Общая тетрадь

вестник школы гражданского просвещения

 
 

Оглавление:

Семинар

Тема номера

Тема номера

Концепция

Дискуссия

Точка зрения

Наука и общество

Идеи и понятия

Горизонты понимания

Личный опыт

Наш анонс

Nota bene

Верховенство права

Гражданское общество

№ 2-3 (65) 2014

Экономическая теория права и оптимизация государства*

Александр Аузан, декан экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

О чем мне хотелось бы сегодня рассказать? Тема лекции, которая определилась сегодня, притом что я буду говорить и о теории, и о весьма практических вещах, навеяна печальными событиями, которые прошли за последние полгода. В сентябре 2013 года этот мир покинул один из величайших экономистов XX века Рональд Коуз, нобелевский лауреат. Это была светлая кончина, потому что он чуть-чуть не дожил до 103 лет. А 3 мая этого года, то есть немногим более месяца тому назад, умер Гэрри Беккер, создатель теории человеческого капитала и теории, которая носит название economic theory of the crime and punishment, то есть «экономическая теория преступления и наказания». Не по Достоевскому, там немножко все по-другому устроено. Поэтому лекция, которую я хочу предложить вашему вниманию, посвящена памяти двух этих замечательных людей, которые во многом определили картину экономических взглядов на XXI век. И оба они принадлежат к числу так называемых экономических империалистов, то есть экономистов, которые своим методом отвечали на вопросы политические, правовые, социальные.

Как будет построена лекция? Она будет делиться на две явные части. Я сначала поговорю об экономической теории, а потом расскажу о весьма практических вещах. Потому что то, что подразумевается под оптимизацией государства и в различных государствах трактуется как снижение административных барьеров, создание особых условиях делового климата и т.д., — это политика, которая тесно связана с институциональной экономической теорией и экономической теорией права. И я тоже причастен к тому, как эта политика разрабатывалась в России, в Казахстане и т.д. Поэтому вторая часть будет практической, чтобы показать, что те великие идеи, которые рождались во второй половине XX века, до сих пор работают и позволяют делать прогнозы, в том числе на будущие десятилетия. Но начнем все-таки с истории вопроса.

Кроме Рональда Коуза и Гэрри Беккера еще один интересный в этом отношении человек — Ричард Познер. Строго говоря, именно он является номинальным основателем экономической теории права. А был он судьей, членом Верховного суда Соединенных Штатов Америки, самым известным судьей, который разбирал антитрастовские дела, то есть рассматривал дела по обвинению крупнейших компаний. Первая его книга называлась «Antitrast Paradox», в ней он описывал, как судья в условиях борьбы разных экономических взглядов и подходов принимает свои решения. И постепенно этот судья пришел к выводам, которые позволили создать направление, именуемое low and economics, по-русски мы его называем экономической теорией права или экономическим анализом права.

Начну с самой великой теоремы, без которой не было бы экономической теории права. Я вообще думаю, что это самая главная теорема экономической теории XX века. Сейчас попробую объяснить почему.

История этой теоремы парадоксальна. Она называется теоремой Коуза, в то же время Рональд Коуз никогда не формулировал этой теоремы. Сформулировал ее другой нобелевский лауреат — Стиглер, который сказал, что если исходить из теории Рональда Коуза, то теорема должна была бы звучать так: «Если трансакционные издержки равны нулю, то окончательное размещение ресурсов эффективно вне зависимости от первоначального распределения прав собственности». 20 лет экономисты спорили, как трактовать теорему Коуза, а Коуз молча наблюдал за этим спором. Когда спор закончился, он сказал: «Ну, я так примерно и предполагал». Этот блестящий человек на самом деле является не столько автором теоремы Коуза, сколько открывателем факта, без которого вообще не понятно, как существовала экономическая теория предыдущие двести с лишним лет. Вот представьте себе физика, который убежден, что все процессы происходят в вакууме, и все считает для вакуума. При этом получаются определенные модели, теории и так далее, только они к жизни не имеют никакого отношения, потому что в жизни действуют силы трения. Силы трения в экономике открыл Рональд Коуз. Они называются трансакционные издержки.

