначе, что, естественно, предполагает и взаимное институциональное уважение одними органами управления других, поскольку все они в равной степени демократические, выборные и представительные. В федеративных системах ни один орган управления не обладает «всей полнотой» власти и истины и не может выступать от имени «всей нации», поскольку отдельные части нации также имеют «свою» истину. Власть при такой системе находится под большим контролем: федерализм допускает наличие территориальных «сдержек и противовесов», отсутствующих в унитарных системах.

Эволюция федерализма привела к возникновению столь большого числа вариантов и моделей, что кое-кто даже отрицает, что федерализм представляет собой единую политическую или конституционную сущность. Между тем очевидно, что это одновременно и политическая и философская идея, которая не столько воплощается в конкретную модель государства, сколько отражает ее более или менее общие черты. Это чтото вроде обобщающего ярлыка, который применяется в отношении очень разных государств и правительств. Например, Советский Союз не одно десятилетие считался федеративным государством, но при этом не был ни демократическим, ни децентрализованным. Бразилия и Аргентина на протяжении долгого времени были одновременно федеративными государствами и диктатурами. И напротив, в мире есть страны, которые, по сути, являются федеративными, но формально не обладают характеристиками федерализма, то есть в их конституциях вообще не упоминается этот термин: примером может служить Испания*. Как отмечает Андерсон, отдельные унитарные государства на практике более децентрализованы, чем некоторые федерации. Это подводит нас к вопросу о соотношении федерализма и децентрализации: теоретически это разные состояния, но когда децентрализация не ограничивается административной или исполнительной сферой, а имеет и политический характер (то есть включает территориальное распределение политической власти), то тогда федерализм и децентрализация сближаются.

Третий ответ: продолжая отвечать на вопрос, что значит жить в федерации, следует иметь в виду, что важна не этикетка «федерализм», а реальное распределение политической власти. Политологи разработали своего рода «индикаторы» федерализма, которые, по замыслу, позволяют определить, соответствует ли государство федеративной модели, но многие федеративные государства располагают только некоторыми из этих индикаторов или показателей, но не перестают быть федерациями.

Учитывая лишь относительную полезность конституционно-правового понятия федерализма для характеристики и описания конкретных моделей устройства наций, в последние 25 лет вместо федерализма предпочитают говорить о многоуровневой системе управления (multi-level government — MLG)* . Этим словосочетанием, изначально касавшимся Европейского союза, сегодня обозначают политическую реальность, в которой решения принимаются на двух или более уровнях управления сразу. В указанном плане федерализм представляет собой форму государственной власти, наилучшим образом приспособленную к условиям глобализации, требующим особой гибкости. Успех формулы MLG объясняется тем, что все страны мира интегрированы в международные объединения того или иного типа, которым они передали полномочия, функции или часть суверенитета. Таким образом, многоуровневое управление есть распространенное явление, которое, кстати, наиболее заметно именно в федеративных государствах.

Несомненно, федерализм, как и децентрализация, затрудняет принятие коллективных решений. Федеративные государства сложнее унитарных: в них больше правительственных органов и чаще проходят электоральные процессы. Когда имеется несколько центров принятия решений — в США, например, их 51, а в Германии 17, происходят конфликты, снижающие управленческую эффективность. Кроме того, неизбежным оказывается дублирование государственных функций: так, в Испании не менее 15 учреждений и организаций защищают права женщин, поскольку к министерству или ведомству общенационального уровня добавляются параллельные органы регионального уровня. И, разумеется, такая организация власти дороже обходится налогоплательщику.

Четвертый ответ: жизнь в условиях федерации может оказаться более сложной, чем в унитарном государстве, поскольку в принятие управленческих решений здесь вовлечено большее количество участников. Отсюда часто возникают ситуации, требующие консенсуса или компромисса, а это снижает эффективность управления. Неслучайно консолидация федерализма была делом нелегким и сопровождалась политическим противостоянием (как в Бельгии, в последнее десятилетие не имевшей стабильного правительства) или даже гражданской войной (как в США в 1861–1865 годах).

Пятый ответ, связанный с предыдущим. Для штатов, регионов, провинций федерализм означает политическую автономию в сфере принятия решений и проведение собственной публичной политики, что обычно сопряжено с проявлением территориального неравенства (какой-то регион может предпочесть активную жилищную политику, в то время как соседняя территория делает упор на развитие культуры). Такая ситуация ставит вопрос о том, какую степень территориального неравенства или расхождения может допустить федеративная система и какие механизмы унификации или выравнивания должна иметь федерация.

Пять идей, связанных с федерализмом

Помимо ответов на вопрос о том, что значит жить в условиях федерации, хотелось бы упомянуть и о пяти идеях, связанных с федерализмом.

