Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Тема номера

Семинар

ХХI век: вызовы и угрозы

Концепция

Дискуссия

Свобода и культура

Новые практики и институты

Личный опыт

Идеи и понятия

Из зарубежных изданий

Другая страна

Nota bene

№ 21 (2) 2002

Расширение ЕС открывает новые возможности для России

Николай Кавешников, Институт Европы РАН

Процесс расширения Европейского союза, подготов­ка к которому началась еще в 1991 году, вступает в решаю­щую фазу. Год назад, на самми­те в Ницце была проведена реформа институциональ­ной структуры ЕС, с целью обеспечить ее эффектив­ность и стабильность после вступления в Союз новых го­сударств. Одновременно тог­да же были даны четкие политические гарантии, что первая группа стран-канди­датов будет принята в ЕС не позднее лета 2004 года с тем, чтобы население этих стран смогло участвовать в очеред­ных выборах в Европейский парламент. При этом кон­кретные страны не были на­званы, напротив, в очеред­ной раз было отмечено, что вопрос об их принятии будет решаться индивидуально. Однако уже сегодня очевид­но, что первыми в ЕС будут приглашены Чехия, Слове­ния, Эстония и, возможно, Польша, а таким аутсайде­рам, как Румыния и Болгария, придется ждать еще минимум 5 — 6 лет.

В 90-е годы расширение Евросоюза на восток было с энтузиазмом воспринято российской элитой, которая видела в этом потенци­ально возможную альтерна­тиву расширению НАТО. Со временем, однако, стало ясно, что эти два процесса будут развиваться параллельно. И лишь начиная с 1998 года российский МИД стал выражать беспокойст­во по поводу негативных по­следствий, которые может оказать на российскую эко­номику вступление в ЕС стран Центральной и Вос­точной Европы (ЦВЕ). По­водом для этого послужил проведенный в то время анализ ущерба, понесенного российской экономикой из-­за вступления в ЕС Швеции, Финляндии и Авст­рии, — ориентировочно он оценивается в 100 млн дол­ларов ежегодно*. Возмож­ность проведения консуль­таций по поводу последст­вий расширения ЕС была предусмотрена в Соглаше­нии о партнерстве и сотруд­ничестве 1994 г. (СПС), однако Комиссия ЕС всячески оттягивала их начало, ссылаясь на отсутствие точного графика принятия новых членов и втайне надеясь, видимо, приступить к кон­сультациям после начала расширения, когда обсуж­дать будет уже нечего. Толь­ко после довольно резких действий МИД России, в частности, вручения Предсе­дателю Комиссии ЕС Р. Про­ди перечня «российских озабоченностей» в связи с грядущим расширением ЕС (август 1999) и упоминания о возможности не распрост­ранять действие СПС на но­вых членов ЕС (октябрь 1999)*, такие консультации были начаты, хотя и не совсем в устраивающем Россию формате.

В настоящее время идут кон­сультации по довольно ши­рокому кругу политических и экономических вопросов: о переходе стран ЦВЕ на единый таможенный тариф ЕС; введении визового ре­жима для российских граж­дан; об ожидаемой переори­ентации внешнеторговых потоков стран ЦВЕ на еди­ный рынок ЕС; жизнеобеспечении Калининградской области и т.п.*  Наиболее важными из этих проблем являются положение Кали­нинградской области, кото­рая превратится в российский анклав на территории ЕС; совместимость россий­ских и европейских технических стандартов и серти­фикационных требований; количественные ограниче­ния ЕС на импорт россий­ского ядерного топлива, — ЕС удерживает его поставки из России на уровне 20 про­центов от общей потребно­сти, в то время, как для стран-кандидатов этот пока­затель достигает 90 процен­тов. В целом последствия расширения ЕС для России весьма неоднозначны. Большинство экспертов полага­ет, что его отрицательные моменты будут скомпенси­рованы положительными. Однако в ходе дальнейших переговоров следует попы­таться изменить этот нуле­вой баланс. Ожидаемое вступление в ЕС стран ЦВЕ уже принципиальным обра­зом изменило облик Евросо­юза, и еще сильнее изменит его в ближайшем будущем. В своем новом качестве Евро­пейский союз гораздо более предрасположен к интенси­фикации отношений с Рос­сией по широкому кругу вопросов, и необходимо воспользоваться этой воз­можностью. Под произо­шедшими / ожидаемыми изменениями в Евросоюзе, связанными с его расшире­нием и способными повлиять на его отношения с Рос­сией, подразумеваются два принципиальных момента.