Люди, к сожалению, не так умны и не так честны. Я думаю, что здесь уже все взрослые и догадываются, что это тезис, который не требует доказательств, хотя на самом деле он имеет свои доказательства. И вот благодаря этому коммуникации между людьми затратны, они создают определенные трудности, сложности, генерируют издержки, и в этом мире существуют силы социального трения — трансакционные издержки.

А почему это так важно для понимания мира в целом? Знаете, лучшую человеческую формулировку теоремы Коуза предложила наша великая подруга Людмила Михайловна Алексеева. «В этом мире все рано или поздно устроится более или менее плохо». Это и есть точная формулировка теоремы Коуза, потому что раз в этом мире трансакционные издержки положительны, то ни один проект совершенствования в этом мире не может быть реализован до конца. Он столкнется с сопротивлением, натолкнется на буфер, и решения будут не оптимальными. Не важно, был ли это проект либеральный, социалистический, консервативный, — совершенство в этом мире невозможно. Зато возможно разнообразие! Вот социально-философский смысл теоремы Коуза. Именно поэтому такая теорема легла в основу целого ряда новых теорем и направлений, в том числе экономической теории права.

То, что сформулировал Ричард Познер, когда он перестал быть судьей и превратился в крупного экономического теоретика, иногда называют теоремой Познера, иногда называют правилом Познера. Что говорит Познер? Раз в этом мире невозможны или редко встречаются экономические равновесия из-за положительных трансакционных издержек, рынок очень часто не может сделать того, что по теории должен был бы сделать. Потому что сила трения его останавливает. Значит, нужно принимать такие решения, вводить такие нормы, делать такие правовые институты, которые сымитировали бы то, что должен был сделать рынок, если бы трансакционные издержки были нулевыми. Право нужно потому, что в этом мире существуют силы социального трения. Это прямой вывод из теоремы Коуза, который открыл новую ветвь знаний — экономику права.

Гэрри Беккер разработал новую теорию — экономическую теорию преступления и наказания.

Когда экономисты вторглись в эту тему со своими методами, первое, что поставило всех криминологов в тупик, это то, что экономисты сказали: «Преступность никогда не будет побеждена». Никогда не будет побеждена потому, что борьба с преступностью есть, в свою очередь, процесс, который требует затрат и издержек. И издержки на поимку последнего преступника окажутся запретительно высокими, потому что вы не сможете содержать какой-нибудь детский дом или вырабатывать какую-нибудь вакцину из-за того, что весь мир будет охотиться за последним преступником. Этого не будет никогда. Преступность в этом смысле, увы, будет существовать в тех или иных вариантах всегда.

Сама деятельность по борьбе с преступлениями всегда асимметрична, потому что у власти есть свои трансакционные издержки в преследовании преступности. Вот на этой формуле я хочу остановиться подробнее, потому что я опять-таки могу изложить все очень кратко. Есть фраза, которую вы знаете чуть ли не с детства, — о том, что суровость российских законов искупается необязательностью их исполнения. Не все, наверное, знают автора фразы — Петр Андреевич Вяземский. Формула, которая могла бы появиться на основе этой фразы, выглядит так: есть два сомножителя — суровость законов, то есть уровень санкции, тяжесть наказания — и необязательность их наступления, то есть низкая вероятность. Преследование преступности всегда в этом смысле зависит от двух сомножителей, от того, насколько серьезны санкции и насколько вероятно наступление санкций. Эта формула перевернула представление о том, какова правоохранительная деятельность сама по себе.

