Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

К читателю

Тема номера

Вызовы и угрозы

Ценности и интересы

Гражданское общество

Региональная и муниципальная жизнь

Концепция

Наука и общество

Горизонты понимания

Nota bene

Семинар

№ 4 (50) 2009

Неправительственные организации*

Барбара фон Ов-Фрайтаг, референт по германо-российским связям, Южному Кавказу и Центральной Азии Бюро члена Бундестага д-ра А. Шокенхоффа

Термин «неправительственная организация» (НПО) появился сравнительно недавно — в 1945 году после подписания учредительной Хартии ООН. В статье 71 Главы 10 этой Хартии было впервые сформулировано понятие «неправительственная организация», сфера которого с тех пор постоянно расширяется. Однако само понятие остается расплывчатым, когда используются такие определения, как «гражданское общество», «третий сектор», «общественная польза», «добровольческий» или «некоммерческий сектор». С целью различения разнообразных национальных и межнациональных НПО изобретаются такие аббревиатуры, маркирующие определенные сферы деятельности, как BINGOs, где первые две буквы обозначают big international (крупная международная неправительственная организация), GONGOs — governmentoperated (управляемая правительством), QUANGOs — quasiautonomous (полуавтономная), ENGOs — environmenta(относящаяся к окружающей среде) и даже TANGOs — technical assistance (техническое содействие).

Смысл же «настоящих» НПО можно свести к следующему определению: это объединения, которые возникли в результате гражданских инициатив; они преследуют некоммерческие цели и состоят из гражданских лиц или организаций. То есть это четко структурированные объединения, не подчиняющиеся контролю государства.

Неправительственные (Nongovernment) организации существуют благодаря гражданской активности, они неподконтрольны государству и, следовательно, не могут быть GONGO. Они появляются благодаря инициативе граждан, направленной против или в защиту определенной идеи. Люди объединяются в НПО не потому, что государство или «Общественная палата» (типичная GONGO!) их к этому призвала, а осознавая, что «государство — это мы!». Или, как выразился президент Д. Медведев в электронном издании gazeta.ru, — отвечающих «политической культуре свободных, обеспеченных, критически мыслящих, уверенных в себе людей». Не менее убедительно он говорил об этом и в своем Послании Федеральному Собранию: «Задачей государства считаю создание условий для развития гражданского общества. Люди, неравнодушные к тому, что происходит вокруг, должны иметь все возможности для реализации своих благородных устремлений». Точнее не скажешь.

Некоммерческие (Nonprofit) организации по определению «общественно полезны». Их общественная польза состоит в том, процитирую в качестве примера немецкое налоговое законодательство, чтобы«бескорыстно поддерживать общество в материальном, духовном и нравственном аспектах». При этом речь идет не только о содействии науке, образованию, воспитанию, культуре и спорту. Сюда можно отнести и помощь спортивным клубам для собак, поддержку любительской радиосвязи и, само собой, организацию карнавалов! Государство признает полезность этой деятельности для общества и оказывает содействие посредством субсидий или налоговых льгот. В этой связи можно вспомнить и недавнее предложение президента Медведева о создании «института социально ориентированных общественных организаций».

НПО — это четко определяемые законом группы самоорганизации граждан. В Германии официально «зарегистрированное объединение» насчитывает как минимум 7 членов и является юридическим лицом со своим уставом, правлением, головным офисом и общим собранием. Таким объединениям отводится ключевая функция в построении современного общества: наряду с партиями они занимают важное промежуточное положение между государством и отдельным гражданином. «Вертикали власти» они противопоставляют собственную геометрию: параллельную «вертикаль общества» — от отдельного гражданина через НПО к вышестоящим объединениям и организациям. С другой стороны, гражданская инициатива в качестве предпосылки солидарного гражданского общества создает точки опоры для построения «горизонтали власти» в треугольнике государство — экономика — третий сектор.