Первая идея — это идея суверенитета. В течение долгого времени высказывалось немало суждений по поводу того, обладают ли суверенитетом регионы или области, входящие в состав федерации. Ныне считается, что не обладают: так, германские регионы или земли (Länder) имеют собственные конституции, но не являются суверенными государственными образованиями. Тем не менее исторически этот вопрос вызывал бурные дискуссии и даже гражданские войны. Понятие суверенитета переживает в настоящее время кризис, причиной которого стала глобализация. Сегодня предпочитают говорить не о суверенитете, а о том, обладают ли регионы или штаты достаточной «правоспособностью» или «легитимностью», позволяющей им отделиться от остальной нации.

Сегодня считается, что хотя в рамках федераций учредительная власть и находится частично в руках регионов или областей, последние, как правило, не наделены полномочиями для отделения в одностороннем порядке. Например, США образуют «вечный и нерушимый» союз — это отмечено в разных документах, от постановлений Верховного суда до президентских речей, а штаты лишены права на выход из него в одностороннем порядке. (Хотя в Конституции 1787 года нет ничего, явно запрещающего возможное отделение штатов.) В децентрализованных государствах, формально не являющихся федеративными (например, в Испании), и даже в федеративных государствах (например, в Германии), учредительная власть не передается регионам, областям или провинциям, поскольку носителем подобной власти выступает нация в своей совокупности. Так, решения по конституционным реформам в обеих упомянутых странах принимаются нацией в ее совокупности (в Германии даже не посредством референдума, а через голоса большинства в обеих палатах), а не землями или регионами.

Эти размышления о суверенитете влекут за собой вопрос о том, можно ли считать федерацией такую международную организацию, как ЕС, которому 28 государств-членов передали часть своего суверенитета. Большинство исследователей считают, что ЕС — наднациональное образование, имеющее черты и федерации, и конфедерации. К конфедеративным элементам относятся те сферы, в которых государства сохраняют свой суверенитет, то есть свою способность принимать решения: это касается прежде всего тех решений, которые органы ЕС принимают единогласно. Федеративными составляющими, напротив, являются те аспекты, в которых союзные решения принимаются большинством голосов, и таким образом государства, оставшиеся в меньшинстве, вынуждены соглашаться с большинством, утрачивая тем самым свой суверенитет. По мере эволюции ЕС решения в нем все чаще принимаются большинством голосов, а не единогласно, как на ранних этапах. Иными словами, ЕС постепенно превращается в федерацию государств, уступающих органам в Брюсселе все новые и новые сферы суверенитета.

Второй идеей, связанной с федерализмом, выступает национализм. Предполагается, что децентрализация, производная от федерализма, была или могла быть противоядием от национализма. В этой логике объем власти для тех территорий, которые стремятся к независимости или автономии относительно более крупного властного центра, сдерживает их стремление к отделению. На деле, однако, так бывает не всегда: многие регионы, имеющие высокий уровень автономии (Каталония в Испании, Квебек в Канаде, Шотландия в Великобритании), считают свою автономию недостаточной и, судя по всему, хотят стать независимыми странами.

Сказанное, однако, не снимает созидательного потенциала федерализма в деле смягчения межнациональных трений. В частности, нельзя исключать того, что Украина в ближайшем будущем обратится к федеративным решениям для обустройства тех частей страны, которые ныне стремятся к отделению. Похожая ситуация наблюдается в Ираке и некоторых других странах. Все это делает актуальным вопрос об адекватности многонационального (или мультиэтнического) федерализма. Действительно, регионы, охваченные националистическими настроениями, могут чувствовать себя неуютно в рамках федеративной модели, даже если им предоставить самые широкие полномочия, но это не означает, что федеративная модель в таких случаях бесполезна, поскольку она все-таки смягчает наиболее очевидные трения.

Третья идея связана с вопросом о том, обязательно ли федерализму быть симметричным и уравнительным или же, напротив, он может быть асимметричным. Модель США тяготеет к уравнительной формуле: все 50 штатов равны в представительстве в сенате (по два сенатора), списке полномочий, политической организации, тогда как другие механизмы представительства устанавливаются в зависимости от численности населения (представительство в палате представителей). Другие федерации не совсем симметричны: Канада предусматривает особый статус для Квебека, Россия признает разную модальность субъектов Федерации, Испания допускает определенную асимметрию среди своих 17 регионов (два из них практически суверенны с точки зрения режима налогообложения), Германия насчитывает 13 «обычных» регионов и три «вольных города». Разумеется, присутствует и географическая, социальная, политическая или экономическая асимметрия: в некоторых федеративных странах, таких как Мексика, Аргентина и Бразилия, есть зоны и регионы с мощным политическим и экономическим весом, которые практически затмевают другие регионы. В Аргентине одна только провинция Буэнос-Айрес создает около 40% ВВП, тогда как на оставшиеся 22 провинции приходится остальная часть национального богатства. В целом предпочтение в пользу институциональной симметрии или асимметрии — это фактор, который зависит скорее от политических обстоятельств, а не от рационального дизайна.