Во-первых, Европейский со­юз из монолитной структуры с единой на всей своей территории системой правово­го регулирования превраща­ется во внутренне неоднородное образование, причем степень этой неоднороднос­ти в среднесрочной перспек­тиве будет увеличиваться. Имеются в виду не столько различия в уровне экономи­ческого развития, но прежде всего методы регулирования отдельных сфер компетен­ции ЕС. В условиях, когда некоторые государства-чле­ны стремятся к углублению интеграции, в то время как другие не способны на это или просто не хотят отказы­ваться от национальной самостоятельности, внутри ЕС произошло разделение на авангард/твердое ядро и периферию. При этом 1) авангард пользуется общими органами Евросоюза; 2) со­став авангарда меняется в зависимости от того, о какой именно сфере отношений идет речь; 3) в этот авангард иногда входят страны, не яв­ляющиеся членами ЕС. Из числа обособившихся внутри ЕС группировок необхо­димо упомянуть следующие: Зона евро в составе 12 госу­дарств-членов ЕС, Шенген­ская зона, в которую кроме 12 стран ЕС defactoвходят Норвегия и Исландия. Кста­ти, уже сегодня очевидно, что страны ЦВЕ, даже после вступления в ЕС, вряд ли войдут в эти две зоны ранее 2010 года. Существует также довольно аморфная «зона общей внешней политики и политики безопасности», в которой существенно раз­личается положение госу­дарств-членов ЕС, входящих в НАТО и ЗЕС, входящих только в ЗЕС, и не состоя­щих ни в одной из этих орга­низаций. С 1994 года функ­ционирует Европейское эко­номическое пространство, объединяющее 15 стран ЕС с Норвегией и Исландией. В этом пространстве действу­ет режим «четырех свобод» ЕС — свобода передвижения людей, товаров, услуг и капи­талов. Причем все вновь принимаемое органами ЕС законодательство по этим «четырем свободам» авто­матически распространяет свое действие на Норвегию и Исландию. Кроме того, по­сле вступления в ЕС стран ЦВЕ на них до 2014 года не будут в полном объеме рас­пространены аграрная и региональная политики ЕС. Та­ким образом, в ЕС появятся «зоны аграрной и региональной политики». Наконец, Ам­стердамский договор санк­ционировал, а Ниццский договор существенно упрос­тил создание так называе­мого «углубленного сотрудничества». Предусматрива­ется, что если не менее восьми стран ЕС пожелают интенсифицировать сотруд­ничество в какой-либо обла­сти, в то время как осталь­ные не готовы пойти на та­кой шаг, то Совет ЕС 2/3 голосов может разрешить создание зоны «углубленно­го сотрудничества». При этом обособившаяся груп­пировка будет пользоваться общими органами ЕС. Хотя такую возможность предпо­лагается использовать лишь, в крайнем случае, простота учреждения этого институ­та и идущие сейчас в Европе дискуссии дают основание в самом ближайшем будущем ожидать формирования не­скольких зон «углубленного сотрудничества» — в сферах правосудия, внешней поли­тики и, возможно, экономи­ческой политики.

Таким образом, Европей­ский союз превращается в довольно хаотичную систе­му, в которой разнообразие национальных законода­тельств заменяется / допол­няется динамичным разно­образием правового поля многочисленных региональных группировок, каждая из которых при принятии ре­шений пользуется общей для всего Евросоюза структурой органов. Такая ситуация увеличивает для России возможности маневра при выстраивании долгосроч­ных отношений с ЕС. Ра­нее европейцы настаивали на комплексном подходе, мотивируя это внутренней взаимосвязанностью всех осуществляемых на надна­циональном уровне дейст­вий. Теперь России будет легче интенсифицировать отношения в отдельных сферах, ссылаясь на все большую фрагментацию са­мого Евросоюза.