К НПО можно отнести самые разные объединения — от добровольной пожарной охраны до местной домашней кухни, от региональных детских футбольных клубов и карнавальных объединений до крупных международных организаций типа CARE, World Wildlife Fund (Всемирный фонд охраны дикой природы), Terre des Hommes (Земля Людей), World Vision (Всемирное видение), Greenpeace, Amnesty, Attac,

«Врачи без границ». Многие международные организации, начиная с 90х годов, стали открывать свои представительства в России, и сегодня руководство ими осуществляется уже российскими экспертами. При этом замечу, что некоторые НПО двигались в обратном направлении и, напротив, «экспортировались» из Москвы. Я имею в виду, прежде всего, правозащитную организацию «Мемориал» и Московскую Хельсинкскую группу, которая была основана в 1976 году, то есть раньше, чем подобные организации стали появляться, например, в Варшаве и Праге, — и, наконец, в 1982 году была создана Международная Хельсинкская Федерация по правам человека.

Что могут сделать НПО?

Сначала немного статистики по НПО в Германии и России. Сегодня в Германии насчитывается около 600 000 зарегистрированных объединений (при этом сфера спорта составляет 38 %, свободное время и традиции — 18 %, социальная сфера — 13 %, культура — 12 %, профессия и политика — 10 %, гражданские инициативы — 8 %, окружающая среда — 1 %). В этот список не входят незарегистрированные объединения — клубы, профсоюзы, фонды, некоммерческие общества с ограниченной ответственностью, разные товарищества и т.п. Всего в Германии насчитывается 23 миллиона граждан старше 14 лет, которые являются волонтерами в различных сообществах, объединениях, инициативных группах и церковных общинах. Это значит, что каждый пятый житель страны и каждый четвертый работающий посвящают ежемесячно в среднем 15,3 часа своего времени добровольческой деятельности. В связи с этим появился даже термин Zeitspende (пожертвование времени). В одном только Берлине 850 000 волонтеров, которые состоят в 20 000 неправительственных организациях.

Совсем иная ситуация в России, где есть гражданское общество, но, судя по всему, сектор НПО еще слабо развит. Согласно официальным данным, в настоящее время в стране около 300 000 зарегистрированных неправительственных организаций, из которых успешно функционируют только 60 000–80 000. При этом три четверти от общего числа были основаны до 1999 года; затем количество новых объединений стало сокращаться. Отмечу также, что более половины российских НПО состоят из штатных сотрудников и число этих сотрудников, равно как и волонтеров, заметно выросло за период с 2004 по 2006 год.

Что могут сделать НПО? Существует не так много сфер, где их нет. Многие области общественной и публичной жизни вряд ли могли бы существовать без НПО и добровольческой инициативы. Их деятельность развивается в трех направлениях: противза и рядом. Они выступают против рабства, против атомных электростанций, против ксенофобии, отстаивают права человека, выступают за охрану окружающей среды, участвуют в службах наблюдения и контроля за государственной властью (например, контроль за качеством продуктов питания). Как и СМИ, неправительственные организации являются важным действующим институтом, способным защитить общественность от неверных решений и негативных последствий политической деятельности, равно как и злоупотребления властью. Неправительственные организации занимают центральное положение в комплексной системе checks&balances (сдержек и противовесов) государства. Президент Медведев в своем интервью «Новой газете» в апреле 2009 года определил деятельность гражданского общества как «институт обратной связи», подчеркнув, что гражданское общество «это неотъемлемый общественный институт любого государства».

Что могут НПО в период кризиса? На мой взгляд, время кризиса необходимо рассматривать как шанс, так как любое государство начинает лучше понимать, что в вопросах социального обеспечения и для решения других насущных проблем институты гражданского общества являются его естественным союзником. Даже в России, несмотря на их маргинализацию в течение последних лет, НПО имеют возможность доказать свою значимость. А значит, и два вопроса, которые задают их сотрудники: «Как нам убедить в этом государство?» и «Как убедить собственное общество?» — я уверена в этом, найдут ответ. «В то время как западные программы помощи становятся все более бюрократическими, — заявила недавно американская участница НПО газете «Moscow News», — в России, напротив, повсюду появляются небольшие инновационные проекты для преодоления последствий кризиса».