Четвертая идея обусловлена тем, что на состояние федерализма оказывает влияние местное (или муниципальное) управление. Федерализм рассматривает децентрализацию применительно к федерациям и их частям (будь то штаты, регионы, провинции и т.д.), которые обычно наделены собственной политической властью и законотворческими полномочиями. Но существует и другой уровень децентрализации: это так называемая местная или муниципальная власть. Здесь речь идет о децентрализации, которую порой называют «административной» в отличие от децентрализации «политической»: она не наделяет политикозаконодательной властью, не дает оснований для принятия политических решений, а касается более узкой области — предоставления услуг населению. Для таких авторов, как де Токвиль, подлинной демократией является именно муниципальная демократия: муниципальные институты, по его мнению, были силой и сутью свободных наций. Эта идея де Токвиля сочетается с принципом  субсидиарности, воплощенным много лет назад в ЕС: решения должны приниматься в том органе администрации или управления, который ближе всего находится к гражданину. Означает ли это, что ЕС каким-то образом благоприятствует федерализму? Похоже, что нет. С другой стороны, предполагается, что определенная степень муниципальной децентрализации лучше вписывается в структуру ЕС, нежели централизованная модель.

Наконец, в качестве пятой идеи важно отметить, что одним из основополагающих элементов в федеративных системах является финансирование федерации и составляющих ее частей. По сути, так называемый фискальный федерализм составляет автономную ветвь федеративных исследований, которую развивают не столько юристы или политологи, сколько экономисты. Здесь ставится один из главнейших вопросов федерализма: должны ли ресурсы федерации идти на финансирование регионов или областей? Должны ли доходы наиболее богатых областей или регионов направляться в наиболее бедные области или регионы? Или же, напротив, регионы или области обязаны финансироваться за счет тех ресурсов, которые они генерируют сами? Ответы на эти вопросы могут варьироваться даже в рамках одной страны. Например, в Испании в 1978–1993 годах фискальная автономия 15 из 17 регионов была практически нулевой: они почти не собирали так называемые собственные налоги или налоги, переданные им центральной властью, а существовали почти исключительно за счет трансфертов из центра, не имея при этом законодательной инициативы в сфере налогов. В 1993 году им было передано 15% от суммы собираемых на их территории основных налогов (подоходный, НДС, акцизы), а законодательные полномочия были незначительно увеличены. В 1996–2001 годах доля оставляемых налогов была увеличена до 33–40% — одновременно с передачей еще большего набора законодательных полномочий. Наконец, в 2009 году региональная доля налогов была увеличена до 50%.

3. Федеративные модели в Европе

В Европе есть только четыре страны, в конституциях которых заявлен их федеративный статус: Германия, Австрия, Бельгия и Швейцария. Босния и Герцеговина также представляют федеративную европейскую модель, но в уникальной ее интерпретации. Есть и другие страны, например Испания, которые, не будучи явно федеративными, в действительности обладают почти всеми характеристиками, свойственными федерациям. В целом наиболее утвердившейся и популярной можно считать германскую разновидность федерализма. Германская модель 1949 года учитывалась в последующие десятилетия в таких странах, как Италия, Испания, Бельгия. Она была разработана не без влияния США и сочетает мощную политическую децентрализацию с широкими полномочиями центрального правительства.

Опыт европейских федераций позволяет сформулировать шестой ответ на вопрос, поставленный выше. Жить в условиях федерализма означает, что модель государства должна отвечать ряду характеристик, которых, по меньшей мере в условиях современного европейского федерализма, насчитывается как минимум девять.

Первой характеристикой, как нам уже известно, является политическая децентрализация, или территориальное распределение политической власти. При этом речь идет не о любом виде политической децентрализации, а лишь о такой ее модели, в которой все виды власти должны иметь демократическую легитимацию. Вторая характеристика состоит в том, что эта децентрализация должна быть гарантирована конституцией, причем таким образом, чтобы ее в принципе нельзя было бы изменить в одностороннем порядке какой-либо частью федерации или регионом. Изменения, касающиеся частей федеративной системы (перечни полномочий, механизмы контроля или координации) или самой системы (переход от федеративной системы к системе унитарной), должны осуществляться через процедуры конституционной реформы. Такая процедура требует, как правило, одобрения или ратификации со стороны значительного числа штатов или областей.

