Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Семинар

Тема номера

XXI век: вызовы и угрозы

Дух законов

Наш анонс

Дискуссия

Свобода и культура

Личный опыт

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Nota bene

№ 33 (2) 2005

Избирательная система и дух федерализма

Андрей Захаров, вице-президент Фонда развития парламентаризма в России

Поскольку законодательная власть прямо исходит от народа, то именно она и является самым непосредственным выразителем его могущества.
Алексис де Токвиль

В нынешней дискуссии о введении пропорциональной избирательной системы почти без внимания остается вопрос о том, как эта новация отразится на российском федерализме. Между тем федеративные аспекты нашей государственности будут напрямую затронуты новым институтом выборов. Более того, есть все основания полагать, что Государственная дума, избираемая сугубо по партийным спискам, более подошла бы унитарной, а не федеративной стране.

В пользу этого предположения можно привести следующие доводы. Как известно, федерализм представляет собой довольно эффективную форму рассредоточения власти. Власть здесь рассеяна между различными игроками, каждый из которых, опираясь на свою порцию полномочий, ведет непрекращающийся торг с остальными. В процессе этого торга федеральный центр и регионы сдерживают и уравновешивают друг друга, не допуская монополизации властного ресурса. «Все разновидности федерализма основаны на нецентрализации, т.е. на множественности властных центров, которая не только препятствует принятию решений в одной точке, но и предотвращает само формирование монопольного источника власти»*. Разумеется, одним из ключевых условий федеративного диалога выступает широкое представительство региональных интересов в общенациональных органах власти. Иначе говоря, голос регионов должен полноценно и внятно звучать на государственном уровне. И отвечать за это обязан, прежде всего, парламент федерации.

Именно по этой причине в федеративных государствах дизайну представительных учреждений в целом и избирательной системы в частности придается особое значение. Как известно, парламентские институты федераций, за исключением весьма редких случаев, являются двухпалатными. Причем, по мнению специалистов, выбор между одной палатой или двумя палатами никак нельзя считать исключительно техническим вопросом институционального строительства. За любым таким решением, принимаемым в ходе создания или преобразования государства, стоят два противоположных видения демократии*. Первому соответствует чисто мажоритарная трактовка народного контроля в отношении легислатуры; согласно этому взгляду, парламент, избранный путем прямых и всенародных выборов, в полном объеме отражает непосредственную волю населения и потому не должен сталкиваться с препятствием в лице верхней палаты. Данную точку зрения блестяще выразил один из видных деятелей Великой французской революции: «Если вторая палата во всем соглашается с первой, то она бесполезна; если же не соглашается — она опасна».

Естественно, сторонники бикамерализма (и федерализма) не согласны с подобными аргументами. Они опираются на либеральное понимание демократии, настаивая на том, что верхняя палата должна сдерживать и уравновешивать потенциально агрессивное большинство нижней палаты, так как именно она защищает индивидуальные, групповые, региональные интересы — интересы того или иного меньшинства. И в данном смысле самое существование исключительно важно для поддержания стабильности любого общества, сложного по своему составу. По словам лорда Солсбери, британского премьерминистра XIX века, палата лордов «представляет вечные аспекты мироощущения нации в противовес временным его аспектам, воплощенным в палате общин». По отношению к федеративному государству такое высказывание было бы еще более верным.

Именно ориентация на меньшинство, отличающая верхние палаты, делает их особенно востребованными в федеративных государствах. Поскольку федерализм являет собой сочетание самоуправления и разделенного правления, вопрос отстаивания прав отдельных регионов и территорий здесь всегда стоит остро. Сосуществование палат позволяет эффективно комбинировать политические устремления нации, выражаемые политическими партиями, с интересами территориальных сообществ, составляющих федерацию. «Принцип независимости штатов стал преобладающим при формировании сената, а принцип народовластия — при образовании палаты представителей», — говорит Алексис де Токвиль о конгрессе США*. Один тип политической фрагментации накладывается на другой: для политических дебатов резервируется нижняя палата, в то время как в верхней палате выясняются отношения субъектов с федеральным центром. В итоге несовпадение структурных противоречий, присущих каждой из палат, и вынесение разноплановых по своей сути конфликтов на различные политические площадки превращает парламент в целом в действенный механизм защиты интересов большинства и меньшинства одновременно.