Даже если отвлечься от их конкретных дел на благо общества, НПО имеют принципиальное значение для демократии. Вопервых, это неотъемлемая часть демократии и, вовторых, они являются важным корректирующим механизмом, который благодаря таким качествам, как гибкость, инновационность и целенаправленность, способен противостоять потребительскому мышлению и стагнации. НПО не боятся браться за такие тяжелые и долгосрочные проблемы, как защита детей или климатические изменения. И мне нравится, что российские НПО воспринимают себя так же серьезно, как их немецкие коллеги. Согласно опросам, российские НПО в большинстве своем считают себя более инновационными, чем государственные учреждения, и позиционируют себя как «силу, способную ускорить развитие России».

Что могут НПО в глобальном масштабе? Появившись в эпоху глобальных проблем и интересов, неправительственные организации стоят теперь и перед более серьезными задачами, учитывая, что с окончанием конфронтации между Западом и Востоком во всем мире значительно выросло их число и усилилось их влияние. Конференция ООН по окружающей среде и развитию (UNCED), состоявшаяся в 1992 году в РиодеЖанейро, и ряд последующих конференций привели к заметному изменению статуса НПО и восприятию их как составной части современного Global Governance (глобального руководства). За период 1994–2004 годов количество активных на международном уровне НПО выросло в два раза — с 4 620 до 8 000. (Если же исходить из менее строгих, чем у ООН, критериев, количество частных субъектов с глобальной тематикой составляет почти 40 000.) Некоторые эксперты говорят в этой связи о «международном гражданском обществе», о «глобальной общественности» и даже о «новом Интернационале». Путь, который они прошли, можно сравнить с бомбой замедленного действия: от неправительственной организации к международной конвенции! Однако оценка их реального влияния на фоне возрастающей неясности по поводу возможностей глобального регулирования весьма противоречива; с одной стороны, мы слышим — «это власть смелых», а с другой, это «субъекты мировой политики, значение которых часто переоценивается».

Что нужно НПО?

Прежде всего необходимы взвешенные, основанные на взаимном доверии, регламентированные отношения в рамках конфигурации «вертикаль — горизонталь» и треугольника «государство — экономика — третий сектор». При всей проблематичности понятия «общественный договор» ясно, что нужен некий консенсус между государством и обществом, в котором не должно быть места страху и недоверию, что он должен основываться на сотрудничестве. Очень хорошо об этом сказал в 1999 году Владимир Путин в докладе «Россия на пороге тысячелетия», в котором он говорил о развитии партнерских отношений между исполнительной властью и гражданским обществом, о создании условий для консолидации в стране «настоящего гражданского общества, которое станет противовесом государственной власти и будет ее контролировать». Однако после череды «цветных» революций об этом было забыто. Высказывание о «шакалах, которые кормятся вокруг западных посольств», новый закон НПО от 2006 года и серия громких убийств правозащитников в течение этого года привели к прямо противоположному результату: атмосфере недоверия и запугивания. Тем временем новый президент в очередной раз (по крайней мере, в риторике) обнаружил в гражданском обществе своего партнера по борьбе с бюрократией, коррупцией и правовым нигилизмом.

Нет сомнения, что НПО нуждаются в четкой нормативноправовой базе, учитывая, что третий сектор сам по себе является важным фактором экономики и показывает тенденцию к росту. По данным университета Джона Хопкинса, где уже в течение 15 лет проводится статистический анализ деятельности НПО в 40 крупных странах мира, объем их годового оборота составляет почти два триллиона американских долларов. Финансирование НПО складывается из членских взносов, пожертвований, субсидий, и все это должно четко регулироваться и контролироваться в рамках треугольника «государство — экономика — третий сектор».

Коротко о роли государства. В Германии деятельность на благо общества поддерживается двояким образом: общественно полезные объединения и учреждения освобождаются от налогов, но они обязаны подтверждать поступление любых финансовых средств от своих спонсоров. (В этой связи в 2007 году были внесены поправки в закон об общественной пользе для поощрения и упрощения процедуры пожертвований. Реформа гражданского права вместе с ростом личного благосостояния привела к тому, что теперь в течение года в стране появляется столько же новых учреждений, сколько за целое десятилетие двадцать лет назад.) России в этом отношении, безусловно, надо наверстывать упущенное, поскольку в российском налоговом законодательстве до сих пор не проводится различий между коммерческими и некоммерческими организациями, то есть государство и администрация намеренно отказываются стимулировать гражданскую инициативу. И в законопроекте, который Путин представил Госдуме, от налогового бремени и прочих бюрократических препон освобождаются пока лишь те организации, которые называют себя благотворительными.