Во-вторых, именно сейчас, в процессе предшествую­щей расширению структур­ной трансформации, Евро­пейский союз более воспри­имчив к любым изменениям и инициативам, в том числе, и к российским. Вообще го­воря, существуют две противоположные точки зрения на то, как расширение ЕС повлияет на его отношения с Россией. Одни считают — улучшит, поскольку страны ЦВЕ имеют с ней историче­ски сложившиеся и разно­сторонние связи. Другие считают — ухудшит, потому что страны ЦВЕ принесут в ЕС «остаточную антирос­сийскую риторику» и ком­плекс негативных эмоций, сохранившихся со времен жизни в «социалистическом лагере». Аргументация обо­их этих вариантов развития событий уязвима. За последнее десятилетие связи меж­ду Россией и странами ЦВЕ значительно ослабли, и они вряд ли способны переориентировать интересы тако­го гиганта, как Евросоюз. С другой же стороны, антироссийские настроения в названных странах с конца 90-х годов начали умень­шаться. Так что, когда все страны-кандидаты вступят в ЕС (ориентировочно к 2010 году) и смогут реально вли­ять на принимаемые реше­ния, эти настроения, скорее всего, станут уделом марги­нальных групп. Кроме того, формирующаяся в ЕС струк­тура «твердое ядро — периферия» в целом также осла­бит позиции периферий­ных стран, в число которых неизбежно попадут и стра­ны ЦВЕ.

Расширение ЕС объективно приведет к стагнации рос­сийского вектора внешней политики, но совсем по дру­гой причине. После присое­динения к ЕС всех стран-кан­дидатов население послед­них составит более 20% от ЕС-28, а ВВП — всего 6%*. Среднедушевой ВВП в стра­нах ЦВЕ колеблется от 27% (Болгария) до 75% (Слове­ния) в среднем по ЕС*.

Новые страны принесут в ЕС гипертрофированный аг­рарный сектор, морально и физически устаревшие ос­новные фонды, низкоэффек­тивные и в большинстве неконкурентоспособные про­мышленные производства и... 200 млрд долларов внеш­него долга. Помощь, которую ЕС сегодня оказывает странам-кандидатам, не идет ни в какое сравнение с теми суммами, которые получают гораздо более развитые чле­ны ЕС. Так, в 1998 году Венг­рия получила в виде различ­ных трансфертов по 25 евро на человека, Ирландия — 600, Греция — 400, Португа­лия — 300 евро*. По оценкам К. Андерсона, в соответст­вии с действующими в ЕС странам Вышеградской груп­пы после их вступления в ЕС должна составить около 23 млрд евро ежегодно*. Разу­меется, Евросоюз не в состо­янии выделить такие гигант­ские суммы, именно поэтому для стран ЦВЕ предусмотрен целый ряд долгосрочных ис­ключений из общего порядка применения аграрной и региональной политики. Од­нако все равно после расши­рения прогнозируется суще­ственный рост бюджетных расходов ЕС. И,разумеется, страны ЦВЕ, став полно­правными членами ЕС, нач­нут активно лоббировать увеличение этих расходов.

Таким образом, расширение потребует от Евросоюза предельной мобилизации финансовых ресурсов, а так­ же существенных организационных усилий. Поэтому следует ожидать, что сразу после вступления в ЕС пер­вых стран-кандидатов Евро­союз максимально сосредо­точится на проблемах, связанных с их адаптацией. Соответственно, он на всех направлениях, в том числе и на российском, резко осла­бит внешнеполитическую и внешнеэкономическую ак­тивность. Учитывая боль­шое количество стран-кан­дидатов, а также то, что вступать в ЕС они будут не одновременно, этот период адаптации продлится 10 — 15 лет, то есть до 2020 года*. Таким образом, создавшая­ся в связи с расширением ЕС и его внутренней транс­формацией благоприятная возможность дополнить существующую систему отношений отвечающимиинтересам России элемен­тами сохранится не доль­ше, чем до 2004 года. Разу­меется, эту возможность следует использовать в мак­симальной степени. Ниже будут рассмотрены основ­ные сферы взаимоотноше­ний, в которых активизация сотрудничества отвечает интересам России.