Современные федерации довольно широко применяют избрание депутатов по партийным спискам, так что Россия в этом ряду не будет одинока. Стоит, правда, заметить, что принципиальную роль в федеративном строительстве играет не столько сам метод избрания парламентариев («списки» — «округа») и даже не распределение полномочий между исполнительной и законодательной властью («президентская» или «парламентская» республика), сколько наличие в стране интегрированных партий. Речь идет о политических партиях, присутствие которых во власти в равной мере ощущается на всех этажах федеративного здания — и в центре, и в регионах, причем обеспечивается оно за счет того, что политики одного уровня состоят в прочных и постоянных институциональных отношениях с политиками других уровней. Некоторые авторы заходят столь далеко, что называют отлаженную подобным образом партийную систему «наиболее основательным источником федеральной стабильности», доминирующим в данном отношении над прочими элементами федеративного дизайна — такими как использование права вето или способы внесения поправок в конституцию*. Партии такого рода скрепляют страну, причем достигается это отнюдь не демократическим централизмом с присущим ему полным единодушием федеральной верхушки и региональных отделений и неизбежными организационными выводами в случаях внутренней смуты, как не редко считают у нас. Напротив, гарантией федеративных свобод выступает способность региональных партийных ячеек, оставаясь в рамках своей партии, сдерживать централистские поползновения, исходящие от федерального партийного начальства.

Присмотревшись к тому, как данная система работает на практике, российский наблюдатель будет весьма обескуражен. Рыхлость структурных образований здесь сразу бросается в глаза; с отечественной точки зрения такие партии как бы и не партии вовсе, ибо при их формировании во главу угла ставится прежде всего способность того или иного кандидата победить на вы борах. Преданность же «идеологии» или «лидеру» в расчет почти не берется. К примеру, демократы и республиканцы США с марксистских времен остаются для нас примером того, как не нужно строить политическую партию; однако, как ни парадоксально, именно аморфность, открытость и гибкость подобного рода партий, имеющихся во всех англосаксонских федерациях, идеально вписывает их в изначально изменчивый и текучий федералистский контекст. Предвыборные списки таких партий в полном смысле слова «произрастают» снизу, поскольку в них попадают не те местные активисты, которых хотело бы поощрить партийное руководство, но люди, умеющие побеждать, — то есть пользующиеся авторитетом в своем регионе и способные тем самым поддержать партию, с которой они взялись сотрудничать. И напротив, партии, выстраиваемые и управляемые сугубо сверху, с федеративным порядком имеют весьма мало общего, о чем свидетельствует новейший опыт российских избирательных кампаний, когда лучшей рекомендацией кандидата выступает его фото в обнимку с каким-нибудь популярным деятелем федерального уровня или манифест в его поддержку, тем же деятелем подписанный.

В описанных выше партиях складывается совершенно особая система политической мотивации, ориентирующая элиты странына поддержание и совершенствование федеративного порядка. Конечно, партия, вынужденная мыслить и действовать в региональном и федеральном ключе одновременно, в особенности в тех случаях, когда она руководит как федеральным правительством, так и правительством отдельных штатов, иногда переживает тяжелые периоды внутренней разъединенности, нечто вроде «федералистской шизофрении», ибо интересы центра далеко не всегда совпадают с интересами составных частей федерации. Но, в конечном счете, эта раздвоенность благотворна, так как именно она и делает федеративный порядок непоколебимым. Следующий пример поможет пояснить, каким образом эта схема воплощается в политическую практику.

Австралию причисляют к наиболее успешным федерациям мира, хотя ее опыт в данном отношении был весьма драматичным. Образовавшись в 1901 году в качестве децентрализованного союза шести самостоятельных штатов, к середине 1940-х эта страна оказалась на пороге упразднения федеративной структуры. Дело в том, что местная лейбористская партия с самого своего возникновения была активной противницей федеративного устройства, поскольку ее социалистическая природа здесь, как и везде, требовала максимальной централизации политической и экономической жизни. Потребности послевоенного восстановления предоставили ей удобный повод выдвинуть эту тему на первый план. В конце Второй мировой войны, после трехлетней пропагандистской подготовки, вопрос о дальнейшем сохранении федерализма был вынесенна всенародный референдум, причем общенациональное правительство активно убеждало граждан сказать федерализму «нет». Речь шла о «замораживании» на пятилетний, по меньшей мере, период (с возможностью последующей пролонгации) целого ряда ключевых полномочий субъектов федерации с передачей их федеральному парламенту*. Парадокс ситуации заключался, однако, в том, что для региональных отделений этой интегрированной партии, которым также приходилось регулярно подтверждать свое право на власть в отдельныхштатах, согласие покончить с региональными вольностями оказалось бы, с электоральной точки зрения, самоубийственным. В итоге возглавляемые лейбористами правительства четырех из шести австралийских территорий в ходе референдума 1944 года широко агитировали за сохранение федеративной государственности — несмотря на общепартийную линию. Федерализм в результате выжил, но что еще более удивительно, лейбористская партия после этого тоже не развалилась*.