Что легче делать государству: менять уровень санкций или повышать вероятность поимки преступника? Конечно, чтобы поменять уровень санкций всего-навсего нужно поменять запись в нормативных документах. Причем это не обязательно увеличение жестокости наказания. Это может быть так называемая либерализация или гуманизация уголовного законодательства, когда сроки в тюрьме заменяются штрафами и конфискациями. Но заметьте, что можно делать так, чтобы санкции приносили доход государству. Смертная казнь в этом смысле более экономична, чем тюремное заключение. Потому что в тюрьме неизвестно кто кого должен содержать — государство преступника или преступник государство. Может быть, преступник не нарабатывает столько, сколько стоит его содержание в тюрьме. А вот убили его — и всё, очень дешево. С другой стороны, не посадили в тюрьму, а конфисковали имущество или обложили штрафом — тоже очень выгодно.

Теперь подумайте, что нужно для того, чтобы повысить вероятность наказания того, кто совершил реальное преступление. Ведь мало того, что нужны полицейские, сыщики, которые его будут искать. Они же его найдут, и появятся адвокаты, которые будут говорить, что этот человек в это время кормил голубей в приюте, а не совершил преступление. И нужны прокурорские работники, которые будут обратное доказывать, и неизвестно, докажут ли. Это все страшно дорого с точки зрения государства.

Кстати, из этого пункта экономической теории права следует, зачем нужны права человека. Если не существует стандартов прав человека, то деятельность любого государства сворачивается к первому сомножителю. Потому что мы меняем санкцию и применяем наиболее дешевые средства, будь то смертная казнь или армейская операция вместо полицейской.

Ведь посмотрите, насколько армейская операция легче, чем полицейская. Окружили квартал, под телевидение постреляли из танков по бегающим террористам, в этот дом, потом в другой. Вся страна занята, все видят, как власть заботится о безопасности страны. То, что это неэффективная операция, — другой разговор. Причем она может происходить в любом государстве, где по тем или иным причинам стандарт прав человека почему-то не является значимым.

Стандарт прав человека существует для того, чтобы восстановить симметрию, подтолкнуть к симметрии два сомножителя — тяжесть наказания и вероятность его наступления.

Криминологов много лет занимала проблема: вот вводятся какие-то новые методы борьбы с преступностью, а никакого эффекта, нет его; а потом никакие новые методы вроде бы не вводились, а наступает спад преступности, почему? По непонятной причине ученые разных профессий исходили из того, что когда принимается изменение законодательства, преступный мир собирает семинары.

А на самом-то деле все происходит не так. Никто никаких семинаров не собирает, а когда преступники попадают на какие-то сроки заключения и потом выходят, они говорят: «Слушайте, братва, теперь все по-другому. Все не так». Они говорят на свидании в тюрьме, например. Потому что не профессор Мориарти осуществляет основную преступную деятельность. Преступник тоже ограниченный рационально человек. Есть лаг в том, как работают те или иные меры.

И поэтому интересен вопрос о том, как работают разные способы наказания. Потому что у наказания вообще-то функции разные: от возмездия (око за око, зуб за зуб) до реабилитации. Помните, Достоевский говорил, что непонятно, почему преступник должен исправиться, если вы помещаете его вместе с другими нечестными людьми и заставляете заниматься бессмысленным делом? Но в принципе идея реабилитации есть. Может быть, изоляция, его можно просто изъять из общества. А может быть, сдерживание. Это самый серьезный вопрос — как действует наказание на тех, кто действует вне этой системы, только собирается совершить преступление.