* * *

До настоящего времени наи­более успешно отношения Россия-ЕС развивались в сфере политического диало­га. Можно констатировать, что при всех существующих разногласиях между обеими сторонами сложились устой­чивые и доверительные отношения, основанные на взаимной заинтересованно­сти, совпадении базовых ценностей и точек зрения по основным международ­ным проблемам. Наиболее реальными представляются два направления трансфор­мации этого диалога в прак­тическое сотрудничество. Во-первых, предотвращение кризисных ситуаций и опе­ративное управление кризи­сами. Поскольку вряд ли удастся в полной мере пре­одолеть существующие барь­еры во взаимоотношениях России и НАТО, сотрудни­чество в этой сфере с Евро­пейским союзом позволи­ло бы России конструктив­но взаимодействовать с Западом и найти свое мес­то в архитектуре европей­ской безопасности. Евро­союз со своей стороны так­же заинтересован в этом сотрудничестве, поскольку оно способно существенно облегчить проведение ав­тономной политики безо­пасности и формирование «европейской оборонной идентичности». Подлинный прорыв в этой сфере про­изошел на Парижском сам­мите Россия-ЕС 30 октября 2000 года, где была принята Совместная декларация об укреплении диалога и со­трудничества по политиче­ским вопросам и вопросам безопасности в Европе. В ней намечены основные направления консультаций и их формат, а также по­ставлена задача «изучить модальности вклада Рос­сийской Федерации в про­ведение операций Евро­пейского союза по управле­нию кризисами», включая «задействование граждан­ских средств». Теперь необ­ходимо от изучения вопросов перейти к конкретным действиям. Во-вторых, по­сле резкого потепления отношений между Россией и США, и, особенно, после спокойной реакции России на денонсацию Договора по ПРО, появилась реальная возможность реанимиро­вать идею создания общеев­ропейской системы оборо­ны против нестратегичес­ких баллистических ракет.

Ранее предложения России в этой сфере воспринимались Евросоюзом исключительно как попытка посеять разно­гласия между Европой и CIIIA и, естественно, встре­чали весьма прохладный прием. В изменившейся си­туации шансы реализовать этот масштабный и много­обещающий проект весьма велики. В интересах России попытаться увязать сотрудничество с ЕС по обоим на­званным направлениям с обеспечением совместимос­ти российского и европей­ского высокотехнологично­го военного оборудования, взаимным признанием стан­дартов в этой области и со­хранением роли России на восточноевропейском рынке обычных вооруже­ний.

Большой интерес для Рос­сии представляет идущий сейчас в Европе процесс со­здания «пространства сво­боды, безопасности и пра­вопорядка». При этом, в компетенцию Евросоюза и, соответственно, в сферу на­ших отношений попадают действия полиции и судеб­ных органов, а также вопро­сы визового режима. В апре­ле 2000 года был согласован и принят совместный План действий в этой области, включающий в том числе, оперативное взаимодейст­вие компетентных россий­ских органов с Европолом. Приоритетными для России являются вопросы борьбы с организованной преступно­стью, терроризмом, торгов­лей наркотиками, финансо­вой преступностью и неза­конной утечкой капиталов. Пожалуй, именно в этой сфере интересы сторон сов­падают в наибольшей степе­ни. Однако до настоящего времени Европейский союз стремился скорее «отгородиться» от внешних угроз, чем содействовать улучше­нию ситуации на своей периферии*. В свою очередь российская активность на этом направлении ослабля­лась некоторыми организа­ционными недостатками. В частности, подкомитет № 6 РФ ЕС по реализации СПС помимо обеспечения взаимодействия внутрен­них органов занимается еще и вопросами конкурен­ции, государственной помощи предприятиям и сбли­жения законодательств. Объединение в одном орга­не потенциально многообе­щающих и заведомо кон­фликтных вопросов ведет к снижению общей эффек­тивности работы. Прини­мая во внимание трагичес­кие события в Нью-Йорке, взаимодействие правоохранительных органов имеет в этой связи большой потен­циал развития и может серь­езно способствовать изме­нению распространенного на Западе «криминального имиджа» России.