Какие выводы из этой истории может сделать отечественный наблюдатель? Прежде всего, идеальная партия в федеративном государстве — это не железобетонная конструкция ленинского типа, столь привычная для нас, но аморфная, непрочная, условная коалиция, объединяющая в своих рядах самые пестрые региональные силы. Она, безусловно, ориентирована на местные элиты, но ставка при этом делается не на приверженность последних тем или иным придуманным в столице программным лозунгам, а на способность местных политиков оставаться у власти демократическим путем, то есть регулярно выигрывать выборы. Такие партии удобны: вопреки тому, что можно было бы ожидать, их бескрайняя гибкость не ослабляет, а укрепляет федеральный порядок. Ведь партия, опирающаяся не на один, а на несколько политических центров, гарантирует самое широкое представительство региональных интересов. Внутри нее происходит бесконечный торг между апологетами центра и сторонниками периферии — торг, который позволяет уподобить такую партию самой федерации. В основе партийной коммуникации здесь лежит диалог, постоянный обмен мнениями и позициями. Таковы, в частности, канадские, индийские, австралийские партии. И вовсе не таковы до сих пор, несмотря на второе десятилетие демократического эксперимента, партии российские, заряженные на монолог и торжество «единственно правильной» установки.

Учитывая несовершенную природу российских партий, возложение на них полной ответственности за комплектование нижней палаты парламента представляется, с федералистских позиций, явно преждевременным. По-видимому, не слишком далеки от истины те исследователи, по мнению которых «все российские партии рассматривают федерализм в лучшем случае как неизбежную обузу»*. Государственная дума традиционно выступает в централистском духе именно потому, что заседающие там партийные группы по большей части не имеют корней в российских регионах. Разумеется, вполне прогнозируемым следствием внедрения новой системы станет ослабление регионального представительства в Государственной думе. Поскольку в современном отечественном контексте политические партии просто вынуждены подыгрывать центральной власти, депутаты, командированные ими в парламент, в первую очередь будут чувствовать себя апологетами федерального партийного руководства и только потом — представителями собственных территорий. А в нынешней Москве, как известно, настоящих федералистов по вполне понятным причинам почти не осталось.

Кому-то может показаться, что упадок регионального представительства в Государственной думе можно было бы компенсировать переходом к прямому избранию членов Совета Федерации. Оставляя за скобками вопрос о практической реализуемости подобной инициативы при президенте Путине, следует сказать, что будь даже такой «размен» возможен, проблему в целом он не решит. Дело в том, что новые «сенаторы», даже будучи самыми преданными и последовательными борцами за интересы своих территорий, в нынешних конституционных рамках никак не смогут развернуться в полную силу. В отличие от конституций многих других федеративных государств, в частности США, российский Основной закон позволяет нижней палате большинством голосов перекрывать решения, принимаемые верхней палатой. А это означает, что любой президент, имеющий «контрольный пакет» голосов в Государственной думе, может позволить себе не считаться с мнением субъектов Федерации, консолидированно представленным в верхней палате. 

Итак, какова же предстающая перед нами институциональная диспозиция? Как справедливо отмечают североамериканские исследователи, «представительство [в парламенте] — одна из таких тем, которые на первый взгляд кажутся простыми, но при более тщательном рассмотрении постепенно усложняются, причем до такой степени, что в конце уже совершенно невозможно разобраться, что здесь к чему и как со всем этим работать»*. В случае федеративного государства проблема приобретает дополнительную сложность, поскольку граждане земель, штатов, областей должны избирать в общенациональный парламент не политиков, просто способных защищать интересы их региона, но готовых, в случае необходимости, иногда пренебрегать этими интересами в пользу федеративного целого. Иными словами, политическое видение народного представителя должно быть гораздо шире местнических и региональных горизонтов его собственных избирателей, но при этом он ни в коем случае не должен забывать о территории, где был избран. Если же той или иной федерации, в отличие от России, присуще развитое региональное самосознание, отмеченная выше проблема делается еще более острой.

Федеративное устройство страны предъявляет вполне определенный набор требований к структуре и принципам формирования парламента. Во-первых, оптимальной моделью в подобных случаях представляется наличие в легислатуре двух палат. Во-вторых, члены верхней палаты должны быть институционально связаны с территориями, которые они представляют, получая свой мандат либо напрямую, в ходе всенародного голосования, либо с санкции органа региональной власти, избираемого населением. В-третьих, нижняя палата при любых способах ее формирования должна состоять из людей, для которых интересы субъектов федерации остаются если не приоритетными, то, по меньшей мере, равноценными по отношению к интересам государства в целом. Наконец, в-четвертых, решения, принимаемые верхней палатой, должны быть гарантированы от посягательств нижней палаты.