Экономисты дали ответ на этот вопрос, когда стали строить графики. Например, оказалось, что есть такие преступления, которые, говоря экономическим языком, неэластичны по цене. Ну, например, маньяк убивает людей или наркоман добывает себе деньги на дозу. Вы можете вводить какие угодно меры наказания, они не будут иметь никакого воздействия на его поведение. Потому что здесь мы не имеем дела с ограниченной рациональностью, здесь мы имеем дело с нерациональным поведением. Поэтому и мера пресечения здесь оказывается другая — изоляция. Вот если вы изолировали маньяка, вы точно добились чего-то. Но добились ли вы этим эффекта сдерживания? Нет! Потому что другой маньяк все равно будет действовать так, как будто его предшественников не существовало. Тем не менее, когда мы говорим о сдерживании, мы выходим, может быть, на главную межцивилизационную проблему нынешнего времени — на проблему смертной казни. Потому что, казалось бы, самый эффективный способ сдерживать преступление, это пригрозить смертью за эту деятельность. Потому что, разумеется, даже не тот человек остановлен, как источник преступления, который казнен, а другие, которые могли бы вступить на этот путь. И экономисты стали строить специальные модели в рамках экономической теории права, экономической теории преступления и наказания. Наиболее известна модель Айзека Эрлиха, которая обосновала американскую точку зрения на смертную казнь. Смертная казнь, по мнению Эрлиха, эффективна и каждая казнь спасает 15 человеческих жизней. Услышав об этом, Европа содрогнулась, Азия удивилась, и начались дополнительные исследования. Хочу сказать, что на данный момент, на сегодняшний день, в науке победила европейская точка зрения по поводу того, что смертная казнь неэффективна.

На самом деле по статистике выясняется, что отсутствие и наличие смертной казни фактически не влияет на уровень преступности.

А почему Европа была заведомо убеждена в этом? Видите ли, Америка все-таки всю свою политическую историю прожила в условиях демократической власти, без государственных переворотов, когда ни разу не возникали террористические режимы. А Европа и Азия это знали. Они знали, что, во-первых, не только людям свойственно ошибаться, но и судьям свойственно ошибаться, законодателям свойственно ошибаться. Например, из того, что люди ограничены рационально, мы пока не берем второй неприятный факт, что они не только не боги, не всеведущи, но они еще и не ангелы, не готовы себя вести по-доброму, они вполне могут преследовать какие-то свои интересы. Так вот, только из того факта, что люди, то есть законодатели, ограничены рационально, следует, что никогда не существует законодательных систем и их судебного применения, которые точно накажут виновного и точно отпустят невинного. Вы, по существу, будете иметь всегда перекошенную систему. Либо в одну сторону, когда возможно наказание невиновного ради того, чтобы наказать виновного. Либо в другую сторону, вы ослабляете пресс, и тогда получается, что невинный не наказан, но виновный просочился через сеть и ушел.

Так вот, экономическая теория преступления и наказания, экономическая теория права утверждает, что вы никогда не построите идеальную систему, как никогда не построите идеальное социалистическое государство, полностью либеральный рынок, пропитанную моральным сознанием экономику. Невозможно! Невозможно потому, что трансакционные издержки всегда положительны. Нет в этом мире совершенства, есть разнообразие. Вследствие этого вы можете впасть в ту ошибку или в другую ошибку.

И все бы ничего, если бы эта ошибка не заканчивалась смертной казнью. Предположим, несправедливо посадили человека в тюрьму. В конце концов, потом выпустили, компенсировали, отправили в санаторий, всякое бывает. Что вы сделаете с покойным, когда выясните, что его казнили зря? Ничего! Поэтому уже наличие возможности судебной ошибки достаточный аргумент для того, чтобы модель Эрлиха не работала. А ведь суды, и органы следствия, и органы дознания могут действовать и по другим мотивам, не только потому, что они чего-то недопонимают.

Есть известная история, которую стали забывать. В последние десятилетия существования СССР было знаменитое дело по Елисеевскому гастроному, по директору Елисеевского гастронома, который был приговорен к смертной казни, но при этом начал давать показания по связям, которые вели наверх. В этот момент неожиданно умер генеральный секретарь и пришел другой генеральный секретарь. И приговор в ту же ночь был приведен в исполнение. Почему? Потому что нет человека — нет проблемы, концы в воду. И такие мотивы могут быть и у суда, и у следствия, и у органов дознания.