В области экономических взаимоотношений наиболее продуктивно развивается так называемый энергетический диалог, посредством, которо­го Европейский союз стре­мится гарантировать ста­бильные и долгосрочные по­ ставки энергоносителей из России. К сожалению, это, по сути, единственная отрасль взаимной торговли, к кото­рой ЕС проявляет интерес. Энергодиалог был иниции­рован Председателем КЕС Р. Проди на Парижском самми­те и исходит из того, что за­висимость ЕС от поставок энергоносителей из России к 2020 году увеличится с 50% до 70%. На уровне эксперт­ных групп в настоящее время уже согласован ряд чрезвы­чайно важных для России ус­ловий. Увеличение поставок будет сопровождаться пере­дачей технологий и прави­тельственными гарантиями иностранных инвестиций в российский ТЭК со стороны европейских стран. Россий­ские энергетические и топ­ливные компании получат в результате доступ на рынок ЕС, а самим поставкам обес­печивается свободный тран­зит. Еще существует ряд несо­гласованных позиций, но на­верняка на политическом уровне вскоре будет достиг­нуто взаимоприемлемое ре­шение.

Пожалуй, самой важной в стратегической перспекти­ве, и одновременно самой сложной в экономических взаимоотношениях между Россией и Европейским со­юзом, является проблема гармонизации и признания технических стандартов и сертификатов. В настоящий момент режим импорта рос­сийских товаров в ЕС весьма либерален. Средневзвешен­ные таможенные пошлины составляют 1 — 1,5%, более 80% импорта вообще не об­лагаются никакими пошли­нами. Однако это связано с тем, что более 60% постав­ляемых российских това­ров — это сырье и энергоно­сители. Поэтому первоочередной задачей для России является реструктуризация номенклатуры экспортируе­мых товаров и повышение доли высокотехнологичной продукции. Но именно этот сегмент европейского рын­ка очень жестко защищает­ся, и защищается преимуще­ственно нетарифными ба­рьерами, самые серьезные из которых — технические стандарты. Принимаемые Евросоюзом меры по повы­шению качества и безопас­ности продукции вызваны не только заботой о потре­бителях. Зачастую они ис­пользуются в качестве скры­тых форм дискриминации иностранных производите­лей и защиты внутреннего рынка. В настоящее время действует экспертная бри­гада Россия — ЕС по обеспе­чению сопоставимости тех­нических стандартов, но ее работа идет очень напряжен­но. В целом в этой области не стоит ожидать каких-либо существенных достижений.

С проблемой гармонизации стандартов тесно связаны и вопросы взаимного призна­ния дипломов о высшем и специальном образовании. Здесь, по крайней мере, в том, что касается технических специальностей, пози­ции России очень сильны, поскольку российское обра­зование при всех негатив­ных процессах последнего десятилетия все еще высоко котируется на Западе. Ре­шая проблему признания дипломов, России стоит поставить вопрос и о защите «внутреннего интеллектуального рынка». Миграция высококвалифицирован­ных специалистов — это нормальная тенденция глобализирующейся экономи­ки, противодействовать ей и вредно, и бесполезно. Но в России, где сохраняется массовое бесплатное высшее образование, она при­вела к парадоксальной ситу­ации. Уехавший за границу специалист, на подготовку которого затрачены значи­тельные средства, ничего не возвращает обратно. Воз­можно, следует сформиро­вать некие механизмы, ком­пенсирующие эти затраты. Например, иностранная компания, принимающая на работу человека, только что получившего бесплатное образование в российском вузе, могла бы компенсиро­вать этому вузу средства, потраченные на его подготов­ку*. При невозможности ввести массовое платное обучение и неразвитости системы долгосрочных кре­дитов на получение образо­вания такая практика могла бы существенно улучшить финансовое положение образовательных институтов, одновременно не ограничи­вая доступа к высшему обра­зованию. Введение и реали­зация подобной практики возможны только при нали­чии соответствующих международных соглашений, прежде всего с США и Евро­пейским союзом.