Третья характеристика заключается в том, что политическая децентрализация должна отражаться в законодательных полномочиях. Это означает, что в федеративных моделях имеется не один закон и не одна законодательная власть, а столько законов и органов законодательной власти, сколько частей составляют федерацию. В Испании, например, действуют 18 органов законодательной власти (17 региональных плюс один национальный).

Четвертая характеристика: политическая децентрализация должна воплощаться в наборе полномочий, присущих каждому центру власти, будь то сама федерация или ее части. Обычно имеется двойной список полномочий — для обоих центров власти. Они могут быть трех типов: исключительные полномочия, которыми наделена либо федерация, либо области и регионы; исполнительные полномочия, посредством которых регионы или области осуществляют функции федерального или национального масштаба; совместные или совпадающие полномочия.

Пятая характеристика является следствием двух предыдущих. Наличие двух уровней управления, каждый из которых наделен собственной законодательной властью и полномочиями, гарантированными конституцией, требует действий разных властных уровней кооперации и координации. Использование нацеленных на это механизмов, а также констатация того, что большинство направлений публичной политики являются производными от решений как федеративных, так

и региональных органов, привели к возникновению так называемого кооперативного федерализма. Успех или крах той или иной федеративной модели зависит от эффективности механизмов кооперации и координации.

Шестая характеристика проявляется в том, что в федеративных моделях стран Европы, в отличие от США, почти не предусмотрена передача судебных полномочий в пользу регионов или областей. 50 штатов США наделены собственной судебной властью и располагают, например, правом принимать собственные уголовные кодексы. В Европе же германские земли (и в меньшей степени испанские регионы или итальянские области) имеют собственные судебные органы, способные рассматривать в судебном порядке споры о применении регионального права, но при этом обычно не считается, что речь здесь идет о судебной власти как атрибуте суверенитета. По сути, в Испании и Италии имеется только один уровень судебной власти — тот, что соответствует центральной власти. Ни одна область, регион или провинция в Европе не имеют собственного уголовного законодательства, хотя многие из них и располагают отдельными гражданскими нормами: так, в Испании 6 из 17 регионов приняли собственные нормативные акты для регулирования наследства, браков, определенного вида договоров и т.д.

Седьмая характеристика предполагает наличие двухпалатного парламента, причем одна из его палат представляет народ (как бундестаг или палата представителей), а другая — территории (бундесрат, сенат). Тем не менее существуют квазифедеративные модели, такие как испанская, в которых указанная характеристика отсутствует. (Сенат Испании практически не имеет ничего общего с территориальной палатой, хотя конституция и возлагает на него эту миссию.)

Восьмая характеристика заключается в том, что конфликтные ситуации в федерациях разрешаются независимым судебным органом (Верховным или Конституционным судом). Это подразумевает, что федерация не располагает односторонними механизмами контроля или опеки в отношении регионов, областей или провинций.

Девятая характеристика: в федеративных государствах допускаются определенные отличия в сфере защиты прав человека. В чисто федеративных системах, подобных США, федерация ограничивается тем, что обеспечивает минимум прав человека, набор которых штаты могут расширять. В ходе недавних реформ в Испании и Германии было установлено нечто подобное, так что между регионами могут наблюдаться различия в уровнях обеспечения прав человека. (Наиболее ярким примером стали однополые браки в США, где они легализованы лишь в 19 штатах и федеральном округе Колумбия.) Это привело к созданию так называемого многоуровневого регулирования прав человека: два уровня в рамках федерации плюс третий, международный, уровень.

Вместо заключения

Для ответа на вопрос, что значит жить в условиях федерации, необходимо определить, чем же в действительности является федерация, что оказывается не очень простым делом. В любом случае федерация соответствует двойному уровню управления (национальное или федеральное правительство и правительство региональное), причем оба уровня имеют прямую электоральную легитимацию. В этом смысле, и только в той мере, в какой соблюдается это демократическое требование, можно утверждать, что жизнь в условиях федерации означает наличие большего уровня самоуправления для территорий, большей близости к месту принятия отдельных решений. Для гражданина федерализм означает право на осуществление большего объема демократии, поскольку у него больше возможностей выбирать более близких к себе представителей.

Жить в условиях федерации означает иметь возможность более эффективно ограничивать власть посредством «сдержек и противовесов» и, следовательно, более широко использовать переговоры между различными территориальными органами управления. Но это означает также и большее затруднение политической деятельности на общенациональном уровне именно в связи с тем, что имеется как минимум два уровня управления, наделенных своими полномочиями, компетенциями и правом принятия решений. В конечном счете условия федерации означают весьма оригинальный способ демократии — способ, более разнообразный и богатый в институциональном плане, но при этом потенциально более сложный.

Перевод с испанского Александра Казачкова

Роберт Раушенберг. Одалиска. 1955–1958