НПО требуется поддержка. Гражданское общество начинается с каждого из нас. В Германии, как я уже сказала, 23 миллиона граждан проявляют добровольческую инициативу; в одном только Берлине свыше 800 000 волонтеров — каждый четвертый житель города. В немецком языке до сих пор употребительно слово Ehrenamt — «почетная должность», подразумевающее общественную деятельность; хотя речь идет не столько о почете, сколько об ответственности и активном участии, о гражданине не как потребителе, а как созидающем субъекте, который реализует свои права. (Ведь не зря в ГДР была упразднена в свое время немецкая традиционная культура объединений, и не зря слоган «мы — народ» стал ключевым во время перемен двадцатилетней давности.)

Подчас решительнее любого западного критика российский президент обличает «полусоветское» и «патерналистское» мышление в России. Но лично меня очень тревожат результаты соцопросов, согласно которым две трети респондентов пока не чувствуют доверия к НПО и многие не хотят проявлять активность. На вопрос «Хотите ли вы участвовать в политической жизни, хотя бы на локальном уровне?» 33 % опрошенных ответили, что нет, и 30 % — что скорее нет, чем да; лишь 14 % респондентов считают, что НПО начинают создаваться «снизу», то есть по инициативе граждан; лишь 12 % полагают, что новые российские НПО «Союз автомобилистов» и «Общество обманутых вкладчиков» добиваются своих целей (по данным ЛевадаЦентра, 2008).

Иногда мне кажется, что гражданское общество как «Спящая красавица», которая внезапно может проснуться или уже просыпается — то ли вследствие кризиса, то ли в ответ на выступления президента. Это не только протестные акции, как, например, в Пикалево или в СанктПетербурге против строительства бизнесцентра Газпрома. Или выступления НПО по защите окружающей среды на Байкале, в защиту прав потребителей, автомобилистов, новые общества по жилищному строительству и даже инициатива жителей города Обнинска в Калужской области в связи с работой местного винноводочного магазина — все это стало для меня, впервые после 90х годов, проявлением импульса «да, мы можем» и, что показательно, без какоголибо участия со стороны государства, которое у нас, например, всех поддерживает.

И последнее: НПО необходима культура участия и признания. Большое содействие этому оказывают «добровольческие агентства», которые открылись уже в 400 городах Германии и способствуют распространению информации и вовлечению новых участников. Немецкие докладчики на нашем семинаре уже говорили, что во многих проектах, которые возникли после 90х годов, у нас в стране добровольческая инициатива поддерживается современными техническими средствами, но появляются также и «добровольческие биржи», одна из них находится в центре Берлина в Красной ратуше. Эта тема недавно освещалась в СМИ (на канале АРД была передача «Das ist Ehrensache» —«Это дело чести», в рамках проекта «Демократия как повседневность», на федеральном уровне — цикл передач «Гражданская инициатива»). Очень важно также, что Международный день волонтера (International Volunteers Day), который по решению ООН (1985) отмечается как раз в эти дни, используется не только как памятная дата, но и как повод для всевозможных акций. Например, в этот день, 5 декабря, федеральный президент, городские мэры и коммуны устраивают церемонию награждения наиболее активных граждан. Попрежнему эффективным является и такой классический инструмент признания, как присуждение наград. В частности, устроители семинара ГерманоРоссийского форума каждый год вручают приз Фридриха Йозефа Хааса за особые заслуги в российсконемецких отношениях.

Перевела с немецкого Нина Манджиева

 

 

Поль Рамирез Йонас. 50 вершин штатов. Штат Мэн, гора Катадин. 2002Эйя-Лииса Ахтила. Из видеоцикла «История дома». 2002