И в заключение несколько слов о нашумевшем проекте создания Общего европей­ского экономического про­странства (ОЕЭП), разра­ботка концепции которого была поставлена на самми­те Россия — ЕС в мае 2001 го­да. Этот амбициозный про­ект возрождает заложенную в СПС, но так и не реализо­ванную пока на практике идею зоны свободной тор­говли (ст. 3 СПС). Будучи воплощенным в жизнь, он способен качественно изменить наши взаимоотношения и положить конец воз­можности возникновения в Европе нового, «бархатно­го» занавеса. В то же время следует с большой осторож­ностью отнестись к сущест­вующему в ЕС пониманию ОЕЭП как присоединения России к пространству «четырех свобод». Прежде все­го, подавляющее большин­ство отраслей российской экономики еще не готовы к такой степени открытости, они просто не выдержат конкуренции с европейски­ми производителями. Кро­ме того, это существенно ограничит внешнеэкономическую и, соответствен­но, внешнеполитическую самостоятельность России на других приоритетных на­правлениях, прежде всего в СНГ. Наконец, участие Рос­сии в пространстве «четы­рех свобод» будет означать довольно значительную ут­рату контроля над внутриэкономической политикой, поскольку такое простран­ство подразумевает обяза­тельное согласование пла­нируемых действий с парт­нерами. Оптимальной для России формой реализации ОЕЭП был бы ряд взаимо­связанных отраслевых со­глашений, разумеется, в тех отраслях, которые уже гото­вы к этому или будут готовы в обозримом будущем.

* * *

Россия и Европейский союз обречены на сотрудничество в силу территориального соседства, приверженности единым ценностям демокра­тии и рыночной экономики, общей истории и общей культуры, взаимодополняе­мости национальных эконо­мик. В то же время совре­менное состояние взаимоот­ношений следует, скорее, оценить как неудовлетворительное. Противоречия по поводу военных действий в Чечне, нестабильное экономическое развитие России, в целом очень осторожная по­зиция ЕС, многочисленные негативные факторы крат­косрочного характера, — все это осложняло наши отно­шения на протяжении 90-х годов. Эти факторы, хоть и в меньшей степени, актуаль­ны и сегодня, поэтому в обо­зримом будущем не стоит на­деяться на какие-либо мас­штабные прорывы. С другой стороны, расширение Европейского союза и связанные с этим изменения в самом ЕС, в частности, создание в его рамках группировок с более интегрированным ре­жимом регулирования от­дельных сфер, облегчают для России возможности маневра при выстраивании двусторонних отношений. Эта благоприятная для Рос­сии ситуация продлится до вступления в ЕС первой группы стран ЦВЕ, то есть до начала 2004 года. После этого Евросоюз сконцентри­рует все свои ресурсы на адаптации этих стран и ослабит внешнеполитическую активность, в том числе на российском направлении. В интересах России активно использовать эту недолгую благоприятную ситуацию для определения приорите­тов во взаимоотношениях и заключения на основе СПС ряда рамочных сектораль­ных соглашений, ориентиру­ясь на которые можно будет строить наши отношения в среднесрочной перспекти­ве. Тем самым можно будет предотвратить негативное влияние грядущего спада внешней активности Евро­пейского союза.

Мариус Крук. Инсталляция в художественном объединении Арнсберг. 1992.Шериф и Сильвия Дефро. Ориентации. 1987.