Чтобы завершить теоретическую часть и перейти к части практической, давайте попробуем сделать предварительные выводы, чтобы ничего не провалилось в щели невнимательности. Собственно, выводов всего три. Первый состоит в том, что трансакционные издержки всегда положительны и поэтому автоматическое равновесие на рынках недостижимо. Но надо сказать, что именно поэтому нужны какие-то правовые нормы. Однако сами производители правовых институтов грешат ограниченной рациональностью, или могут вести себя заинтересованно, или вести себя оппортунистически. И поэтому государство не только пытается скомпенсировать отсутствие автоматического равновесия. Оно, в свою очередь, является источником трансакционных издержек и поэтому нуждается в оптимизации. Оно само по себе — так же как рынок — не благо, оно само по себе несовершенный проект. Ни рынок не является совершенным, ни государство не является. Не бывает совершенства, бывает разнообразие, поэтому по существу есть разные стратегии, разные политики оптимизации государства. Вот про это мы и будем дальше говорить.

Давайте сразу перейдем к практике, увидим, как разные страны, друг от друга не очень удаленные, решали проблему оптимизации государства, а именно снижения того, что на экономическом языке называется трансакционные издержки, на политическом языке, нормативном, называется административными барьерами, а на языке индексов называется индексом делового климата.

Есть данные по индексу делового климата о том, как двигались Украина, Россия, Беларусь, Казахстан и Грузия. Весьма печальный результат у Украины. Мы, в общем, могли бы догадаться, что у Украины накопился большой груз проблем. Не очень хороши результаты у России, но лучше, чем у Украины. Намного лучше результаты у Казахстана. Беларусь сначала шла по российской траектории, а потом перешла фактически на казахстанскую. Пересмотрели свою стратегию оптимизации. Ну и, наконец, наиболее радикальный результат достигнут Грузией при Саакашвили.

Все началось с политики дебюрократизации в России в 2000–2003 годах. И когда были введены меры, были приняты первые три закона по дебюрократизации экономики, приняты с колоссальным нажимом на правительство со стороны президента, начался мониторинг Всемирного банка по этим проблемам, мониторингом занимался тогда Сергей Маратович Гуриев. Он позвонил мне по результатам первого раунда и сказал: «Сан Саныч, я вас, наверное, огорчу. Эффекта нет». Я говорю: «Сережа, только юрист может считать, что эффект закона наступает в день его введения в действие. У вас когда следующий раунд?» Гуриев: «Через полгода». Я говорю: «Я потерплю». Через полгода оказалось, что издержки по проверкам упали на 20 – 30%. Это была победа, это был триумф. Политика дебюрократизации дала эффект, именно поэтому все страны довольно дружно вначале ее применяли… Но оказалось, что эти эффекты не долгосрочны, скажем так.

Я могу долго отвечать на вопросы и объяснять, почему так. Но я приведу маленький пример. Мы добились эффекта, устранив, скажем, тяжелую для бизнеса санитарную инспекцию, торговую инспекцию. С 2005 года оказалось, что возникли иные формы давления на бизнес, которые дали отрицательный эффект. Поэтому, я бы сказал, я в данном случае признаюсь как доктор, но не медицинский, а экономики, что лекарства, которое мы прописали российской, и не только российской, экономике, несомненно, дали эффект, но это действие оказалось ограниченным. Нужно было вырабатывать новое поколение средств лечения. И мы это сделали.

Но я это делал не в России, а в Казахстане, потому что тогдашний глава администрации президента Казахстана сказал: «А можно, Александр Александрович, сделать так — вы сделали технологию дебюрократизации, которую применили в наших странах. А можно сделать новое поколение? Но только с одним условием: применить в нашей стране». И это новое поколение политики было сделано.

Мы это назвали позитивной реинтеграцией, потому что когда говорят, что общество, бизнес и власть должны войти в определенное взаимодействие… Да они давно интегрированы! Когда бизнес платит взятки власти, а власть получает долю бизнеса, а потребитель пытается что-то нахимичить на законе о защите прав потребителя, скажите, это что, не интеграция что ли? Это интеграция. Но только кости неправильно срослись. Поэтому нужно говорить о реинтеграции, которая дала бы позитивный, а не негативный эффект.