Как выглядят эти положения в применении к нашей стране? Отчасти об этом уже говорилось выше, например, в связи с конституционной статьей, позволяющей Государственной думе игнорировать мнение Совета Федерации. Что касается самого принципа наличия двух палат, попрежнему закрепленного в Конституции РФ, то он в последнее время претерпел значительные метаморфозы. Причем наиболее ощутимое влияние на него оказало даже не «изгнание» регионального начальства из Совета Федерации, но радикальное изменение способа утверждения губернаторов. Очевидно, что переход к системе президентских назначений высших должностных лиц субъектов нашей Федерации влечет за собой трансформацию природы верхней палаты, ибо «сенаторы», делегируемые в верхнюю палату президентскими назначенцами, едва ли могут считаться полноценными представителями своих регионов, поскольку населением они не избираются и, следовательно, проходят лишь частичную региональную легитимацию. В результате в Совете Федерации, и без того постоянно являющем примеры необычайного почтения к федеральной власти, резко усиливается роль централистского лобби. Некоторые наблюдатели считают, что при такой постановке вопроса верхняя палата вообще перестает выполнять свои федералистские задачи.

Грядущее преобразование нижней палаты усиливает эти негативные тенденции. Поскольку стопроцентное комплектование Государственной думы предлагается партиям, отношения которых с регионами носят формальномеханический характер, депутатский корпус завтрашнего дня заведомо не будет иметь собственного голоса в федеративном торге. В градации различных видов лояльности, которыми связан такой депутат, привязанность к территории занимает одно из последних мест. Партийное начальство, от которого он теперь полностью зависит, ориентировано на Москву. Губернатор, с которым он взаимодействует, также связан с подчиненным ему регионом лишь косвенно. Избиратели же в привычном смысле, то есть люди из плоти и крови, способные в момент выборов поддержать парламентария в обмен на помощь в решении их повседневных проблем, его более не интересуют. На этот аспект стоит обратить особое внимание, поскольку депутат федерального парламента в России традиционно рассматривался населением не только (и не столько) как законодатель, но и как своего рода местный заступник. Теперь же подобного рода занятия окажутся для народных избранников почти полностью лишенными стимулов. Следовательно, связь парламентариев с электоратом окончательно станет виртуально-символической.

В пользу внедрения пропорциональной системы нередко приводят тот аргумент, что она укрепит российские партии, сделает их дееспособными и ответственными. Однако верится в это с трудом, ибо нынешняя второстепенная и приниженная роль парламента в отечественной политической системе в принципе не позволяет партиям развиваться. Беспартийный президент, независимое от депутатов правительство и назначаемые губернаторы не предполагают существования рядом с собой понастоящему сильных политических партий. В итоге отечественные партии сражаются друг с другом, по большому счету, без всякого смысла: подобно тому, как на федеральном уровне партийное большинство Государственной думы отстранено от заполнения министерских вакансий, партийное большинство любого краевого, областного, республиканского законодательного собрания не имеет возможности предопределять формирование исполнительной власти своего региона. Между тем, чтобы стимулировать политическое сознание, подобающее федеративной государственности, партия должна регулярно бороться за власть, причем как в центре, так и на местах, обучаясь тем самым рассматривать реальность в духе упомянутой «федералистской шизофрении» — под двумя углами зрения сразу. Именно так зарубежные партии воспитывают ту культуру диалога, которая замечательным образом явила себя в австралийском казусе полувековой давности.

Думается, приведенные рассуждения позволяют подвести некоторые итоги. Действительно, переход к пропорциональной системе выборов отразится на российском федерализме не лучшим образом. Из-за институциональной неполноценности Совета Федерации, обусловленной особенностями нашего конституционного устройства и усугубившейся с внедрением процедуры президентского назначения губернаторов, регионы испытывают явный дефицит представительства своих интересов на федеральном уровне. Нижняя палата, в которой ликвидируется представительство от территориальных округов, будет еще менее связана с субъектами федерации, чем нынешний ее состав. Поскольку интегрированные партии в стране попрежнему отсутствуют, усиление партийной компоненты в думской политике окончательно переориентирует парламентскую работу на обслуживание федерального центра. В результате федеративный торг как феномен, лежащий в основе любой федерации, окажется в точке замерзания, парламент еще более ослабеет, а партии останутся столь же декоративными, как и сегодня. Что действительно изменится, так это степень контроля, который осуществляет президентская администрация над Федеральным Собранием. Но эта тенденция не имеет ничего общего ни с федерализмом, ни с подлинным народовластием, ни с политическим могуществом народа, о котором когдато говорил Алексис де Токвиль.

Альберто Джакометти. Колесница. 1950Аллан Макколум. Рисунки. 1990