Мы разработали, а казахстанское правительство действительно это применило, и это дало эффект, Что это была за стратегия? Чем она была альтернативна дебюрократизации? К пяти принципам это все можно свести. Ну, во-первых, принцип включенного третьего — никогда не надо делать политику в отношении бизнеса, забывая о потребителе. Так же как не надо делать потребительскую политику, забывая про бизнес. Вы получите обязательно другим концом палки по голове. Во-вторых, надо понимать, что всегда могут быть разные конкурирующие решения. Вы можете одну и ту же задачку решать методами коммерческими, методами принуждения и методами коллективного действия и самоорганизации. И они всегда конкурируют между собой. И вы должны предоставить простор для их действий. В-третьих, не бывает такого, что если бизнесу стратегически выгодно что-то, то он найдет деньги и сделает. Он не сделает. Я вам скажу, почему не сделает.

Бизнес успешный занят своими успехами. Поэтому, когда технические регламенты нужно делать, кто в бизнесе хватается за эту работу? А тот, кому угрожает вылет с рынка. А для чего он берется за эту работу? А для того, чтобы не вылететь с рынка. А что ему нужно сделать, чтобы не вылететь с рынка? Ему нужно смягчить, например, законодательные требования к качеству. И он это делает. Поэтому для того, чтобы лучшие и успешные чем-то дополнительно занимались, им нужно хотя бы покрывать издержки общественной деятельности.

Кстати, казахи ввели обязательное членство в Торгово-промышленной палате — союзе «Атамекен». Обязательное членство с номинальным членским взносом от малого бизнеса и большим членским взносом от крупного, и они перераспределили эти средства на коллективные действия. Один из вариантов решения проблемы!

За что меня били больнее всего, причем в России? За принцип разумной компенсации. Потому что я утверждал, что всегда есть такие группы чиновничества, влиятельные группы, которые против реформ и которые надо принимать в расчет, что они против, и реформы у них надо выкупать. Они говорят: «Как? Вы за то, чтобы этим казнокрадам еще и платить?» А я говорю: «А вы за то, чтобы рисовать планы реформ по движению по пересеченной местности, делая вид, что у вас ни горок, ни ям. Вперед к победе коммунизма!» Потому что, да, в наших странах бюрократия имеет явное влияние. Да, эта бюрократия имеет свои интересы. И если вы в формулы и в расчет не включили эти интересы, если вы не нашли такого сочетания, чтобы продвигаться, то грош вам цена как экономистам.

К 2011 году примерно стало ясно, что есть три альтернативные стратегии оптимизации.

В России, по существу, целью является оптимизация существующей процедуры. В Грузии цель была — прямая минимизация государства: чем меньше государства, тем лучше. Что, с моей точки зрения, не очевидно, потому что государства нужно столько, сколько нужно, сколько граждане хотят. А в Казахстане целью было повышение адекватности государства, то есть его соответствия тому, чего хотят реальные участники.

Теперь посмотрите, какие презумпции. В российском варианте исходили из того, что бизнес недобросовестен, а чиновники добросовестны. В грузинском варианте исходили из того, что бизнес добросовестен, а чиновники не добросовестны. Я бы сказал, что хрен редьки не слаще. Я думаю, что ни то ни другое утверждение не реалистично. Знаете, как сказал кардинал Мазарини: «Всех людей надо полагать честными, однако с ними надо обращаться как с мошенниками». То есть надо учитывать, что люди могут действовать недобросовестно. Казахстанский вариант исходил из неприятного варианта, что недобросовестно могут действовать как бизнес, так и государственные служащие.

Я предполагаю, что казахстанский вариант окажется стабильным, а грузинский вариант не окажется стабильным, потому что он стоит на нереалистичных предпосылках. С ним произойдет то, что произошло с нашей политикой дебюрократизации, которая была промежуточным лекарством, недоделанным лекарством. Она дала хорошие результаты, но ненадолго. Потому что нужно стоять на реалистичных предпосылках.

В принципе у каждого варианта есть свои преимущества и есть свои недостатки. Совершенство недостижимо — разнообразие реально.

Сезар. Большой палец. 1965Ники де Сен Фалль. Черная девчонка. 1965